文化立法：從“短板”到提速

偉民

4月下旬，公共文化服務(wù)保障法草案提交全國人大常委會初審。此前，一系列文化立法行動已經(jīng)拉開帷幕。這一立法新動向為何發(fā)生？又將如何演進？對于這些問題的探尋，不僅有助于理解文化立法的現(xiàn)實和理想，也展示了當下法治建設(shè)的一大主線。

立法“短板”的困境

文化是民族血脈、制度之母，是國民的精神家園和根基，也是國家軟實力的重要象征。從許多國家的經(jīng)驗看，以文化立法推進文化建設(shè)，是塑造文化強國的關(guān)鍵路徑。

多年以來，我國文化立法雖然取得了相當進展，但與其他領(lǐng)域的立法進展相比，卻遲緩滯后、差距巨大。2013年8月的統(tǒng)計顯示，在國家法律層面，文化領(lǐng)域法律更是僅占全部法律的1.68%，與之相比，經(jīng)濟、政治領(lǐng)域的法律所占比例分別高達31.5%和52.1%，社會和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法律也各占7.56%。顯而易見，文化立法是中國立法的“短板”。

截至2016年6月，由全國人大常委會制定、稱得上法律性質(zhì)的文化立法僅有“三法兩決定”，即文物保護法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法、著作權(quán)法和“關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定”“關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)信息保護的決定”。不僅數(shù)量寥寥，而且覆蓋面極窄，除了文化遺產(chǎn)保護方面的法律相對完備外，絕大多數(shù)文化領(lǐng)域都屬于法律盲區(qū)。

由于文化立法層級偏低，主要集中于法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，必然帶來效力不足、執(zhí)行困難等問題，難以有效約束和震懾違法違規(guī)行為。另一方面，又難免政出多門、沖突抵牾等弊端，交叉處罰、推諉扯皮等現(xiàn)象屢有發(fā)生。

文化立法成為立法“短板”，直接引發(fā)了無法可依的困境。

一方面，許多傳統(tǒng)的文化領(lǐng)域遍布立法盲區(qū)。另一方面，文化的快速發(fā)展，不斷催生新興的文化業(yè)態(tài)、文化經(jīng)營模式等等，但文化立法卻反應(yīng)遲緩。尤其是進入網(wǎng)絡(luò)時代后，文化產(chǎn)品的創(chuàng)作方式、生產(chǎn)流程、傳播形式等都發(fā)生了革命性的變化，而相關(guān)立法卻乏善可陳。新媒體、動漫、網(wǎng)游、數(shù)字出版等新興文化領(lǐng)域，以及高科技所孕育的手機短信、網(wǎng)絡(luò)視聽點播等新型文化服務(wù)形式，幾乎全部立法不彰乃至無法可依。

即便是立法相對完備的文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域，立法滯后的現(xiàn)象也日益嚴重。近年來頻頻曝出的拆除古建筑、復(fù)建假古董鬧劇，以及藝術(shù)品市場不時揭開的虛假鑒定丑聞，無不暴露出文物保護法等相關(guān)立法的規(guī)范欠缺。而非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法在實施過程中出現(xiàn)的重申報重開發(fā)、輕保護輕管理等現(xiàn)象，也意味著如何形成分類保護和動態(tài)管理、如何建立長期審定和退出機制等等，依然存在大量的細則空白。

全面提速的拐點

文化立法為何成為立法“短板”？其中一個重要原因是，文化領(lǐng)域一直存在著輕視乃至排斥法治的傾向，一些職能部門和管理者過度夸大文化產(chǎn)品的意識形態(tài)屬性，迷戀于行政命令、政策調(diào)節(jié)等管理手段，卻始終懷疑文化立法的必要性和可行性。另一方面，多部門管理的文化體制，也使許多文化立法項目都需多方協(xié)調(diào)，以至久拖不決。典型的例證是，我國早在2001年初就提出了圖書館法的立法動議，由于該法涉及文化、新聞出版、教育、科技、廣播電視等多個管理部門，意見分歧巨大，迄今十多年過去，此項立法仍在路上。

