京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域需協(xié)同發(fā)展

林向陽

京津冀三地分布著10家海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，這些區(qū)域兼具海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)與國家級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的雙重身份，在京津冀外向型制造業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著重要的功能平臺作用。推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，戰(zhàn)略核心是疏解北京非首都功能，重點領(lǐng)域是交通物流一體化、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移。研究、推進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的協(xié)同發(fā)展是加快實施京津冀協(xié)同發(fā)展的有力抓手和有效途徑。

京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域概況

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，一般是指由國務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立在我國國境之內(nèi)并將其視同于關(guān)境之外，由海關(guān)為主進(jìn)行特殊監(jiān)管，實行嚴(yán)格封閉圍網(wǎng)管理，連接國內(nèi)國外兩個市場、以發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)為主要目的的特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。

自1991年起，京津冀先后設(shè)立包括保稅區(qū)、出口加工區(qū)、物流園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等五類區(qū)域，共計10家海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，占全國總量的8%，形成了初具規(guī)模的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域地區(qū)性集群。2014年，又設(shè)立了中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)，包含整合了上述10家海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域中的其中4家。

2015年，10家區(qū)域合計完成保稅模式進(jìn)出口值310.3億美元，約占京津冀地區(qū)口岸進(jìn)出口值的1/10，如果將北京天竺綜合保稅區(qū)（以下簡稱“天竺綜保區(qū)”）口岸操作區(qū)運營保障的首都國際機(jī)場口岸一般貨物貿(mào)易納入統(tǒng)計，這個比例將至少增加到三分之一。近年來，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)文化科技貿(mào)易、金融服務(wù)、跨境電商等新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，為京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)注入了新的活力，在地區(qū)開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面發(fā)揮了顯著作用。

協(xié)同發(fā)展的重要意義和現(xiàn)實基礎(chǔ)

在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略指引下，加快調(diào)整京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的物流協(xié)同水平，貿(mào)易協(xié)作水平和制造業(yè)優(yōu)化配置水平，推動科技研發(fā)、金融服務(wù)等新興產(chǎn)業(yè)的協(xié)同創(chuàng)新水平，是在京津冀區(qū)域內(nèi)有效合理配置資源、優(yōu)化分工，進(jìn)一步強(qiáng)化北京“四個中心”定位的必然要求。

中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)的建設(shè)，使天津各海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域具備了自貿(mào)試驗區(qū)的法律定位和開放高度。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域間協(xié)同是加快自由貿(mào)易試驗區(qū)經(jīng)驗復(fù)制、提升地區(qū)投資與貿(mào)易便利化水平的有效途徑。

京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域資源稟賦不同，戰(zhàn)略定位不同，發(fā)展方向不同，推進(jìn)其協(xié)同發(fā)展，有利于進(jìn)一步強(qiáng)化特色產(chǎn)業(yè)增長極，形成錯位發(fā)展的格局；有利于產(chǎn)業(yè)溢出，形成點線面擴(kuò)展、輻射帶動京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢；也是應(yīng)對和參與全國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展競爭的重要舉措。

推動京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域協(xié)同具有一定的主客觀條件。頂層制度供給和區(qū)域間協(xié)同政策和為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供了宏觀制度環(huán)境，為出臺具體的針對性舉措指引了方向。各海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、資源稟賦存在差異，形成了發(fā)展勢差，為區(qū)域間的互動協(xié)同提供了客觀動力。

近年來，國家相關(guān)部門出臺了一些具體政策，開展了一些具體工作，例如，2014年，京津冀地區(qū)通關(guān)一體化措施推廣實施，大幅提高了進(jìn)出口便利化程度；中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)批復(fù)建設(shè)以來，試驗區(qū)政策逐漸嘗試在京津冀地區(qū)優(yōu)先推廣復(fù)制，而北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放試點政策也在向津冀交叉覆蓋；2015年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《加快海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合優(yōu)化方案》。這為探索和推動京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域協(xié)同發(fā)展奠定了一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)

協(xié)同發(fā)展的路徑設(shè)計

推進(jìn)京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域協(xié)同發(fā)展，應(yīng)以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》為指導(dǎo)，以為疏解非首都核心城市功能服務(wù)為任務(wù)總目標(biāo)，依托市場，加強(qiáng)政策引導(dǎo)、突出創(chuàng)新驅(qū)動，通過構(gòu)建一體化現(xiàn)代物流體系，形成縱向接續(xù)、橫向錯位的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，打造總體協(xié)同、有序發(fā)展的京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域集群，進(jìn)一步增強(qiáng)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域服務(wù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)，推動京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)程的能力。具有路徑如下：

