加快發(fā)展多式聯(lián)運提高綜合運輸服務(wù)效率

譚小平

摘要：多式聯(lián)運是一種集約高效的先進運輸組織方式，從交通運輸業(yè)的角度來看，發(fā)展多式聯(lián)運更是交通運輸轉(zhuǎn)型升級的重要突破口。發(fā)展多式聯(lián)運是一項系統(tǒng)工程，需要從基礎(chǔ)設(shè)施、裝備技術(shù)、標準規(guī)范、運營組織、主體培育、政策保障等方面整體推進。

關(guān)鍵詞：交通物流；多式聯(lián)運；提質(zhì)增效

中圖分類號：U15 文獻標識碼：A 文章編號：1006-7973（2016）07-0019-03

多式聯(lián)運作為一種集約高效的先進運輸組織方式，對于提高運輸效率，降低物流成本，促進節(jié)能減排，推進交通運輸行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快落實“一帶一路”、“長江經(jīng)濟帶”等國家戰(zhàn)略具有重要意義。楊傳堂部長明確提出“以多式聯(lián)運為突破口，提升現(xiàn)代物流發(fā)展水平”，強調(diào)“十三五”期必須抓住多式聯(lián)運這個牛鼻子，下大力氣提高綜合運輸服務(wù)效率和水平。

事實上，多式聯(lián)運本不是什么新生事物，過去因為長期體制分割，難以形成推進合力，各方面探索舉步維艱。隨著經(jīng)濟發(fā)展形勢的變化、交通運輸大部制條件的改善，加之市場對降本增效的訴求日趨強烈，各方面對加快發(fā)展多式聯(lián)運的共識進一步增強，我國多式聯(lián)運正迎來前所未有的發(fā)展機遇。但同時，我國多式聯(lián)運還僅處在起步發(fā)展的初級階段，與國際先進水平相比差距很大，需要破解的難題還很多，面臨的挑戰(zhàn)也是前所未有。亟待行業(yè)主管部門加強頂層設(shè)計，引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新探索，在新起點上努力開創(chuàng)我國多式聯(lián)運發(fā)展的新局面。

1 順勢而為意義非凡

當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展已進入“新常態(tài)”，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、積極培育新增長點、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展空間格局將是今后一段時期的重要任務(wù)。為此，黨中央、國務(wù)院統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個大局，先后提出了“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶建設(shè)三大新戰(zhàn)略，旨在建立區(qū)域互動、優(yōu)勢互補、緊密協(xié)作的區(qū)域發(fā)展新格局。

三大新戰(zhàn)略尤其是“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶建設(shè)，目的在于促進產(chǎn)業(yè)的有序轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵在于生產(chǎn)要素的快速流動，基礎(chǔ)在于打造綜合立體交通走廊、發(fā)展多式聯(lián)運。只有充分發(fā)揮各種運輸方式的整體優(yōu)勢和組合效率，通過多式聯(lián)運提升服務(wù)、降低成本，才能全面展現(xiàn)交通運輸行業(yè)對國家三大戰(zhàn)略的貢獻和使命，使交通真正成為引導(dǎo)生產(chǎn)力布局、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的先行官。

不僅如此，發(fā)展多式聯(lián)運對于推進物流業(yè)健康發(fā)展意義非凡。物流業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，構(gòu)建集約高效的國家物流系統(tǒng)，對促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升國民經(jīng)濟競爭力和產(chǎn)業(yè)國際競爭力具有重要現(xiàn)實意義。國家高度重視物流業(yè)發(fā)展，去年國務(wù)院印發(fā)了《物流業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃》，明確將物流業(yè)定位為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。

然而，我國物流業(yè)現(xiàn)狀卻呈現(xiàn)出發(fā)展水平不高，社會輿論對物流成本居高不下熱議頗多。談及物流成本高的原因，其實很復(fù)雜。但不可否認，運輸效率不高是重要影響因素之一。運輸效率不高的問題，主要不在于單一運輸環(huán)節(jié)，關(guān)鍵在兩個方面的制約：一是末端“最后一公里”配送不暢；二是干線運輸中多式聯(lián)運嚴重滯后。據(jù)有關(guān)企業(yè)反映，涉及跨運輸方式之間的銜接和轉(zhuǎn)換成本過高，約占全程物流成本的三分之一。因此，大力發(fā)展多式聯(lián)運，提高多式聯(lián)運組織效率，對降低物流成本具有積極促進作用。正因為如此，《物流業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃》把“大力發(fā)展多式聯(lián)運”作為“著力降低物流成本”的舉措之一，并將“多式聯(lián)運工程”列為12項重點工程之首，明確提出“發(fā)展海鐵聯(lián)運、鐵水聯(lián)運、公鐵聯(lián)運、陸空聯(lián)運，加快推進大宗散貨水鐵聯(lián)運、集裝箱多式聯(lián)運，探索構(gòu)建以半掛車為標準荷載單元的鐵路馱背運輸、水路滾裝運輸?shù)榷嗍铰?lián)運體系?！?/p>