對于正處于文化大發(fā)展的中國而言，加速構(gòu)建齊備完善的文化立法，以此助推文化事業(yè)發(fā)展、深化文化體制改革、保障文化基本權(quán)利、改善文化公共治理、彌補文化法制“短板”，已是勢在必行的時代課題。多年以來，社會各界要求加快文化立法的呼聲不絕如縷。尤其是近年來的全國“兩會”，有關(guān)文化立法的代表議案、委員提案不斷涌現(xiàn)。

事實上，早在1999年，文化部制定的《文化立法綱要》就提出了一系列重點文化立法目標。但真正具有轉(zhuǎn)折意義的是，自2011年以來，決策層不斷釋放“加快文化領(lǐng)域立法”的強烈信號，尤其是2014年10月召開的中共十八屆四中全會，更是明確提出要建立健全文化法律制度，并對文化立法作出了一系列頂層設(shè)計。與之相呼應(yīng)的一個標志性事件是，2015年8月，十二屆全國人大常委會對立法規(guī)劃作出重大調(diào)整，文化立法被確立為重點立法領(lǐng)域，并列入了公共文化服務(wù)保障法、文化產(chǎn)業(yè)促進法、公共圖書館法、電影產(chǎn)業(yè)促進法、著作權(quán)法修改、文物保護法修改、廣播電視傳輸保障法等8個文化法律項目，其比重史無前例。

而在立法實踐層面，文化立法也隨之迎來了全面提速的歷史性拐點。2015年2月，《博物館條例》正式出臺；10月下旬，電影產(chǎn)業(yè)促進法草案提交立法機關(guān)一審；12月，公共圖書館法（征求意見稿）、文物保護法修訂草案（送審稿）先后向社會公開征求意見。進入2016年，文化立法勢頭更盛，2月，《全民閱讀促進條例（征求意見稿）》浮出水面；4月下旬，公共文化服務(wù)保障法草案進入一審程序，為文化立法浪潮再添重彩一筆。與此同時，公共圖書館法、文化產(chǎn)業(yè)促進法的制訂，文物保護法、著作權(quán)法的修改，也在緊鑼密鼓進行中。

這些密集推進的立法行動標志著，長期徘徊遲滯的文化立法，終于打破歷史僵局，步入了只爭朝夕的立法快車道。

立法優(yōu)先和突破

梳理最近一年多的文化立法動向，最引人注目的莫過于公共文化服務(wù)保障法和文化產(chǎn)業(yè)促進法。兩法均是2015年全國人大常委會對立法規(guī)劃作出重大調(diào)整后，由原來的三類立法項目升格為一類立法項目。這表明，對文化發(fā)展具有全局統(tǒng)領(lǐng)意義的基礎(chǔ)性、綜合性文化法律，已成為推進文化立法的優(yōu)先選項。

以公共文化服務(wù)保障法為例，該法自2014年4月啟動起草，到2016年4月法律草案正式提交立法機關(guān)一審，僅僅歷時兩年。與諸多長期醞釀卻多年難產(chǎn)的文化立法相比，創(chuàng)造了文化立法史上的最快記錄。而作為促進文化服務(wù)供應(yīng)、保障公民文化權(quán)利的一部文化基本法，公共文化服務(wù)保障法的呼之欲出，也將為公共圖書館法、博物館法、廣播電視法等文化專門法的加速出臺提供堅實的依托。

正在加緊醞釀起草的文化產(chǎn)業(yè)促進法，同樣具有深遠的立法價值。自2000年決策層首次提出文化產(chǎn)業(yè)概念以來，我國文化產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟的貢獻不斷增長。但在法律層面，與文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的僅有一部已嚴重滯后的著作權(quán)法。由于文化產(chǎn)業(yè)基本只是依靠政策推動，多頭管理、市場失范等現(xiàn)象屢有發(fā)生。正因此，迫切需要制訂一部促進文化產(chǎn)業(yè)的文化基本法，從而為振興文化產(chǎn)業(yè)奠定法制基石。

