從“多元治理主體‘公共性’管理模型”探索中國紅十字會

潘墨濤

摘 要：推進社會多元治理主體的公共化和精益化是我國實現(xiàn)社會治理能力現(xiàn)代化的有效路徑，對多元治理主體進行“公共性”控制和管理，是推進其公共化、精益化的重要抓手。從社會多元治理主體“公共性”管理模型出發(fā)，借鑒企業(yè)管理思想，尋找影響RCSC公共性的偏差，降低偏離公共性的無價值、低價值浪費，創(chuàng)新控制和提升公共性的辦法，推進RCSC不斷精益化，對于重塑RCSC的社會公信力，助其走出“塔西佗陷阱”不無裨益。

關 鍵 詞：RCSC；公共性；多元治理主體“公共性”管理模型；公共性的控制與提升；精益化

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）08-0026-06

中國紅十字會（Red Cross Society Of China.以下簡稱RCSC）是從事人道主義工作的社會救助團體，是現(xiàn)代國家社會治理的重要主體。從2011年“郭美美事件”以來，RCSC深陷輿論漩渦，社會公信力不斷下降。五年間，作為我國慈善事業(yè)標桿的RCSC已經逐漸淡出社會輿論的主話題，因此，利用社會多元治理主體“公共性”的管理模型，尋找影響RCSC公共性的偏差，創(chuàng)新控制和提升RCSC的公共性的辦法，對于重塑RCSC的社會公信力，助其走出“塔西佗陷阱”不無裨益。

一、社會多元治理主體“公共性”

管理模型

美國學者莫爾頓于2008年世界性金融危機后設計了測量公共性的“三種影響力模型”（見圖1），[1]從“法律法規(guī)”“行業(yè)規(guī)范”和“文化認知”三種影響力出發(fā)，對目標主體的公共性進行分析描述，以此三種影響力為基礎，描述其在不同方面影響目標主體公共性的因素，找出目標主體公共性的偏差，最終控制公共性產品的供給質量與數(shù)量。

為完善莫爾頓的模型，我們從“組織使命”“行為選擇”和“公共性產出”三個層面出發(fā)，進一步完善了莫爾頓的模型（見圖2）。

二、多元治理主體“公共性”管理模型

在描述與控制中國紅十字會

（RCSC）公共性中的應用

根據(jù)有關RCSC的相關法律法規(guī)、“行業(yè)規(guī)范”和中國社會對RCSC特殊的文化認知，可以對RCSC的公共性作出以下描述并找出一些影響力偏差（見圖3、圖4、圖5）。其中，對于RCSC這樣的非營利性慈善組織，影響其公共性的所謂“行業(yè)規(guī)范”，其實可以從分析描述其“利益相關方”出發(fā)，尋找影響其使命、行為和結果公共性的“外部主體”，它涉及在整個社會中RCSC與其他組織、個體的關系倫理，同時也涉及約束RCSC的公共道德。

“法律法規(guī)”應當成為規(guī)范RCSC公共性的“達摩克利斯之劍”。根據(jù)圖3，總的來看，現(xiàn)有相關法律法規(guī)對于RCSC的影響力偏差直接表現(xiàn)為法律法規(guī)過于粗略、漏洞較多、細化程度不足。而具體針對RCSC公共性評估的相關法律法規(guī)更是一片空白。比如2014年爆出的“武漢市紅十字會救災倉庫租賃事件”，對于紅十字會收入中究竟能否包括日常營利性收入成為了熱議話題，雖然在《中華人民共和國紅十字會法》中明確規(guī)定了紅十字會經費來源包括“動產和不動產的收入”，但武漢市紅十字會連續(xù)出租救災倉庫十六年，并簽訂了長達50年期的租約，其所得經費數(shù)額與去向并沒有主動明確、及時地向社會公布，這種行為似已超出“可接受的利己”范圍，更傷害了公眾對RCSC的期望和感情，失去其公共性?？梢?，相關法律法規(guī)過于模糊、細化程度不足使得其規(guī)范和控制RCSC公共性的效用大為降低，因此，提高法律法規(guī)的影響力，需要重點解決準確、細化的問題。