另一方面，從交通運輸業(yè)的角度來看，發(fā)展多式聯(lián)運更是交通運輸轉(zhuǎn)型升級的重要突破口。當(dāng)前，我國交通運輸行業(yè)正面臨轉(zhuǎn)型升級的重大戰(zhàn)略機遇期，需要加快推進兩個轉(zhuǎn)變：一是從單一運輸方式獨立發(fā)展向綜合運輸協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變；二是由過多重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向更加重視運輸服務(wù)轉(zhuǎn)變。這兩個轉(zhuǎn)變提了好多年，不能說全行業(yè)沒有這個理念，問題是，如何把理念轉(zhuǎn)化為實實在在的行動、找到切實可行的推進路徑？現(xiàn)在看來，多式聯(lián)運就是抓手、就是“問題導(dǎo)向”的牛鼻子，著力解決多式聯(lián)運銜接協(xié)調(diào)和一體化組織問題，就是推動交通運輸加快轉(zhuǎn)型升級的重要突破口。

從歐美發(fā)達國家經(jīng)驗看，在各種運輸方式基本運輸網(wǎng)絡(luò)初具規(guī)模后，無一不將戰(zhàn)略重點直接轉(zhuǎn)向發(fā)展多式聯(lián)運。與中國不同，歐美國家沒有“綜合運輸”這個概念，而是直接把發(fā)展多式聯(lián)運作為集約利用資源、緩解交通擁堵、促進節(jié)能減排以及解決綜合運輸系列問題的主要路徑。美國通過《冰茶法案》提出建立“國家多式聯(lián)運系統(tǒng)”，歐盟將多式聯(lián)運視為運輸可持續(xù)發(fā)展的主導(dǎo)戰(zhàn)略，并在體制機制、法規(guī)制度、設(shè)施建設(shè)、裝備標準、聯(lián)運組織以及扶持政策方面，做了很多實實在在的工作，已經(jīng)在政府推動下形成了較完善的多式聯(lián)運“硬件”系統(tǒng)和“軟件”環(huán)境。相比而言，我國過多強調(diào)“綜合運輸”理念，只是把多式聯(lián)運視為一種運輸方式而已。因此，認真學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，把綜合運輸發(fā)展戰(zhàn)略實化為多式聯(lián)運推進戰(zhàn)略，是我們當(dāng)前亟待解決的認識問題。

2 理清思路邁步前行

發(fā)展多式聯(lián)運是一項系統(tǒng)工程，需要從基礎(chǔ)設(shè)施、裝備技術(shù)、標準規(guī)范、運營組織、主體培育、政策保障等方面整體推進。如何理清工作思路尤為關(guān)鍵，就目前情況來看，應(yīng)主要圍繞“一個宗旨、兩個目的、三個導(dǎo)向、四個協(xié)同、五個環(huán)節(jié)、六個‘一目標”來深化發(fā)展多式聯(lián)運。

具體而言，“一個宗旨”是服務(wù)于國民經(jīng)濟提質(zhì)增效升級。立足交通運輸部門職責(zé)，推進多式聯(lián)運發(fā)展，充分展現(xiàn)交通運輸在促進物流業(yè)健康發(fā)展中的基礎(chǔ)和主體作用，當(dāng)好國民經(jīng)濟“先行官”。

“兩個目的”即一是促進物流業(yè)降本增效；二是推動交通運輸資源集約利用和節(jié)能減排。

“三個導(dǎo)向”主要包括以下內(nèi)容：一是戰(zhàn)略導(dǎo)向，即真正把多式聯(lián)運確立為綜合運輸體系建設(shè)的主導(dǎo)戰(zhàn)略，像歐美國家那樣，提升多式聯(lián)運在我國的戰(zhàn)略地位，推動構(gòu)建符合我國國情的“國家多式聯(lián)運系統(tǒng)”；二是需求導(dǎo)向，即切實把握經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移、區(qū)域互動發(fā)展對多式聯(lián)運的迫切要求，服務(wù)好國家發(fā)展戰(zhàn)略；三是問題導(dǎo)向，現(xiàn)階段多式聯(lián)運發(fā)展的問題很多，有些深層次問題還沒有充分暴露出來，需要我們邊實踐、邊反思、邊研究、邊解決，及時回應(yīng)市場訴求，因勢利導(dǎo)去逐步完善發(fā)展環(huán)境。

