國土空間規(guī)劃下生態(tài)保護(hù)紅線劃定及管控措施探討
——以山東省為例

吳 可

（山東省林業(yè)監(jiān)測規(guī)劃院 山東濟(jì)南 250014）

國土空間規(guī)劃要求科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)空間、劃定生態(tài)保護(hù)紅線，落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活。生態(tài)保護(hù)紅線是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線，應(yīng)科學(xué)合理劃定生態(tài)保護(hù)紅線，使真正需要保護(hù)的生態(tài)空間和生態(tài)資源得到有效保護(hù)，讓生態(tài)保護(hù)紅線充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用[1-3]。按照國家有關(guān)部署，山東省啟動了省級國土空間規(guī)劃編制工作，并在全省選取了13個(gè)試點(diǎn)市縣先行先試，為全部市縣的工作開展積累經(jīng)驗(yàn)，還同步開展了全省生態(tài)保護(hù)紅線的評估調(diào)整工作。

山東省國土空間規(guī)劃如何科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)空間、劃定生態(tài)保護(hù)紅線，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、耕地保護(hù)與生態(tài)的關(guān)系，是關(guān)系到構(gòu)建天藍(lán)、地綠、水清的美麗國土，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和人民高品質(zhì)生活的重要課題。應(yīng)以構(gòu)建全省和區(qū)域生態(tài)安全格局為目標(biāo)，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)整體性和系統(tǒng)性，結(jié)合山脈、河流、地貌單元、植被等自然邊界以及生態(tài)廊道、生態(tài)節(jié)點(diǎn)的連通性，合理劃定生態(tài)保護(hù)紅線，應(yīng)劃盡劃，避免生境破碎化，并把生態(tài)保護(hù)紅線劃定范圍與森林覆蓋率目標(biāo)和濕地保有量的指標(biāo)相協(xié)調(diào)[4-5]。

1 山東省生態(tài)保護(hù)紅線劃定現(xiàn)狀

山東省生態(tài)保護(hù)紅線劃定的范圍為省級及以上自然保護(hù)地（自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園）、重要的飲用水水源地一級保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和國家一級公益林，劃定生態(tài)保護(hù)紅線總面積 22846.78km2，占全省陸域國土和管理海域總面積的11.13%。其中，陸域生態(tài)保護(hù)紅線為 12804.62 km2，占全省陸域總面積（15.79萬km2）的8.11%。全省生態(tài)保護(hù)紅線總體呈現(xiàn)“兩區(qū)、兩帶、多點(diǎn)”的分布格局，“兩區(qū)”分別指魯中南山地生態(tài)功能區(qū)和膠東半島生態(tài)功能區(qū)，主要生態(tài)功能為水土保持、生物多樣性維護(hù)和水源涵養(yǎng)；“兩帶”分別指沿黃河生態(tài)帶和沿黃海、渤海生態(tài)帶及近岸海域區(qū)域；“多點(diǎn)”指以各類禁止開發(fā)區(qū)域和其他自然保護(hù)地為主的點(diǎn)狀分布的生態(tài)區(qū)域。

2 存在的主要問題

2.1 區(qū)域性重要生態(tài)資源沒有納入

按照山東省劃入生態(tài)保護(hù)紅線的范圍，省級以下的自然保護(hù)地及自然保護(hù)地之外的國家二級公益林、省級公益林、市縣級公益林、國有林場和其它區(qū)域性較重要的生態(tài)資源沒有納入。這些生態(tài)資源是很多市縣級區(qū)域重要的生態(tài)功能區(qū)，對保障區(qū)域生態(tài)安全、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、調(diào)節(jié)城市和農(nóng)區(qū)的氣候起著積極的作用，特別是平原區(qū)域；水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和水源地保護(hù)區(qū)的一級保護(hù)區(qū)劃入生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，而其它區(qū)域性較重要的水庫、湖泊、河道等生態(tài)空間未納入生態(tài)保護(hù)紅線，不能充分發(fā)揮區(qū)域生態(tài)功能的調(diào)節(jié)作用。