任何一個組織和個體的社會性都體現(xiàn)在其社會關系中，相互影響、相互制約、相互促進的社會關系也是控制RCSC公共性的重要影響力。涉及關系倫理和公共道德，RCSC在多方利益交互的節(jié)點上，能否權衡多方面的影響，最大程度地維護其公共性，保護社會公眾利益是問題的關鍵。應當理性地看到，RCSC離開政府的財政支持是無法發(fā)揮正常作用的，世界各國的紅十字會、紅新月會均由政府支持，其完全獨立于政府權力部門是不可能也是不必要的。而作為包括大眾媒體、社會公眾在內的其他組織和個體，其影響力都應在一個法律法規(guī)、社會道德可控的范圍之內，RCSC所做的就是要將這些利益訴求的最大公約數(shù)體現(xiàn)出來，最大程度地體現(xiàn)其公共性。所以，根據(jù)這個客觀要求，在“行業(yè)規(guī)范”“關系倫理和公共道德”方面的影響力偏差主要體現(xiàn)在占人數(shù)最多的社會公眾的影響力不足的問題上，它是多元利益“最大公約數(shù)”求解時的偏差。

社會文化認知對RCSC公共性的影響是最為顯性的，往往涉及和反映了RCSC公關工作的水平。根據(jù)圖5描述分析，文化認知影響力的偏差主要表現(xiàn)為：一方面，由于RCSC透明度不足導致文化認知在此層面的影響力較弱，如客觀科學的社會文化認知培育問題以及信任危機問題。尤其應注意RCSC的危機公關能力缺失問題，直接導致其發(fā)展嚴重受限。比如自2011年“郭美美事件”之后，RCSC的社會公信力嚴重受損，嚴重影響了整個中國慈善事業(yè)的發(fā)展，公眾通過慈善組織進行的捐贈總額短時間內急速下降。據(jù)統(tǒng)計，2012年6到8月，公眾通過慈善組織的捐款總額僅為8.4億元，比同年3到5月的62.6億元下降了86.6%。①另一方面，RCSC公共性缺失導致了社會公信力的下降，而社會公信力下降后又影響到RCSC的正常組織活動?！岸嘁皇虏蝗缟僖皇隆薄氨茱L頭”等“不作為”現(xiàn)象在RCSC工作中廣泛出現(xiàn)，以往RCSC高調的公益行動在幾年內已很少見報，RCSC看似走出輿論漩渦，實則淡出了公眾慈善的視野，嚴重影響了其進一步發(fā)展。所以，如何走出這個“怪圈”，如何在中國特殊的社會文化認知環(huán)境下走出“塔西佗陷阱”，如何在客觀現(xiàn)實中得到社會公眾更多的善意支持與認同，是值得思考的關鍵問題。

三、控制與提升RCSC

“公共性”路徑選擇

任何一個社會治理主體的公共性都會受到與其相關的治理主體的公共性的影響，全面提升各治理主體的公共性是推動社會治理能力現(xiàn)代化的關鍵。要控制和提升RCSC的公共性，必須從與其密切相關的治理主體入手，控制各主體的公共性，使之圍繞RCSC形成公共性相互規(guī)制的監(jiān)控體系，相互影響、相互監(jiān)督、相互促進，從整體上提升相關治理主體的公共性。依據(jù)多元治理主體公共性的管理模型對影響RCSC公共性的三個方面的分析描述和所找出的問題，可以從以下五個方面來糾正影響力偏差，控制RCSC的公共性。

（一）圍繞治理主體的公共性，修訂與完善相關的法律法規(guī)

任何法律法規(guī)的制定都有反映其價值取向的目的性。針對控制和提升RCSC“公共性”的社會需求，對相關法律法規(guī)進行適時修訂與完善，逐步解決法律法規(guī)細化程度不足、漏洞較多的問題。立法應高度關注與RCSC相關的法律的細化工作，逐步推進RCSC組織行為選擇方面的種種規(guī)章制度的法律化，以法律法規(guī)條目進一步合理詳盡的說明強化法律法規(guī)的操作性。要在法律法規(guī)中逐步明確RCSC與各級政府機關、新聞媒體、各慈善組織、其他社會組織團體的社會關系，共同約束其行為。制定法律法規(guī)既要做“鐘馗”，更要做“菩薩”，著重思考RCSC組織中個人與集體利益的關系問題，在法律上明確界定其組織成員“可接受的利己”范圍，以保護合法利益訴求。如可研究制定RCSC社會公眾認可的組織使命清單和“可接受的利己行為”清單等，明確公私利益界線?！疤煜轮拢浑y于立法，而難于法之必行”①要維護已有相關法律法規(guī)之權威，嚴格依照法律監(jiān)督、控制、推進RCSC的公共性，對違反法律法規(guī)、違反RCSC公共性的行為應由法定機關依法嚴懲，做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。②

