景寧：“精耕”民族特色立法

胡國強(qiáng) 趙曉思

4部單行條例，相對于其他一些少數(shù)民族自治地方并不算多，但多年的立法實(shí)踐，景寧牢牢抓住民主立法、民族特色、法律質(zhì)量這三大主線，不急不躁，穩(wěn)抓穩(wěn)打，探索中穩(wěn)步前行。

景寧，是我國唯一的畬族自治縣，華東地區(qū)唯一的民族自治縣，有著深厚的傳統(tǒng)文化蘊(yùn)涵，秀麗迷人的山水風(fēng)光，被譽(yù)為“神奇畬鄉(xiāng)，休閑勝地”。近年來，為了讓景寧獨(dú)具特色的民族風(fēng)情更好地融入生活，保護(hù)和傳承好民族風(fēng)貌，景寧人大開啟了“縣級立法”之旅。

開門立法更“接地氣”

開門立法，尊重民意，讓百姓擁有更多的話語權(quán)，拉近他們和法律之間的距離，這是民主立法的應(yīng)有之義，也是民主立法的魅力所在。2014年8月19日，《畬鄉(xiāng)報(bào)》、景寧政府網(wǎng)站、景寧人大網(wǎng)刊登《景寧畬族自治縣城市管理?xiàng)l例（草案）》向社會征求意見。

開門立法，是提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵，這已成為景寧立法者的共識。“景寧立法特點(diǎn)之一是開門立法、民主立法。”景寧縣人大常委會立法研究室主任葉旭平總結(jié)。

“城中村家禽放養(yǎng)，社區(qū)難管，村委管不了，政府部門的職責(zé)要進(jìn)一步明確?！薄皯?yīng)禁止以清理河道為名的非法取沙活動?！薄皯?yīng)當(dāng)明確空調(diào)室外機(jī)的安裝標(biāo)準(zhǔn)、戶外廣告的設(shè)置要有民族特色。”……征求意見過程中，公眾提出了120多條次的修改措施?；鶎幼钤兜摹暗谝皇仲Y料”源源不斷匯聚過來，縣人大常委會對這些公眾意見進(jìn)行提煉、研究，立法過程中竭盡所能體現(xiàn)群眾意愿與訴求。

為了將更多的民意帶入民主立法的進(jìn)程中，景寧縣人大組織召開立法座談會。每位陳述人事前都做了認(rèn)真準(zhǔn)備，有些還征求了當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖?。他們在發(fā)言中緊扣主題、觀點(diǎn)明確、各抒己見、暢所欲言。

曾經(jīng)參與座談的仙童社區(qū)杜春紅表示，她曾擔(dān)心，所謂的立法座談是否會淪為“走過場”，但親身經(jīng)歷過后，她發(fā)現(xiàn)這種擔(dān)心無疑是多余的。“煙花爆竹的燃放是當(dāng)時(shí)很有爭議的一個(gè)問題?！?居民對凌晨和夜里的鞭炮聲反響很大，有的強(qiáng)烈要求城區(qū)完全禁止燃放煙花爆竹。杜春紅回憶：“半夜里，小孩子剛睡下就被鞭炮聲驚醒?！?/p>

然而，景寧是民族自治縣，考慮到傳統(tǒng)習(xí)俗和民族慶典活動的需要，同時(shí)還有城鄉(xiāng)結(jié)合、城中有村的實(shí)際，也有不少人認(rèn)為一味地禁止是不合理的。

最終，縣人大常委會充分論證，吸納各方意見，作出了“縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)，經(jīng)自治縣人民政府決定并公告，可以在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)和燃放種類內(nèi)燃放煙花爆竹，其他時(shí)間不得燃放煙花爆竹”的授權(quán)性規(guī)定。