2.2 未從構(gòu)建全省和區(qū)域穩(wěn)定生態(tài)安全格局角度考慮

生態(tài)保護(hù)紅線只從省級層面將全省最核心、最精華的生態(tài)資源納入，劃定的范圍本身就是地方重視且重點(diǎn)保護(hù)的區(qū)域，已經(jīng)設(shè)立各類自然保護(hù)地（區(qū)）進(jìn)行生態(tài)資源的保護(hù)。而那些自然保護(hù)地外正在不斷遭受城鎮(zhèn)空間和耕地開發(fā)擠占的生態(tài)空間與生態(tài)資源沒有得到有效保護(hù)。全省生態(tài)保護(hù)紅線劃定的范圍和面積數(shù)量少，區(qū)域分布很不均衡，特別是平原地區(qū)劃定的生態(tài)保護(hù)紅線數(shù)量極少，未從全省和區(qū)域構(gòu)建穩(wěn)定生態(tài)安全格局、保障和維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全的角度綜合考慮。

2.3 破碎化、島嶼化現(xiàn)象嚴(yán)重，無法保障生態(tài)系統(tǒng)的完整性

生態(tài)保護(hù)紅線是按照生態(tài)系統(tǒng)完整性原則和主體功能區(qū)定位，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，理順保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，改善和提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，構(gòu)建結(jié)構(gòu)完整、功能穩(wěn)定的生態(tài)安全格局，從而維護(hù)國家生態(tài)安全。但由于人為因素和自然因素的干擾，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域多數(shù)呈島嶼式的非連續(xù)分布狀態(tài)，區(qū)域間缺乏連接，這給重要生態(tài)過程與功能的保護(hù)帶來一定困難，無法保障生態(tài)系統(tǒng)的完整性，不能充分體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線劃定的作用和意義。

3 生態(tài)保護(hù)紅線劃定思路及管控措施

3.1 分類分級劃定

生態(tài)保護(hù)紅線不應(yīng)一刀切，一條紅線劃到底，應(yīng)該分類分級劃定。生態(tài)保護(hù)紅線可分為一級和二級紅線，根據(jù)全省和市縣區(qū)域生態(tài)安全格局構(gòu)建要素分級分類確定劃入范圍。一級紅線為省級層面構(gòu)建全省生態(tài)安全格局的要素范圍，包括全省重要的生態(tài)源地、生態(tài)廊道和生態(tài)節(jié)點(diǎn)，可將現(xiàn)有的生態(tài)保護(hù)紅線經(jīng)評估調(diào)整后全部納入。并根據(jù)全省生態(tài)評價(jià)及全省生態(tài)安全格局確認(rèn)結(jié)果，將沒有納入一級紅線的具有潛在重要生態(tài)價(jià)值的生態(tài)源地、生態(tài)廊道和生態(tài)節(jié)點(diǎn)納入。二級紅線為市縣級層面構(gòu)建區(qū)域生態(tài)安全格局的要素范圍，根據(jù)市縣生態(tài)評價(jià)及市縣生態(tài)安全格局確認(rèn)結(jié)果，將一級紅線外市縣級層面的重要生態(tài)源地、生態(tài)廊道和生態(tài)節(jié)點(diǎn)納入。

3.2 根據(jù)不同地貌特征和區(qū)位劃定

根據(jù)山東省地形地貌特征，可分為魯中南山地區(qū)、膠東丘陵區(qū)和魯西北平原區(qū)三種類型，分別探討不同地形地貌下生態(tài)保護(hù)紅線劃定的思路和重點(diǎn)，并從構(gòu)建全省和區(qū)域穩(wěn)定的生態(tài)安全格局，保護(hù)森林這一陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃達(dá)到并穩(wěn)定的森林覆蓋率目標(biāo)，提出不同地貌類型所劃森林和可形成森林的土地面積參考比例。

3.2.1魯中南山地

位于山東省中南部，涉及濟(jì)南、淄博、棗莊、濰坊、濟(jì)寧、泰安和臨沂等 7個(gè)地市 50個(gè)縣（市、區(qū)），總面積約為620萬hm2，占全省總面積的39.6%。魯中南山區(qū)地勢起伏較大，海拔高度多在500 m左右，泰山、魯山、沂山、徂徠山和蒙山等1000 m以上的中山構(gòu)成魯中南山地的山脊，省內(nèi)多條重要河流均發(fā)源于此，是全省重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，同時(shí)也是全省水土流失最嚴(yán)重的區(qū)域。區(qū)內(nèi)森林植被主要為針葉林、落葉闊葉林；草地植被主要為暖性灌草叢、溫性草甸；耕地、濕地資源相對較少，森林資源較多。