（二）構建具有“匠人精神”的政府，提升我國政府治理的公共性

近年來，雖然社會民間慈善事業(yè)發(fā)展迅速，出現(xiàn)“國退民進”的現(xiàn)象，但控制和提升RCSC的公共性，政府要勇于擔負起更重的責任。政府應當從自身改革入手，影響和提升RCSC的公共性?？梢月氏葎?chuàng)新提出構建“匠人政府”的思路，尤其要關注重塑基層政府，以“匠人精神”③影響政府治理行為，培養(yǎng)政府專注工作、一貫而終、樂于學習、長于創(chuàng)新的工作態(tài)度，讓治理工作本身成為價值載體，并以實際行動作治理的榜樣。針對RCSC公共性的問題，構建具有“匠人精神”的政府應將治理重點專注于監(jiān)管上，在具體事務方面應繼續(xù)減少對RCSC的影響，并為其提供更大的創(chuàng)新試錯空間；而在公共性的控制和評估方面，應加大監(jiān)管力度，開發(fā)新的測評方法，提高評估工作水平。政府可以以法律為依托，以財政為杠桿，不斷創(chuàng)新監(jiān)管手段，以“匠人精神”重塑政府，提升政府的公共性，進而塑造RCSC的“匠人精神”。同時，應創(chuàng)建開放的社會多元體系，打破“政府——紅十字會”的封閉利益鏈，政府和RCSC都必須接受社會的監(jiān)督，。

（三）創(chuàng)新多方監(jiān)管方式，完善治理主體間合理合法的公共關系

在一些公益慈善工作中RCSC與市場主體存在著緊密合作的關系，這是無可厚非的事實。但是如何理順慈善行業(yè)與市場主體間的關系，如何解決RCSC與其他社會治理主體之間界限不清、權責不明、監(jiān)管缺位的問題，應進行細致的思考，從而避免RCSC再犯“以慈善為名，行商業(yè)之實”的錯誤。首先，輿論媒體的獨立性與“公共性”應不斷強化。維護輿論媒體的獨立性，增強輿論媒體的“公共性”，實際上是將輿論的力量與社會公眾的根本利益結合在一起，在監(jiān)督RCSC公共性的問題上，使其真正成為公眾參與監(jiān)督的有效方式；同時，強化輿論媒體的公共性還需強有力的監(jiān)督與制約，嚴懲任何破壞其獨立性的行為，以公平公正的態(tài)度，嚴守媒體操守底線；要提高輿論媒體對公共事件客觀科學的分析能力，助其有理有力地向公眾傳播最客觀公正的價值觀念，引導和提升社會公眾的認識水平，給予RCSC這樣出現(xiàn)過重大公共輿論危機的治理主體以走出“塔西佗陷阱”機會。其次，應厘清RCSC與相關企業(yè)的關系，規(guī)范相關市場行為，嚴懲動用公共資源為私人牟利。再次，要重視相關智庫、社會專業(yè)組織的建設，推進第三方評估工作，以多元主體相互監(jiān)督、協(xié)作，控制RCSC的公共性。

（四）探索“回應型規(guī)制”，構建社會公眾與治理主體的互生關系

公共性既是個體利益的最大公約數(shù)，更是共同利益的最大公約數(shù)，它并不具有排他性，不排斥所有利益相關者。所以，控制RCSC的公共性，并不是要RCSC完全忽視自身利益，忽視政府、媒體和相關組織個人的利益而將全部資源用以滿足社會公眾的期望，而是要尋找RCSC相關利益的最大公約數(shù)。其關鍵在于RCSC運用多少份額的資源滿足社會公眾的期望，將多少資源配給特殊的“利益相關方”，將多少資源用于自身生存發(fā)展需要，這是一個博弈的過程。在此，可以創(chuàng)新探索RCSC與社會公眾的“回應型規(guī)制”，以最大限度保護公眾的公共利益?！盎貞鸵?guī)制”從根本上說是一種治理主體之間的相互規(guī)制，是在利用現(xiàn)代管理技術、充分融合社會多方利益需求的前提下，科學制定治理主體間的規(guī)制，加強社會公眾對治理主體監(jiān)管的手段。所以，欲使RCSC投入更多資源于社會公眾慈善事業(yè)，滿足社會公眾的期望，關鍵在于合理制定調整社會公眾與RCSC間關系的規(guī)制。這種規(guī)制不必強調與RCSC相關規(guī)章的“最大一致性”，而是致力于在RCSC與公眾之間建立溝通的橋梁，通過相互之間多輪的信息反饋與“回應”影響RCSC的公共行為，融合與RCSC公共性相關法律規(guī)章和個體性的社會規(guī)制，構建一種有廣泛社會基礎的監(jiān)督反饋體系。