“四個協(xié)同”則為一是跨方式的協(xié)同，即著力解決不同運輸方式之間法規(guī)政策、標準規(guī)范不統(tǒng)一問題，切勿按老觀念自說自話、自行其是，供應(yīng)鏈時代加互聯(lián)網(wǎng)思維，現(xiàn)代物流一定是一體化的全程物流，必須打破各種運輸方式之間的技術(shù)壁壘和制度壁壘；二是跨部門的協(xié)同，破解多式聯(lián)運發(fā)展瓶頸，僅僅交通運輸主管部門一家是不夠的，需要與發(fā)改、公安、工信等相關(guān)行業(yè)部門在裝備技術(shù)標準等方面通力合作，涉及國際多式聯(lián)運問題，還要與海關(guān)、檢驗檢疫等部門密切協(xié)同；三是跨區(qū)域的協(xié)同，多式聯(lián)運首先依托跨區(qū)域物流大通道而發(fā)展，需要在空間上統(tǒng)籌布局，否則資源難以做到真正優(yōu)化匹配。要杜絕以往如港口和樞紐建設(shè)、中歐班列發(fā)展那樣，各地一窩蜂上項目，多式聯(lián)運的集約效無從發(fā)揮；四是政府與企業(yè)間的協(xié)同，從國際經(jīng)驗看，多式聯(lián)運是政企合作空間大的領(lǐng)域，政府著力于解決法規(guī)、政策、標準等市場環(huán)境問題，企業(yè)著力于創(chuàng)新多式聯(lián)運的組織模式。只有形成政企間相向而動的格局，我國的多式聯(lián)運才有望實現(xiàn)跨越式發(fā)展。

此外，還要注意遵循“五個環(huán)節(jié)”。一是設(shè)施銜接的無縫化，重點解決鐵路進港最后一公里、高等級公路連通樞紐站場最后一百米等“瓶頸”問題，從我國目前情況看，這方面矛盾還很突出；二是技術(shù)裝備的標準化，包括運載單元、載運機具、快速轉(zhuǎn)運設(shè)備等標準化，只有標準化才能提高通用性和專業(yè)化水平，這是多式聯(lián)運效率的技術(shù)保障，這方面我國與國際上的差距還很大，馱背運輸、滾裝運輸?shù)难b備標準很多還處于缺失狀態(tài)；三是聯(lián)運組織的一體化，從國際經(jīng)驗看，我們要追求的多式聯(lián)運，不是簡單的兩種以上運輸方式的組合，而是真正意義上的一體化運營組織，體現(xiàn)的是快速高效的轉(zhuǎn)運，在這一點上需要加快轉(zhuǎn)變觀念，避免穿新鞋走老路；四是經(jīng)營行為的規(guī)范化，全程運輸、無縫銜接，涉及不同運輸方式轉(zhuǎn)運中各個環(huán)節(jié)經(jīng)營行為的“接口”規(guī)范問題，這方面我國的空白還比較多，比如多式聯(lián)運經(jīng)營人的法律規(guī)范、多式聯(lián)運服務(wù)規(guī)則等；五是信息交互的平臺化，要搭建起不同運輸方式間信息系統(tǒng)對接和資源共享的平臺，特別是要抓緊建設(shè)集各種運輸方式、各類多式聯(lián)運樞紐節(jié)點以及海關(guān)、檢驗檢疫等基礎(chǔ)公共數(shù)據(jù)于一體的多式聯(lián)運公共信息平臺。

最后，積極推動多式聯(lián)運發(fā)展，最終實現(xiàn)“六個‘一目標”，即最終要實現(xiàn)“一次托運、一份單證（能一票到底）、一個費率、一次保險、一個平臺、一個多式聯(lián)運經(jīng)營人全程服務(wù)”的多式聯(lián)運發(fā)展理想目標。

3 全面布局有條不紊

多式聯(lián)運是交通運輸行業(yè)“十三五”期間的重點工作之一，要破解的難題很多。

首先，在頂層設(shè)計方面，要做好“十三五”規(guī)劃統(tǒng)籌。各地要把多式聯(lián)運工作納入本地交通運輸行業(yè)“十三五”規(guī)劃的重點工作任務(wù)，早統(tǒng)籌、早安排。交通運輸部已完成《綜合交通運輸“十三五”發(fā)展規(guī)劃》和《綜合運輸服務(wù)“十三五”發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃編制的主體工作，均安排了推進多式聯(lián)運發(fā)展的相關(guān)目標任務(wù)，期待地方相關(guān)規(guī)劃也要積極響應(yīng)，真正形成上下聯(lián)動合力。有條件的省份，可考慮制訂多式聯(lián)運發(fā)展的專項規(guī)劃。

