從“鄉(xiāng)村中國”到“城市中國”

趙福帥

近期，多地傳出啟動撤縣設市工作的消息。據媒體報道，6月7日，陜西省旬陽縣召開撤縣設市工作領導小組會議。河南省信陽市“十三五”規(guī)劃綱要也就加快推進潢川、光山兩縣組團式、一體化發(fā)展，支持撤縣改市的工作做出了規(guī)劃。

在此之前，中國國家發(fā)改委在4月就新型城鎮(zhèn)化專題召開新聞發(fā)布會。發(fā)改委公布了2016年城鎮(zhèn)化推進工作的五個重點，加快中小城市的培育和特色鎮(zhèn)的發(fā)展是其中之一。

發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林透露，該項工作包括幾個方面，首先是增加中小城市數(shù)量?！敖衲隃蕚浼涌斐雠_設市標準，推動具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序合理地設置為城市。”

消息一出，引發(fā)了各界熱議。中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛告訴記者，中共十八大以來，尤其去年年底時隔37年召開中央城市工作會議以來，中央多次強調新型城鎮(zhèn)化道路，其核心是人的城鎮(zhèn)化。落實這一戰(zhàn)略的關鍵之一，是解決中國城市數(shù)量太少的問題?！爸袊咏?4億人口，城市數(shù)量僅660多座。”

與此同時，長三角、珠三角等地區(qū)的小城鎮(zhèn)獲得了巨大的發(fā)展，無論從產業(yè)還是從人口和功能看，都已經成為真正的城市，需要城市性質的公共服務、基礎設施和行政管理職能，因而嚴重制約了小城鎮(zhèn)的發(fā)展，影響人口的聚集，也阻礙了城鎮(zhèn)化潛力的發(fā)揮。

今年兩會公布的“十三五”規(guī)劃綱要提出，以提升質量、增加數(shù)量為方向，加快發(fā)展中小城市。引導產業(yè)項目在中小城市和縣城布局，完善市政基礎設施和公共服務設施，推動優(yōu)質教育、醫(yī)療等公共服務資源向中小城市和小城鎮(zhèn)配置。加快拓展特大鎮(zhèn)功能，賦予鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上的特大鎮(zhèn)部分縣級管理權限，完善設市設區(qū)標準，符合條件的縣和特大鎮(zhèn)可有序改市。

中共中央總書記習近平在對《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》進行說明時指出，“我國城鎮(zhèn)化率已經接近55%，城鎮(zhèn)常住人口達到7.5億。問題是這7.5億人口中包括2.5億的以農民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮(zhèn)還不能平等享受教育、就業(yè)服務、社會保障、醫(yī)療、保障性住房等方面的公共服務，帶來一些復雜的經濟社會問題?！?/p>

各界普遍認為，重啟撤縣建市，推動鎮(zhèn)改市，加快發(fā)展中小城市，是中國快速提升戶籍人口城鎮(zhèn)化率，補齊全面建成小康社會短板的重要途徑。

國內僅超過10萬人的鎮(zhèn)已有200多個，這些實際已成為城市的縣、鎮(zhèn)遲遲不能升格為城市行政體制，嚴重阻礙了新型城鎮(zhèn)化的繼續(xù)發(fā)展，導致近年中小城鎮(zhèn)增長非正常放緩、人口向大城市過度集中，再加上地方政府的利益驅動，縣、鎮(zhèn)改市就成為必然。

在倪鵬飛看來，應對較長期L形經濟下行壓力也可能是縣改市的一個背景。“中國的大城市病愈演愈烈，破解大城市病問題同樣亟須開辟新路徑?！?/p>

建制市數(shù)量過少

諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格里茨有言，美國的新科技革命和中國的城市化，是21世紀影響人類進程的最重要的兩件大事。

改革開放近四十年，中國經歷了從“鄉(xiāng)村中國”向“城市中國”的快速轉化。

中國城市化率從1978年的10%上升到2014年的54.77%，相應地，城市常住人口從1.7億增長到7.5億人。城市總數(shù)從1978年的193座增加到2010年的658座，增長了3.4倍。其中，1000萬人以上的特大城市增加到6座，500萬～1000萬人的城市從2座增加到10座，300萬～500萬人的城市從2座增加到21座，100萬～300萬人的城市從25座增加到103座，50萬～100萬人的城市從35座增加到138座，50萬人以下的城市從129座增加到380座。