（五）為逐步提升RCSC的公共性創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境

多元治理主體的公共性體現(xiàn)了全社會公眾的共同價值取向，既是社會是非觀念的體現(xiàn)，也是公眾整體文化素質和理性評價能力的體現(xiàn)。推進治理主體公共性評估工作，“科學”和“理性”是根本的目標指向。面對信任危機，RCSC一定要從自身改革做起，以誠實立身，以奉獻正名，多做實事少占“頭條”，誠懇為公；要對歷來的公關危機進行反思，改變RCSC自身“多一事不如少一事”“公關就是報喜不報憂”“提升透明度會引來更多非議”等錯誤態(tài)度，借助自我監(jiān)督和社會監(jiān)督推動自身變革，理性面對責難與非議；在此前提下，樹立公平誠信、客觀理性的價值觀念，對RCSC多些建言和鼓勵，少些批評和非議。應以社會公共道德、共同的善為導向，培養(yǎng)公眾正確的社會價值觀，在參與社會治理時持嚴謹、科學、理性、負責的態(tài)度，共同努力，逐步提高RCSC的社會公信度，使其走出“塔西佗陷阱”。

利用社會多元治理主體“公共性”的管理模型，深入分析和描述“法律法規(guī)”“行業(yè)規(guī)范”和“文化認知”對中國紅十字會公共性的影響，尋找實際影響力偏差，探索進一步提高相關規(guī)范的影響力，以更好地推動RCSC公共性的提升，這是值得嘗試的解決目前RCSC公共性問題的思路。控制與提升RCSC的公共性，關鍵在于能否準確定義和把握RCSC的公共性表現(xiàn)“區(qū)間”——即包括有爭議的“公共性”表現(xiàn)在內的可以被認作體現(xiàn)或部分體現(xiàn)其公共性的“區(qū)間”，能否據(jù)此準確地從所有關于公共性影響因素的描述中找出問題和偏差，這些關鍵問題不是簡單的一個模型可以完全解答的，需要對其進行進一步的推敲和完善。所以，在今后的研究中，評估、控制和提升RCSC的公共性，需要從定性和定量兩方面進一步開發(fā)相關模型，使研究更加精確和具有說服力，同時尋找的辦法也更具有實踐性和針對性。

【參考文獻】

[1]Stephanie Moulton：Putting Together the Publicness Puzzle：A Framework for Realized Publicness，Public Administration Review？September|October 2009；

[2][7]中國紅十字會章程[Z].http：//www.redcross.org.cn/hhzh/zh/hsigk/zcfg/201110/t20111014_931.html.

[3][4][6]中華人民共和國紅十字會法[Z].http：//www.gov.cn/banshi/2005-08/01/content_18932.htm.

[5]中國紅十字會自然災害和突發(fā)事件救助規(guī)則[Z].http：//www.redcross.org.cn/hhzh/zh/hsigk/zcfg/200806/t20080620_935.html.2004-02-26.

（責任編輯：牟春野）

An Exploration on Way of Reformation of the RCSC from

“Multiple Governance Subjects' Publicity' Management Model”

Pan Motao

Abstract：The boost of publicity and streamline of social multiple governance subjects is an efficient way of China's realizing social governance ability modernization.The “publicity” control and management of multiple governance subjects is an important handle of boosting publicity and streamline.Starting with social multiple governance subjects “publicity” management model，using enterprises' management thoughts for reference，searching for deviation of influencing the RCSC publicity，lowering unvalued and low-valued waste of deviation from publicity，innovating means by controlling and promoting publicity boost constant streamline of the RCSC，which has the benefit to reshape social credibility of the RCSC and to help it walk out of “Tacitus Trap”.

Key words：RCSC；publicity；multiple governance subjects “publicity” management model；the control and promotion of publicity；streamline