杜春紅對這樣的規(guī)定較滿意，“什么時(shí)候燃放煙花爆竹，大家心里有底，擾民少了”。條款背后反映了立法機(jī)關(guān)尊重民意、民主立法的價(jià)值追求。“在條例的制定過程中，我們實(shí)行‘五征集一集中。”葉旭平介紹，立法項(xiàng)目、立法計(jì)劃、項(xiàng)目庫修改、條例草案修改、重大政策調(diào)整均向代表征求意見，并對合理意見予以充分吸收，對沒有吸收的意見逐一作出說明?！啊患袆t是指在條例草案提請大會審議時(shí)，建立由有法律實(shí)務(wù)經(jīng)歷的代表組成的自治法規(guī)委員會，從專業(yè)角度對條例草案進(jìn)行集中審查?！比~旭平認(rèn)為，這一做法，不僅充分發(fā)揮代表作用，也助推民主立法更加深入。

民族特色是每一部單行條例的主線

立法除了要問計(jì)于民之外，還應(yīng)該“接地氣”。當(dāng)前，不少地方法規(guī)僅僅照搬照抄上一級或者其他地方的法規(guī)，使得條文僅僅是刻在紙上的文字，水土不服，發(fā)揮不了作用。

“民族特色是每一部單行條例的主線?！比~旭平強(qiáng)調(diào)，景寧作為民族自治區(qū)域，法規(guī)的制定充分考慮少數(shù)民族的風(fēng)俗、傳統(tǒng)，要彰顯民族特色。

2010年制定的《景寧畬族自治縣民族民間文化保護(hù)條例》是體現(xiàn)景寧民族特色立法的典型法規(guī)。談起這部條例的實(shí)施效果，景寧縣文廣出版局的項(xiàng)莉芳感觸很深。

“比如條例第12條：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村民委員會可以將本區(qū)域內(nèi)有保護(hù)價(jià)值的不可移動的文物設(shè)立文物保護(hù)標(biāo)志，在文化行政部門的指導(dǎo)下做好文物保護(hù)工作。這條對于景寧文物保護(hù)起到了很大的作用。”項(xiàng)莉芳說。

從第三次文物普查結(jié)果來看，全縣有769處文物，都規(guī)定為文保單位不現(xiàn)實(shí)?！暗@些卻又都是亟待保護(hù)的有價(jià)值的歷史文物，比如不少宗祠，由于缺少技術(shù)指導(dǎo)和經(jīng)費(fèi)，都沒有得到很好的保護(hù)，如何解決這一難題，這一條‘文物保護(hù)標(biāo)志的規(guī)定，給文保工作帶來了突破口?！?/p>

“設(shè)立了保護(hù)標(biāo)志，可以采取項(xiàng)目申報(bào)制，能從專業(yè)機(jī)構(gòu)得到全覆蓋的指導(dǎo)，相關(guān)職能部門也能有選擇性地進(jìn)行資助?！蓖ㄟ^這一方式，“保護(hù)了一大批歷史文物”。項(xiàng)莉芳說。

目前，景寧縣根據(jù)這部條例的規(guī)定，將民族民間文化教育提上了日常課程。

“現(xiàn)在，景寧有非物質(zhì)文化遺產(chǎn)教學(xué)基地，民族小學(xué)和民族中學(xué)?！表?xiàng)莉芳介紹，“每周都有傳承人或?qū)I(yè)老師授課?！蓖瑫r(shí)，民族中學(xué)還大規(guī)模舉辦民族體育教育，搖鍋、高蹺、龍接鳳、畬鄉(xiāng)功夫這些全國少數(shù)民族體育項(xiàng)目在平日的教學(xué)項(xiàng)目中，得到了傳承。

除了這部典型的條例外，民族特色也貫穿著其他幾部單行條例始終?！毒皩幃屪遄灾慰h城市管理?xiàng)l例》第3條規(guī)定：城市管理應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、依法管理、社會監(jiān)督的原則，尊重民族文化和優(yōu)良傳統(tǒng)習(xí)俗。

別具一格的城市風(fēng)貌、色彩是自治縣城市民族特色的重要標(biāo)志，因此，該條例第8條就規(guī)定：自治縣縣域總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)民族風(fēng)貌，融入畬族文化元素。縣城主要街道建筑物、構(gòu)筑物的建筑風(fēng)貌和色彩，應(yīng)當(dāng)符合修建性詳細(xì)規(guī)劃的要求。