一是突出區(qū)域功能定位，實行差異性制度供給。地方發(fā)展政策制定過程中，應(yīng)充分研究海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域資源稟賦，緊密結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要所賦予的地區(qū)發(fā)展定位，制定符合各區(qū)域特征的針對性政策，定點釋放改革紅利，從而促使制度施行區(qū)形成磁力極，產(chǎn)生虹吸作用，推進(jìn)區(qū)域快速發(fā)展。北京的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展方向是服務(wù)和保障首都，是承載文化中心、科技中心的功能定位。天津、河北海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域亦有其自身定位。在政策和制度供給過程中，應(yīng)緊密圍繞各區(qū)域應(yīng)有定位，避免在政策引導(dǎo)下重復(fù)發(fā)展。

二是以區(qū)域間物流協(xié)同為先導(dǎo)。京津冀各海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，多數(shù)圍繞依托空港、海港而建，是口岸經(jīng)濟(jì)的主要組成部分。推動京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域協(xié)同，就是京津冀海空陸港協(xié)同發(fā)展的集中推動，是構(gòu)建京津冀多式聯(lián)運協(xié)同物流體系的集中推進(jìn)。建議以區(qū)域通關(guān)一體化通關(guān)政策為制度基礎(chǔ)，以優(yōu)化區(qū)域間物流結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，以產(chǎn)業(yè)鏈接續(xù)為抓手，構(gòu)建京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域協(xié)同的物流體系。具體而言，一是要通過市場手段，加快調(diào)整、優(yōu)化首都國際機(jī)場口岸空運貨物結(jié)構(gòu)，將一般貨運業(yè)務(wù)向天津轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步減輕機(jī)場及周邊物流壓力，發(fā)揮其民生保障、重點經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域服務(wù)的國際貨運樞紐作用，突出其服務(wù)首都“四個中心”定位的功能。二是增強(qiáng)天津海運、區(qū)域通關(guān)、多式聯(lián)運的便利化程度，增強(qiáng)疏解首都國際機(jī)場貨運壓力的能力。三是進(jìn)一步優(yōu)化天津海運結(jié)構(gòu)，將原材料、重化工貨物向唐山港轉(zhuǎn)移，使天津港形成京津冀、中國北方地區(qū)高精尖制造業(yè)的的航運保障基地。

三是構(gòu)建符合區(qū)域發(fā)展定位的產(chǎn)業(yè)增長極。充分利于各海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)，結(jié)合發(fā)展優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)增長極，繼而發(fā)揮產(chǎn)業(yè)增長極對對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的輻射帶動作用。天竺綜保區(qū)醫(yī)藥、航材貿(mào)易占據(jù)全國總量1/5以上，是保障民生和航空經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)該將其發(fā)展為中國北方進(jìn)口醫(yī)藥分撥中心，全國重要的航材貿(mào)易和保障基地。同時，利用現(xiàn)有的文化貿(mào)易、科技貿(mào)易產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，構(gòu)建首都文化中心、科技中心功能的重要承載平臺。天津各海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的融資租賃、飛機(jī)裝配、機(jī)電制造、藥品制造、整車進(jìn)口等產(chǎn)業(yè)在全國具有領(lǐng)先優(yōu)勢，已經(jīng)形成產(chǎn)業(yè)增長極或具備形成產(chǎn)業(yè)增長極的基礎(chǔ)。河北各區(qū)域也有自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，如曹妃甸的重工業(yè)等。各區(qū)域應(yīng)該集中發(fā)展資源，重點發(fā)展與區(qū)域定位和區(qū)域基礎(chǔ)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)增長極。用一個或幾個增長極來支撐園區(qū)發(fā)展，而在宏觀層面，形成布局科學(xué)的京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域產(chǎn)業(yè)增長極集群。

四是打通產(chǎn)業(yè)間協(xié)同互動渠道。推動京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域協(xié)同發(fā)展，應(yīng)推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈延伸和產(chǎn)業(yè)間互動，為企業(yè)在京津冀區(qū)域的聚集和形成溢出效應(yīng)提供基礎(chǔ)。一是結(jié)合各區(qū)域在產(chǎn)業(yè)鏈的不同位置，探索產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)不同環(huán)節(jié)的協(xié)同發(fā)展，增強(qiáng)行業(yè)核心競爭力，例如京津上游環(huán)節(jié)的研發(fā)、設(shè)計、總部調(diào)配與津冀制造、物流等環(huán)節(jié)的協(xié)同。二是探索不同產(chǎn)業(yè)間的協(xié)同，集約利用發(fā)展資源，如不同產(chǎn)業(yè)開發(fā)共享金融服務(wù)平臺、科技創(chuàng)新平臺等。三是區(qū)域間的線性梯度轉(zhuǎn)移。如中低端加工制造業(yè)、一般物流業(yè)沿京津冀方向在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的疏解等。