與尚在孕育中的文化產(chǎn)業(yè)促進法相比，已經(jīng)搶先進入立法機關(guān)審議程序的電影產(chǎn)業(yè)促進法草案，堪稱文化產(chǎn)業(yè)立法重點突破的一個典型樣本。

自2002年電影產(chǎn)業(yè)化改革以來，我國創(chuàng)造了世界電影史上前所未有的發(fā)展速度，目前已一躍成為全球第二大電影市場。但電影產(chǎn)業(yè)生機勃勃的同時，也遭遇了諸多發(fā)展瓶頸。比如，繁瑣的審批制度、高企的準入門檻，直接引發(fā)了電影題材狹窄、內(nèi)容創(chuàng)新受限等弊端。另一方面，由于規(guī)制不力，頻發(fā)不止的“偷票房”、盜版侵權(quán)等亂象，又對電影產(chǎn)業(yè)造成了巨大傷害。

早在2003年，電影立法起草工作就已經(jīng)啟動，卻千呼萬喚不出來。直到2015年10月，借助文化立法提速的推力，原先僅僅位列人大立法規(guī)劃二類項目的電影產(chǎn)業(yè)促進法草案一反常規(guī)，捷足步入審議殿堂，難產(chǎn)整整12年的電影立法，由此一朝破冰。

從目前的立法態(tài)勢看，電影產(chǎn)業(yè)促進法很可能成為率先出臺的“文化產(chǎn)業(yè)第一法”。這意味著，該法將為其他文化立法、尤其是文化產(chǎn)業(yè)立法提供鮮明的標桿，從而以一法的重點突破，帶來全局的示范效應(yīng)。

立法難題與路徑

與勾畫立法版圖相比，文化立法的真正挑戰(zhàn)在于，如何應(yīng)對未來立法過程中所面臨的種種難題？

比如，文化體制改革是當下中國改革的重要一脈，且不斷處于變動中。這就要求文化立法合理解決改革探索性與法律穩(wěn)定性之間的內(nèi)在沖突，既遵循“重大改革于法有據(jù)”的原則，以立法形式及時肯定改革成果，同時又秉持審慎的態(tài)度，為改革留下充分的余地。

尤其是，文化作為一種精神產(chǎn)品，特別需要自由創(chuàng)造的空間。另一方面，文化又具有意識形態(tài)屬性，潛移默化地塑造著社會價值觀。因而文化立法的一個核心難題是，如何妥善把握意識形態(tài)安全和文化繁榮發(fā)展的關(guān)系？如何合理劃定文化自由與文化監(jiān)管的邊界？

事實上，過于簡單的監(jiān)管方式，并不能帶來良好的治理效果。以影視題材管理為例，試圖阻止涉案劇扎堆黃金檔的限制令一出，諜戰(zhàn)劇卻紛涌而來，諜戰(zhàn)劇限制令一出，抗日“神劇”“雷劇”又占據(jù)熒屏，幾近惡性循環(huán)的“貓捉老鼠”游戲，不斷反襯著禁令的被動不堪。

另一方面，由于缺乏明確標準，“自由”與“監(jiān)管”的邊界又常常處于模糊狀態(tài)。2015年6月發(fā)生喜劇演員賈玲“惡搞”花木蘭風波便是典型例證，一方面，有民間組織欲起訴賈玲，一些專家也呼吁立法禁止文化“惡搞”。另一方面，不少法律界人士卻認為，文藝再創(chuàng)作屬于創(chuàng)作自由范疇，眾多網(wǎng)民更是反對小題大做，發(fā)起了一場“賈玲保衛(wèi)戰(zhàn)”。