現(xiàn)在，走在景寧街頭，大到一幢建筑的風(fēng)貌，小到一盞路燈的色調(diào)，都與這個(gè)美麗畬鄉(xiāng)相匹配，民族特色盡顯?！敖拥貧狻钡姆ㄒ?guī)實(shí)實(shí)在在地發(fā)揮了作用。

不追求數(shù)量，要立“管用”的法律

景寧較早建成數(shù)字城管系統(tǒng)，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，出現(xiàn)了城市管理水平滯后的問題，“城管與攤販的矛盾”等通病在小縣城也同樣出現(xiàn)。

“維護(hù)城市公共設(shè)施的觀念淡薄，休閑場所‘石凳有的被拆解得支離破碎?！薄俺鞘械缆吠诰蚪舆B不斷，道路擁堵日趨嚴(yán)重?！薄白≌^(qū)里居民雞鴨放養(yǎng)影響環(huán)境衛(wèi)生，需要長效機(jī)制加以解決?！薄@些真實(shí)的群眾呼聲讓常委會組成人員深思，在這種現(xiàn)實(shí)背景和百姓迫切愿望下誕生的立法項(xiàng)目，自然而然得到了各方的支持，而這是制定一部實(shí)用、管用法律的基礎(chǔ)。

法者，天下之準(zhǔn)繩也。認(rèn)真推敲、仔細(xì)斟酌，方能更好地避免因具體條文含混不清導(dǎo)致的“權(quán)力任性”。對那些關(guān)注度高、立法難度又比較大的法規(guī)草案，景寧縣人大常委會采取積極慎重的態(tài)度，不急于提交表決，而是認(rèn)真進(jìn)行研究論證，最大限度地取得共識。在城市管理?xiàng)l例的立法過程中，更是采取隔次審議的辦法，向注重質(zhì)量的“精耕”立法邁進(jìn)。

“城市管理?xiàng)l例原先有50多條，我們進(jìn)行了同類合并，上位法有的不再重復(fù)規(guī)定，最終形成了這個(gè)29條的版本?！比~旭平說，城市管理?xiàng)l例的制定經(jīng)過三次大會審議，才讓所有參與立法的人員較為滿意。僅就初稿審議時(shí)，城建環(huán)資工委、立法研究室就梳理、歸納出50多條意見，對初稿作了40多處的修改、補(bǔ)充。

“每一個(gè)標(biāo)點(diǎn)符號都是認(rèn)真修改的?！本皩幙h人大常委會城建環(huán)資工委主任潘正平回想起各個(gè)代表的認(rèn)真態(tài)度，還是十分有感觸。除了對法規(guī)與實(shí)際情況、百姓訴求不相一致的地方進(jìn)行討論外，對于文字、詞語、標(biāo)點(diǎn)的使用情況，代表們也是“吹毛求疵”。

同時(shí)，地方立法或多或少會存在立法隊(duì)伍缺乏、立法水平有限的問題?！爸贫ㄟ^程是很艱難的，我們力量不足?！本皩幙h人大常委會民僑工委主任雷利德說起了立法的難處。為了解決這一問題，景寧縣人大常委會充分借用省市人大的立法資源，人才優(yōu)勢，盤活立法工作。

在城市管理?xiàng)l例制定過程中，曾兩次向省人大及其常委會征詢修改意見。省人大常委會法工委召開修改座談會，逐條對照，提出60多條次的修改要求。不但在條款內(nèi)容上幫助調(diào)整，而且對條例結(jié)構(gòu)、條文順序、表達(dá)方式、語言風(fēng)格等方面逐一修改，解決了“條例適用范圍、城市管理的概念、城市管理協(xié)調(diào)會議、城市管理主管部門、農(nóng)貿(mào)市場攤位設(shè)置、煙花爆竹燃放”等方面制度設(shè)計(jì)上的難點(diǎn)問題，使條例規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)、通俗、簡潔。

雖然只有4部單行條例，但精益求精追求立法質(zhì)量的態(tài)度，以及借助外力提高立法質(zhì)量的智慧，使得每部條例都發(fā)揮了應(yīng)有的作用。