其次，在示范工程方面，要切實加強組織和督導(dǎo)。2015年7月，交通運輸部、國家發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展多式聯(lián)運示范工程的通知》，這是第一批示范工程，“十三五”期間預(yù)計還將組織多批次，形成持續(xù)的推進力。

有了規(guī)劃，自然要盡快推進示范工程工作。然而，此項工作很復(fù)雜，需要注意的方面有很多。

3.1 加強部門協(xié)同

做好示范工程建設(shè)，首先要在政府層面形成部門合力。一方面，要加強省級交通運輸主管部門的統(tǒng)一組織和領(lǐng)導(dǎo)，要把道路運輸、水路運輸?shù)母鞣劫Y源率先整合起來，同時積極主動與屬地鐵路、民航、郵政行業(yè)主管機構(gòu)進行溝通協(xié)調(diào)，形成大交通內(nèi)部一盤棋。另一方面，要加強與地方發(fā)改、經(jīng)信等部門的通力合作，按兩部委《通知》要求，協(xié)同做好項目篩選、方案初審、聯(lián)合上報等前期工作，并盡快研究后續(xù)項目跟蹤督導(dǎo)、信息報送、資金管理、驗收考核等工作機制，確保各方面工作及時到位、有序有效。交通運輸部也將協(xié)同國家發(fā)改委做好監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和動態(tài)跟蹤工作。

3.2 突出企業(yè)主體

政府搭臺、企業(yè)唱戲，這是兩部委安排示范工程的根本出發(fā)點。要真正把企業(yè)主動性、積極性、創(chuàng)造性調(diào)動起來，充分發(fā)揮他們的主體作用。政府相關(guān)行業(yè)主管部門有責(zé)任廣泛宣傳、多方動員，做好政策解讀、項目組織和技術(shù)指導(dǎo)，真正選出好企業(yè)、好項目，營造良好爭創(chuàng)環(huán)境。切忌重形式、拉郎配、為項目爭項目，脫離政策引導(dǎo)的本質(zhì)要求。

3.3 著力創(chuàng)新引領(lǐng)

多式聯(lián)運關(guān)鍵在組織模式創(chuàng)新、標準規(guī)范創(chuàng)新，真正打破傳統(tǒng)分方式、分區(qū)域、分環(huán)節(jié)的運輸生產(chǎn)組織形態(tài)，形成完整的運輸組織鏈條。前面提到的多式聯(lián)運六個“一”的理想目標，可能現(xiàn)階段全部實現(xiàn)有難度，但每個示范工程建設(shè)，起碼要有幾個“一”的創(chuàng)新，如果沒有創(chuàng)新，僅僅只是企業(yè)間的簡單協(xié)作或項目的臨時拼湊，還是穿新鞋走老路，那就違背了示范工程的初衷。因此要求在項目遴選把關(guān)時，務(wù)必突出創(chuàng)新性、引領(lǐng)性、示范性，做到寧缺毋濫、寧少務(wù)優(yōu)。

3.4 抓好方案編制

實施方案是示范工程項目遴選、組織管理、監(jiān)督考核的重要依據(jù)，編制好《實施方案》是一項復(fù)雜的技術(shù)工作，關(guān)鍵是要把握好幾個基本原則：一是現(xiàn)實性，要把企業(yè)現(xiàn)有業(yè)務(wù)基礎(chǔ)和客觀需求說清楚，所安排的項目要具備前期工作必要條件；二是創(chuàng)新性，要把多式聯(lián)運的組織流程說清楚，突出模式的創(chuàng)新點，不能只是簡單包裝或者拼湊；三是針對性，所安排的站場建設(shè)、裝備更新、信息系統(tǒng)改造等項目，要與多式聯(lián)運組織模式的設(shè)計密切關(guān)聯(lián)；四是政策性，要把兩部委文件精神吃透，示范工程強調(diào)跨運輸方式的無縫銜接、快速轉(zhuǎn)運，不是支持單一的港口、貨運樞紐站場建設(shè)，而只是支持多式聯(lián)運功能部分的建設(shè)和改造；五是目標性，要科學(xué)合理地設(shè)計示范工程有關(guān)降本增效等經(jīng)濟效益預(yù)期指標、節(jié)能減排等社會效益預(yù)期指標，而且要可監(jiān)測、可報告、可核查；六是可控性，方案設(shè)計要有特色，不一定求大求全，項目安排要有合理性，不能一味追求規(guī)模，畢竟示范建設(shè)只有三年時間期限，計劃安排要有可控性，能滿足期滿的考核要求。