而這樣的糾結(jié)，也構(gòu)成了文化立法深層突破的最大難題。以電影產(chǎn)業(yè)促進法的立法為例，眾多業(yè)內(nèi)人士認為，政府部門主導(dǎo)的電影審查制度實施多年來，已不斷暴露阻礙電影發(fā)展、束縛創(chuàng)作活力等弊端，應(yīng)當由行業(yè)自律性質(zhì)的分級制度取而代之。而電影產(chǎn)業(yè)促進法早期的起草文本中，也曾一度寫入了電影分級制，但因爭議巨大，這一構(gòu)想最終消失于正式成型的法律草案，業(yè)界呼喚已久的電影分級制依然遙遙無期。

這樣的現(xiàn)實語境決定了，未來文化立法應(yīng)當采取“先易后難”的立法路徑，對于已經(jīng)取得共識、國際上有先例可援的文化立法，應(yīng)快馬加鞭，率先破冰；對于社會關(guān)注度高、條件相對成熟的文化立法，應(yīng)把握時機，加速推進；對于敏感性強、難度大的文化立法，則應(yīng)積極醞釀，適時啟動。

重在革新立法思維

在文化立法提速的進程中，所面臨的最大考驗?zāi)^于，如何克服文化立法的傳統(tǒng)思維，以全新理念打造更具現(xiàn)代性的文化立法。

綜觀以往的文化立法，大多偏重于對文化事務(wù)、文化市場的監(jiān)管和規(guī)制，保障文化權(quán)利的立法設(shè)計卻嚴重不足，促進文化發(fā)展的制度安排亦著墨甚少。據(jù)統(tǒng)計，目前64件涉及文化的行政法規(guī)中，僅有8件屬于保障文化權(quán)益、促進文化發(fā)展的立法，管制色彩之重由此可見一斑。

文化權(quán)利是憲法所規(guī)定的基本人權(quán)，保障公民的文化權(quán)利，當是文化立法的核心價值。而“重管理、輕權(quán)利”的立法誤區(qū)，勢必使文化權(quán)利失去具體法制的支撐。正因此，當下文化立法的當務(wù)之急，是從抱守“管理本位”轉(zhuǎn)向立足“權(quán)利保障”。眼下，以公共文化服務(wù)保障法為代表的立法行動已經(jīng)呈現(xiàn)了這一重大轉(zhuǎn)型勢頭，以此為契機，理應(yīng)開放立法視野，探幽權(quán)利細節(jié)，以精密的制度設(shè)計，最終建立起以權(quán)利為基點的文化法制體系。

另一方面，未來文化立法的又一變革方向，應(yīng)當是從迷戀“管制思維”轉(zhuǎn)向側(cè)重“開放思維”，以最大限度守護文化自由等基本原則，激發(fā)文化的創(chuàng)造力。電影產(chǎn)業(yè)促進法草案設(shè)計的一系列扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度，以及簡政放權(quán)措施，體現(xiàn)的正是“促進”“放權(quán)”的立法思維轉(zhuǎn)型，由此贏來如潮掌聲，并被譽為最大的立法亮點，亦折射了社會的殷殷期待。

當然，立足“權(quán)利保障”，側(cè)重“開放思維”，并不意味著徹底放棄監(jiān)管。文化立法有必要重構(gòu)國家和文化的關(guān)系，合理劃定公共權(quán)力的干預(yù)邊界，妥帖把握權(quán)力與權(quán)利、監(jiān)管與自由之間的平衡點。尤其是對于關(guān)涉文化基本權(quán)利和自由的事項，應(yīng)當更多地建立行業(yè)自律、社會監(jiān)督等多元化的治理方式，而非沉湎于簡單管制的慣性不可自拔。

衡量文化立法是否成功的標準，并非立法數(shù)量的多少，而是立法究竟體現(xiàn)了何種價值導(dǎo)向、基本立場。對于正在崛起的文化立法而言，如何從“管理型”轉(zhuǎn)向“權(quán)利型”“促進型”，乃是統(tǒng)領(lǐng)立法全局、奠定立法品質(zhì)的重中之重。而走出觀念囚籠、革新立法思維，則是達致這一目標的根本路徑。