一批特大鎮(zhèn)也迅猛崛起。按第六次全國人口普查的數(shù)據，內地鎮(zhèn)區(qū)總人口達到20萬～50萬的有9個，鎮(zhèn)區(qū)總人口在10萬～20萬的有142個，其中，人口最多的是河北三河市燕郊鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域總人口達80萬人。2014年，中國社科院課題組曾給出全國百強鎮(zhèn)的排名，結果表明，這些百強鎮(zhèn)的經濟實力遠超全國縣的平均水平，甚至其中一些還超過了地級市的經濟實力。

根據聯(lián)合國人口發(fā)展司對世界各國人口發(fā)展趨勢與城鄉(xiāng)構成的分析報告，到2020年，按中位數(shù)計算的中國城市化率在60%左右，到2049年，接近80%。屆時，超過10億人將居住在城市。

2014年，中國國務院調整了原有城市規(guī)模劃分標準，城區(qū)常住人口50萬以下的城市為小城市。

國家行政學院經濟學部馮俏彬教授告訴記者，根據中國現(xiàn)狀與中央規(guī)劃，至少有50%的中國人口生活在50萬人以下的小城鎮(zhèn)。她測算發(fā)現(xiàn)，到2020年，中國需要874座小城市，2030年需要999座，2050年需要1050座。

比照現(xiàn)實，2010年中國50萬以下人口的小城市僅有380座，近幾年也僅有微量增加，因此，其中的差距可謂巨大。

“中國真正叫‘城市的數(shù)量才600多個，日本的人口是我們的一個零頭，但是它的城市數(shù)量有上千個?！毙炝衷谇笆霭l(fā)布會上感慨。

事實上，過去30多年，由于種種原因，中國以建制計算的城市數(shù)并沒有同步增長。

以地級市為例，1996年有218個，到2010年增加到282個，此后基本很少增加，多年穩(wěn)定在283個。

縣改市在經歷了上世紀八九十年代的大幅增長后，最高峰時曾達445個，于1997年被緊急叫停，此后一直嚴格控制，到2010年，中國縣級市共376個，此后一直沒有增加。

目前大陸超過10萬人的鎮(zhèn)有200多個。這些特大鎮(zhèn)盡管人口眾多，非農產業(yè)占據絕對優(yōu)勢，但在其行政體制上，仍然屬于農村，鎮(zhèn)政府無論是從人員編制、機構設置還是管理權限，都是按農村政區(qū)的規(guī)制進行設置。“小馬拉大車”“責大權小”“看得見卻管不著”，管理責任與行政權力之間嚴重脫節(jié)，嚴重阻礙了城鎮(zhèn)化的繼續(xù)發(fā)展。

馮俏彬調研發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)由于權限過小，項目落地等大量事項都需要上報、審批，程序極其繁瑣；當?shù)厥袌霰O(jiān)管、市容市貌等可謂臟亂差，公務人員天天在鎮(zhèn)上晃，但苦于沒有執(zhí)法權，人員力量有限；給流動外來人口提供的公共服務就更差。

“行政體制改革滯后，這是造成人口大量向特大城市、大城市過度集中，造成大城市病，并形成農村轉移人口市民化的巨額欠賬、中小城鎮(zhèn)社會管理與公共服務跟不上人口聚集需要的重要原因之一?！瘪T俏彬說。

立即重啟撤縣建市

顯然，被緊急叫停長達19年的“縣改市”已到了必須立即重啟的時刻。為此，亟須理清城市化進程中縣、鎮(zhèn)兩級的發(fā)展思路，通過撤縣改市、縣改區(qū)、設立鎮(zhèn)級市等，促進符合條件的農村政區(qū)向城市政區(qū)轉換。

上世紀80年代，中國東南沿海一些地方的縣城率先發(fā)展，很快達到了1983年國家出臺的撤縣改市標準，正是這些地方，首先掀起了撤縣改市的浪潮。

1993年，民政部修訂頒布了新的撤縣改市標準，這可以視為對基層首創(chuàng)行為的一種正面肯定。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經濟研究所原所長肖金成回憶，當時縣改市的標準是，縣城人口達到10萬人，二、三產業(yè)超過GDP的50%。縣改市會帶來城市規(guī)劃建設、財稅征收、土地指標、市場影響力等一系列實質利益。

結果，內陸省份跟風而上，紛紛啟動撤縣設市，有條件的要上，沒有條件的創(chuàng)造條件也要上，以至出現(xiàn)了一些農村人口仍然占絕大多數(shù)的縣虛假申報的“假性城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，加之已獲得批準的縣大規(guī)模地進行城市基礎設施建設，占用了大量耕地良田，直接威脅國家糧食安全。