該區(qū)生態(tài)紅線劃定在考慮生物多樣性維育的同時(shí)重點(diǎn)以水土保持、水源涵養(yǎng)和生態(tài)服務(wù)保障為主，除考慮各類自然保護(hù)地、各級公益林、國有林場、重要飲用水源地、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等重要的生態(tài)空間和生態(tài)資源納入外，應(yīng)綜合考慮山體植被分布情況及區(qū)域生態(tài)功能的重要性和生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，劃定山體控制線，杜絕耕地對林地的不斷侵蝕，并根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施退耕還林還草，通過生態(tài)保護(hù)紅線劃定實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)空間和生態(tài)資源的永久性保護(hù)。建議山區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定的森林和可形成森林的土地面積不低于行政轄區(qū)國土面積的30%。

3.2.2魯東丘陵區(qū)

位于濰河與沭河以東，北、東、南三面臨海，包括青島、煙臺、威海、濰坊、日照和臨沂等6個(gè)地市30個(gè)縣（市、區(qū)），面積380萬hm2，占全省面積的24.2%。區(qū)域地貌以丘陵為主，地形起伏緩和，海拔高度多在200－300 m，嶗山、昆崳山、牙山和艾山等山峰海拔高度在800 m以上。境內(nèi)植被類型多樣，森林主要是赤松林、松櫟混交林和果樹林等；草地植被主要為暖性草叢、暖性灌草叢；耕地資源相對較少，光熱資源、濕地資源較多，是全省森林資源最豐富的地區(qū)。主要保護(hù)對象包括特殊生境下的黑松、刺槐、櫟類森林植被、赤松天然次生林、針闊混交林、濱海河口濕地生態(tài)系統(tǒng)、內(nèi)陸濕地生態(tài)系統(tǒng)、候鳥、瀕危鳥類等野生動物資源。

該區(qū)生態(tài)紅線劃定應(yīng)重點(diǎn)考慮生物多樣性維育及生態(tài)系統(tǒng)的完整性，保護(hù)區(qū)域豐富的生物物種，特別是一些珍稀瀕危物種。除將區(qū)域集中連片的重要生態(tài)空間和生態(tài)資源納入、劃定山體控制線外，應(yīng)綜合考慮與魯中山區(qū)及區(qū)域間生物物種的流通，合理選取生態(tài)廊道和生態(tài)節(jié)點(diǎn)，并根據(jù)實(shí)際情況盡量擴(kuò)大生態(tài)廊道和生態(tài)節(jié)點(diǎn)的范圍，將重要生態(tài)空間和生態(tài)資源聯(lián)系在一起，構(gòu)建完整、成熟的生態(tài)系統(tǒng)，并通過轉(zhuǎn)為生態(tài)用地納入生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)現(xiàn)永久性保護(hù)。建議丘陵地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定的森林和可形成森林的土地面積不低于行政轄區(qū)國土面積的20%。

3.2.3魯西北平原

位于山東省西南部、西北部，是由黃河沖積而成，為華北平原的組成部分，范圍涉及濟(jì)南、淄博、濰坊、東營、濱州、德州、聊城、菏澤和濟(jì)寧等9個(gè)地市58個(gè)縣（市、區(qū)），總面積490萬hm2，占全省總面積的31.3%。區(qū)域地勢平坦，海拔大都在50 m以下。區(qū)內(nèi)自然植被十分稀少，現(xiàn)有森林植被為人工落葉闊葉林。耕地、濕地資源較多，光熱資源豐富，森林資源較少，沙化、荒漠化土地面積較大。是山東省糧食的主產(chǎn)區(qū)，也是生態(tài)環(huán)境最脆弱的地區(qū)。