五是形成生產(chǎn)要素的自由流動環(huán)境。京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的融合，生產(chǎn)要素的自由流動至關(guān)重要。這要求創(chuàng)造更加自由便利的生產(chǎn)要素流動環(huán)境。區(qū)域通關(guān)就是很好的先例。下一步，在人才的落戶、企業(yè)的遷轉(zhuǎn)，科研成果的轉(zhuǎn)化等方面還需要更為切實的制度創(chuàng)新。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域管理部門也需要提供企業(yè)服務(wù)保障水平，為企業(yè)在信息共享、交流展示方面創(chuàng)造機(jī)構(gòu)、提供平臺。

六是兩點融合與成片融合相結(jié)合。京津冀10家海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，大致可區(qū)分為三個板塊，北京天竺綜合保稅區(qū)為北京板塊，中國（天津）自由貿(mào)易試驗區(qū)所轄各海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域為天津板塊，河北曹妃甸、石家莊等兩家綜合保稅區(qū)及廊坊、秦皇島兩家出口加工區(qū)為河北板塊。不同板塊間發(fā)展的歷程、積累、現(xiàn)狀和方向，各不相同。全面的無區(qū)別的區(qū)域融合很難做到，不同板塊之間的組合應(yīng)有不同的融合模式?？傮w而言，北京-天津兩板塊間的協(xié)同，是首都國際機(jī)場口岸的疏解、文化科技產(chǎn)業(yè)的聚集、科技創(chuàng)新的溢出。北京-河北兩板塊的協(xié)同，是北京板塊在貿(mào)易物流研發(fā)領(lǐng)域?qū)颖卑鍓K的輻射。天津-河北兩板塊的協(xié)同，是天津海運貨物向曹妃甸港的疏解，是天津部分產(chǎn)業(yè)向河北的梯度轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)外溢。不同區(qū)域的協(xié)同，應(yīng)有不同的協(xié)同方案和細(xì)化路徑。

工作建議

為了探索和推動京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域協(xié)同發(fā)展，結(jié)合本文論述的上述路徑，現(xiàn)提出幾點工作建議。

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計，出臺京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域協(xié)同發(fā)展指導(dǎo)性文件。

建議編制京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域協(xié)同發(fā)展綱要，對各區(qū)域的戰(zhàn)略定位、物流體系構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策創(chuàng)新與復(fù)制、企業(yè)疏解與合作等方面進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，為各海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展提供指導(dǎo)和依據(jù)，同時，也為對外統(tǒng)一推廣京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域營造氛圍。

二是構(gòu)建區(qū)域內(nèi)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)體制機(jī)制。

將京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的協(xié)同發(fā)展納入京津冀協(xié)同發(fā)展重點任務(wù)序列，明確推進(jìn)路徑，給予相關(guān)保障。由三地推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、三地商務(wù)部門、三地通關(guān)監(jiān)管部門、三地海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域管委會共同組成京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域協(xié)同發(fā)展聯(lián)席會議，負(fù)責(zé)研究推進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域協(xié)同發(fā)展具體事宜。

三是加快京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

進(jìn)一步推進(jìn)單一窗口建設(shè)，提升通關(guān)便利化水平；引導(dǎo)構(gòu)建京津冀多式聯(lián)運模式，為空海陸運協(xié)同奠定基礎(chǔ)。進(jìn)一步加快對物流基礎(chǔ)設(shè)施、貨運基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，解決津冀兩地航空貨運硬件不足的問題。整合京津冀監(jiān)管部門、貨代、貨站等航空物流鏈信息平臺，全面開展電子貨運業(yè)務(wù)，提高通關(guān)效率。

四是加快推進(jìn)京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域政策互補(bǔ)共享。

加快推進(jìn)現(xiàn)有投資與貿(mào)易便利化政策在京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域間的互補(bǔ)共享，探索北京的服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放政策、天津的自貿(mào)試驗區(qū)政策在京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的延伸和交叉復(fù)制。構(gòu)建政策的捆綁申報機(jī)制，實現(xiàn)新政策共同申報、共同享有模式。加強(qiáng)三地在監(jiān)管服務(wù)模式創(chuàng)新方面的相互學(xué)習(xí)借鑒。消除政策壁壘，共同營造面向全國的京津冀海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域投資與貿(mào)易便利化示范區(qū)。

（作者：順義區(qū)委副書記、北京天竺綜合保稅區(qū)管理委員會常務(wù)副主任）