1997年，中國民政部緊急剎車，全面叫停撤縣改市，此后基本上處于凍結狀態(tài)。

“民政部冰凍多年撤縣設市的背后，是對各地競相爭取行政級別、權力、機構、編制等的熱烈訴求的畏懼與無力阻擋?！瘪T俏彬說。

有此前車之鑒，重新啟動撤縣設市，顯然需要從經濟、人口、社會發(fā)展、區(qū)位等方面重新設定設市的量化標準，同時對中西部、民族地區(qū)等適當放寬。

肖金成尤其強調經濟規(guī)模和空間布局條件?！白鳛槌鞘?，畢竟是經濟產業(yè)聚集處。這樣也防止一些地方為了改市，只有人口聚集，沒有就業(yè)和產業(yè)聚集?！?/p>

關于空間布局，他指出，一個城市至少要有幾百、上千平方公里的腹地。西部有地方幾千平方公里都沒有一個城市，不利于區(qū)域發(fā)展。

東南地區(qū)的城市則不能過密，避免建國初東北地區(qū)有多個直轄市、多個省的局面?！耙粋€挨一個，都要搞城市，你搞體育場，我也搞體育場，你有的我都要有，就造成了重復建設和過度競爭。”

馮俏彬建議，對一些鄰近中心城市，與其經濟、社會等關聯(lián)度極強的縣，其發(fā)展方向就不是設市，而應當是改區(qū)。不過，縣改區(qū)會導致獨立規(guī)劃權和經濟支配權等受壓縮。“絕不能因一縣之私、一人之私，將這些縣也變成市。在現(xiàn)行體制下，多一個市，就多一道行政藩籬。對該縣也有百害而無一利。”

為防止縣改市亂象再現(xiàn)，她也認為，此次重新啟動縣改市，必須弱化量化指標的決定性作用，減少地方“做指標”沖動；適度弱化行政級別與權力大小之間過于緊密的關聯(lián)。“通過升格為市獲得更高的行政級別、更大的權力、更多的資金支持是一些本不具備設市條件的縣采取種種措施‘霸王硬上弓、創(chuàng)造條件升格的主要動因?！?/p>

不過，上述問題顯然難以短期改觀。大陸重啟縣改市，仍然將面臨極大的不確定性。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所原所長牛鳳瑞長期從事相關研究與決策咨詢，他告訴記者，中國縣城鎮(zhèn)超過10萬人的有200多個，“不會一次批很多，但速度會很快”?！皯獪p少審批程序，設置客觀標準，標準達到，不用走一大堆程序，自然就改為市。如果標準設置苛刻，就又會出現(xiàn)尋租空間。一個地方能不能改市基本是明擺著的，用那么多審批干嗎？”

爭議鎮(zhèn)改市

不同于縣改市，記者走訪發(fā)現(xiàn)，各方對鎮(zhèn)改市尚存分歧。

肖金成就傾向支持鎮(zhèn)改市，因為這會使得特大鎮(zhèn)在規(guī)劃、建設、用地指標、稅收等方面與一般鎮(zhèn)區(qū)別開。

“南方一些鎮(zhèn)膽子大，把集體土地變更為國有土地，房地產就成了大產權房，城里和農村人都可以買，可以租售抵押，有很多權能。多數(shù)地方的鎮(zhèn)膽子不大，在集體建設用地蓋的房子就成了小產權房，只能在集體內部流轉，缺少很多權能。我認為，鎮(zhèn)既然作為城鎮(zhèn)體系的一部分，房地產開發(fā)有必然趨勢，不能還是集體產權。”

牛鳳瑞則直言，不贊成鎮(zhèn)級市。因為已經有四級城市，沒必要再多一級；鎮(zhèn)的資源配置腹地很小，不能有效發(fā)揮城市的作用，至少縣一級才有足夠腹地；把一個縣里的超級鎮(zhèn)變成鎮(zhèn)級市，必然和現(xiàn)有的行政區(qū)劃、利益分割產生矛盾沖突。

“溫州蒼南縣龍港鎮(zhèn)，60多萬人，其實已經兼并了幾個鎮(zhèn)，200多平方公里，現(xiàn)在變成市的話，等于把這個縣的經濟拔了大苗了，縣里能干嗎，所以利大于弊。長三角，類似蘇州昆山市下面各鎮(zhèn)也很強，但有必要分成幾個縣級市嗎？”