3.5 鼓勵大膽吃螃蟹

對于國內(nèi)目前處于缺失狀態(tài)的馱背運輸、公鐵兩用掛車甩掛運輸?shù)?，?yīng)鼓勵有積極性的企業(yè)大膽創(chuàng)新探索，努力填補技術(shù)空白。這方面的支持政策應(yīng)該不局限于兩部委文件規(guī)定的范圍，對于裝備的研制、采購、運行試驗等，相信交通運輸部等相關(guān)部門會積極幫助拓展其他政策支持渠道（如設(shè)立重大科技專項等）。

3.6 強化政策配套

多式聯(lián)運示范工程要靠企業(yè)發(fā)揮主體作用，但政府的政策引導(dǎo)亦不可或缺。希望各地交通運輸主管部門，主動聯(lián)合發(fā)改或經(jīng)信等部門，積極爭取地方人民政府支持，努力爭取更多配套支持政策。同時，應(yīng)鼓勵地方相應(yīng)組織開展地方性多式聯(lián)運試點示范工程建設(shè)。

3.7 及時總結(jié)推廣

要加強對示范工程的跟蹤督導(dǎo)，及時幫助企業(yè)解決過程中的問題，發(fā)現(xiàn)和總結(jié)好的做法，善于把好的做法經(jīng)驗化，把好的經(jīng)驗制度化，真正形成一批示范成果或典型模式，并積極加以推廣應(yīng)用。

2016年6月，交通運輸部辦公廳與國家發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合公布了第一批多式聯(lián)運示范工程項目名單。經(jīng)企業(yè)申請、各省份初選推薦以及專家評審，兩部委研究確定馱背運輸（公鐵聯(lián)運）示范工程、河北省“東部沿海一京津冀一西北”通道集裝箱海鐵公多式聯(lián)運示范工程等16個項目入選。示范項目將圍繞集疏運體系建設(shè)、運輸組織創(chuàng)新、作業(yè)流程優(yōu)化、多式聯(lián)運信息共享、技術(shù)裝備創(chuàng)新應(yīng)用、標準規(guī)范統(tǒng)一等重點任務(wù)，強化改革創(chuàng)新，積極探索新路徑、新舉措，為我國多式聯(lián)運發(fā)展提供經(jīng)驗借鑒和示范引領(lǐng)。

4 從“根”抓起，加快推進標準和制度建設(shè)

一是加快推進多式聯(lián)運標準化體系建設(shè)。沒有標準化就不可能有高效的多式聯(lián)運，有必要學(xué)習(xí)和借鑒歐美經(jīng)驗，加快構(gòu)建富有中國特色、基于標準化運載單元的多式聯(lián)運技術(shù)標準體系。交通運輸部已印發(fā)了《綜合交通運輸標準體系》表，涵蓋了多式聯(lián)運方方面面的標準制修訂計劃安排，同時成立了綜合交通運輸標準化技術(shù)委員會，下設(shè)有多式聯(lián)運專業(yè)組。下一步加快推進各項標準制修訂工作，必須把握兩點：一是把各方面資源調(diào)動起來，聚智聚力，以開放的心態(tài)做好組織協(xié)調(diào)工作；二是充分發(fā)揮企業(yè)的骨干作用，如中集集團公司正組織專門班子研究多式聯(lián)運裝備成套技術(shù)標準問題，應(yīng)當(dāng)給予大力支持。同時希望更多企業(yè)加入，組建起產(chǎn)、學(xué)、研、用多方協(xié)同創(chuàng)新平臺。

二是加快制訂出臺多式聯(lián)運相關(guān)法規(guī)制度。目前，交通運輸部正在組織起草《綜合運輸促進法》，同時計劃在“十三五”期推進《多式聯(lián)運條例》立法工作。由于法律法規(guī)的制訂出臺需要較長時間，為了彌補制度缺失，交通運輸部已率先安排了《多式聯(lián)運發(fā)展推進辦法》的研究編寫工作，目前已取得積極成果，計劃下一步聯(lián)合有關(guān)行業(yè)主管部門共同印發(fā)實施。同時擬組織開展多式聯(lián)運發(fā)展的技術(shù)政策研究，形成政策制度化體系。此外，應(yīng)鼓勵因地制宜加強多式聯(lián)運地方立法，共同加快推動完善多式聯(lián)運法規(guī)制度體系。