該區(qū)生態(tài)紅線劃定應(yīng)以生態(tài)服務(wù)保障和人居環(huán)境安全屏障為主，由于平原地區(qū)重要的生態(tài)功能區(qū)較少，且人口密度大，人員活動頻繁，生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)重點(diǎn)考慮構(gòu)建全省生態(tài)安全格局中的生態(tài)廊道和生態(tài)節(jié)點(diǎn)，以及構(gòu)建區(qū)域生態(tài)安全格局中的生態(tài)源地、生態(tài)廊道和生態(tài)節(jié)點(diǎn)的建設(shè)與保護(hù)。區(qū)域內(nèi)的各類自然保護(hù)地、重要湖泊水庫、國有林場和省級及以下公益林集中分布區(qū)域作為平原地區(qū)的重要生態(tài)源地，全省和區(qū)域重要河流地作為生態(tài)廊道，并綜合考慮河流之間、河流與道路、河流與城鎮(zhèn)的生態(tài)節(jié)點(diǎn)，以及區(qū)域森林覆蓋率目標(biāo)，將主要道路、河流兩側(cè)及城鎮(zhèn)周邊一定范圍內(nèi)的土地，參照城市綠線劃定管理辦法將其轉(zhuǎn)為生態(tài)用地，按照“宜林則林、宜草則草、宜濕則濕”的原則進(jìn)行國土綜合整治和生態(tài)修復(fù)，恢復(fù)其應(yīng)有的生態(tài)防護(hù)功能，構(gòu)建平原地區(qū)穩(wěn)定的生態(tài)安全格局。建議平原地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定的森林和可形成森林的土地面積占行政轄區(qū)國土面積的8%－12%。

3.3 分級管控措施探討

生態(tài)保護(hù)紅線的管控措施應(yīng)以確保全省和區(qū)域生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變?yōu)樽谥?，根?jù)生態(tài)保護(hù)紅線劃入的生態(tài)空間和生態(tài)資源的自然和人為屬性制定科學(xué)合理的詳細(xì)管控措施，不可一條紅線、一個(gè)措施管控所有劃入紅線的區(qū)域。

生態(tài)保護(hù)紅線按照一級和二級分別制定管控措施，有區(qū)別地管控各級紅線。一級生態(tài)紅線中的核心區(qū)（省級及以上自然保護(hù)地、重要飲用水源地、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等的核心區(qū)域和國家公益林區(qū)域）可按禁止開發(fā)區(qū)的管控要求嚴(yán)格管控，防止被破壞或限制轉(zhuǎn)為其它用途。一級生態(tài)紅線中的核心區(qū)由自然資源部統(tǒng)一管理，并作為國家考核省政府的重要生態(tài)指標(biāo)；一級生態(tài)紅線中的一般控制區(qū)（核心區(qū)之外的其它區(qū)域）可按限制開發(fā)區(qū)的管控要求，由省自然資源廳統(tǒng)一管理，并作為省政府考核地市政府的重要生態(tài)指標(biāo)。二級紅線的全部區(qū)域可按限制開發(fā)區(qū)管理，嚴(yán)格管控各類開發(fā)建設(shè)侵占，實(shí)施占補(bǔ)平衡，充分發(fā)揮其生態(tài)安全保障功能；由地市自然資源局統(tǒng)一管理，并作為地市政府考核縣級政府的重要生態(tài)指標(biāo)。國家、省、地市根據(jù)管控范圍和內(nèi)容制定詳細(xì)的管控措施，經(jīng)征求相關(guān)部門意見、專家論證后，逐級上報(bào)批準(zhǔn)實(shí)施。

4 結(jié)語

國土空間規(guī)劃是一項(xiàng)綜合性規(guī)劃，既不能過于重視城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，也不能單一對基本農(nóng)田和生態(tài)資源嚴(yán)格保護(hù)、禁止開發(fā)，而應(yīng)該是對現(xiàn)有資源的優(yōu)化配置，以尋求更加符合可持續(xù)發(fā)展和適宜的生產(chǎn)生活空間[6-7]。山東省地貌類型多樣，探討不同地形地貌下生態(tài)保護(hù)紅線劃定的思路和重點(diǎn)，并從構(gòu)建全省和區(qū)域穩(wěn)定的生態(tài)安全格局考慮，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線分級管控，使真正需要保護(hù)的生態(tài)空間和生態(tài)資源得到有效保護(hù)，可以讓生態(tài)保護(hù)紅線充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。