不過，肖金成指出，中央說的鎮(zhèn)改市指的就是把一些鎮(zhèn)獨立出來?！皽刂莸凝埜邸Ⅵ椊瓋蓚€緊鄰的超級鎮(zhèn)隸屬于兩個縣。兩個縣城改市比較勉強。很可能鎮(zhèn)改市后，從縣里分出來。也可以把兩個鎮(zhèn)合并成一個市，獨立出來。”肖金成預測。

“真的鎮(zhèn)改市以后，矛盾更多?！迸ｘP瑞對鎮(zhèn)改市的后果不無憂慮，“納稅大戶挖出去后，當?shù)亟洕鷷艿酱蟮拇驌?，區(qū)域矛盾多少年也解決不了。第一，堅決不同意分家；第二，分家也分不清楚；第三，分了以后，就互相以鄰為壑，互相掣肘?！?/p>

牛鳳瑞提出了他的解決方案：“實際鎮(zhèn)改市主要就是撤縣建市，因為多數(shù)超級鎮(zhèn)都是縣城鎮(zhèn)。非縣城的超級鎮(zhèn)可以撤鎮(zhèn)建區(qū)。比如東莞虎門鎮(zhèn)，東莞下面沒有縣一級，直接就是鎮(zhèn)?；㈤T的編制還是鎮(zhèn)級編制，一個派出所管幾十萬人，大量雇傭編外人員。變成市轄區(qū)后，不就能解決‘小馬拉大車嗎？比如龍崗鎮(zhèn)，可以把蒼南縣變成縣級市，縣城搬到龍崗；或者龍崗成為縣級市的一個市區(qū)?？傊泻芏嘧兺ㄞk法，不一定挖出去?！?/p>

小城鎮(zhèn)情結

在采訪最后，牛鳳瑞特別提醒，國家不宜再推“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”。他介紹，上世紀初費孝通先生提出小城鎮(zhèn)后，從學界到決策部門都非常推崇小城鎮(zhèn)，文件出了很多，但是數(shù)十年來不盡如人意。因為小城鎮(zhèn)雖然是中國城市體系的基礎，但是小城鎮(zhèn)不可能承擔起中國城市化的主體重任。小城鎮(zhèn)也有規(guī)模小、功能小、機會少、文化封閉等小城市病。

牛鳳瑞回憶，上世紀八九十年代，中國小城鎮(zhèn)曾遍地開花?！靶〕擎?zhèn)的動力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，現(xiàn)在哪還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)？農村不可能搞工業(yè)化，因為工業(yè)化是要聚集的，一聚集就變成中小城市了。小城鎮(zhèn)只是曇花一現(xiàn)，很快就跳到下一階段了?！?/p>

國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林在前述發(fā)布會也介紹，中國農民工流向，10%左右是到幾大直轄市，在縣城以下小城鎮(zhèn)的比例不到10%，在地級市以上的比例是70%多。

“中國城鎮(zhèn)化會經歷三個階段，小城鎮(zhèn)發(fā)展的黃金時期是城鎮(zhèn)化的初期和末期，但現(xiàn)在是城鎮(zhèn)化的中期?！迸ｘP瑞指出，城市化初期，各級城鎮(zhèn)都大發(fā)展；城市化中期，大城市加快發(fā)展，這不以人的意志為轉移；城市化末期，大城市發(fā)生外溢效應，一些中小城鎮(zhèn)又迎來一輪黃金期。

對此，倪鵬飛認為中國的小城鎮(zhèn)仍有較大發(fā)展機遇。一方面，需改變過去籠統(tǒng)提出全面發(fā)展小城鎮(zhèn)的做法，調整為在城市群內全面發(fā)展小城鎮(zhèn)，另一方面，有重點地發(fā)展城市群之外大城市周邊的小城鎮(zhèn)。

國家開發(fā)銀行研究院原副院長黃劍輝告訴記者，中國的東中西部實際處在城鎮(zhèn)化的不同階段，應實行差別化的發(fā)展路徑。

通過梳理中國城鎮(zhèn)化歷史、現(xiàn)狀與國際經驗，黃劍輝認為，中國東部地區(qū)應將重點放在大城市的擴散和加快小城市、小城鎮(zhèn)的發(fā)展，引導大城市的傳統(tǒng)產業(yè)向小城市和小城鎮(zhèn)轉移，形成一批大、中、小城市協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)群。中部地區(qū)應走集中型與分散型相結合的道路，重點發(fā)展大中城市，迅速增強其經濟實力，發(fā)展一批中等城市群。西部地區(qū)應走以大、中城市為重點的集中型道路，把重點放在發(fā)展現(xiàn)有中小城市。