李昌平：中國土地流轉(zhuǎn)制度過去、現(xiàn)在和將來

土地流轉(zhuǎn)要堅持“一個前提”和“五個有利于”

農(nóng)民自愿、自主，關(guān)鍵要自主。

有利于糧食安全；有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)濟制度和村民自治制度；有利于農(nóng)業(yè)機械化和勞動力轉(zhuǎn)移；有利于農(nóng)民共同富裕和全面小康；有利于增強中國轉(zhuǎn)型發(fā)展的“韌性”。

2010年中央一號文件提出：全黨務(wù)必居安思危，切實防止忽視和放松“三農(nóng)”工作的傾向。如何貫徹落實中央精神，關(guān)鍵在于穩(wěn)定和完善黨在農(nóng)村的基本政策，要始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點和落腳點，進一步完善農(nóng)村土地承包法律法規(guī)和政策，繼續(xù)做好土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作，健全流轉(zhuǎn)市場。只有這樣，農(nóng)民致富才能實現(xiàn)，糧食安全才有保證，“三農(nóng)”問題才能解決，農(nóng)村的繁榮穩(wěn)定和農(nóng)民全面小康也就有了希望。

土地流轉(zhuǎn)的過去：伴隨著承包制，農(nóng)村的土地開始流轉(zhuǎn)

從承包制開始的那一天起，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)就開始了。

20世紀80年代初到90初的土地流轉(zhuǎn)，受承包期短的限制，土地流轉(zhuǎn)一般在村組內(nèi)農(nóng)戶之間或親戚朋友之間進行，流轉(zhuǎn)費在100～150公斤/畝谷子或玉米。80年代的土地流轉(zhuǎn)，動因主要有：部分農(nóng)民加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和流通領(lǐng)域就業(yè)；專業(yè)化養(yǎng)殖等多種經(jīng)營的發(fā)展；少量的農(nóng)民進城。這個時期的土地流轉(zhuǎn)是自發(fā)的，自主自愿的，也算是公平交易。

90年代中期開始，由于農(nóng)民負擔(dān)日益加重，不少農(nóng)民種地虧本，撂荒現(xiàn)象日益嚴重。各地政府為了禁止農(nóng)民撂荒，普遍向撂荒農(nóng)民加征100元/畝左右的撂荒費。于是出現(xiàn)了兩種形式的流轉(zhuǎn)：一種是虧本轉(zhuǎn)包，承包農(nóng)戶把自己的承包地給他人種，不僅不收租，反而倒貼100～200元/畝；另一種是承包農(nóng)戶為逃避沉重的負擔(dān)，將承包地一撂了之。對這些撂荒地，村干部不得不將其調(diào)整集中，以“合同”的形式集中轉(zhuǎn)租給種地大戶，承包期一般10年以上。這種流轉(zhuǎn)在2002年之后，隨著農(nóng)民負擔(dān)逐步取消，撂荒的農(nóng)民又回村要地了。于是，產(chǎn)生了突出的農(nóng)村土地糾紛問題，回鄉(xiāng)要地的農(nóng)民依據(jù)的是《土地承包法》，不愿還地的租地大戶依據(jù)的是《合同法》。一時間搞得最高法也不得不出臺“司法解釋”，規(guī)定此類土地糾紛由地方政府調(diào)解和仲裁，基層法院不得受理。最后，《承包法》大勝《合同法》，種地大戶有條件退出了土地，重新實現(xiàn)了“均田地”。

90年代中期開始的土地流轉(zhuǎn)，和80年代有本質(zhì)的不同，部分農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地雖然也是自主的，但是被迫的，并且是虧本流轉(zhuǎn)；部分農(nóng)民一撂了之，其土地由村干部轉(zhuǎn)租給“大戶”，更不是自己的意愿。

土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)在：新農(nóng)村建設(shè)熱潮，催生各地不同的土地流轉(zhuǎn)試驗

當下土地流轉(zhuǎn)主要有三種形式：

一種是類似80年代的土地流轉(zhuǎn)，基本上在村內(nèi)農(nóng)戶、親戚朋友之間流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)方式最近3年有了新發(fā)展，即農(nóng)戶承包地向農(nóng)民互助社、合作社流轉(zhuǎn)。例如，2008年春，河北東光縣古樹于村的王杰華和另外6個村民發(fā)起創(chuàng)辦了資金互助社，205人入社，每人互助資金500元?；ブ绯闪⒑笞龅牡谝患率羌袌F購農(nóng)資，一畝地（兩季）肥料便宜150元。互助社做的第二件事是土地流轉(zhuǎn)，將村民從土地上解放出來。原來農(nóng)戶之間相互流轉(zhuǎn)土地，每畝350元/年，現(xiàn)在流轉(zhuǎn)給互助社，500元/畝。兩年時間不到，全村有980畝土地流轉(zhuǎn)給互助社了?；ブ缳徶昧舜笮娃r(nóng)機具，全村85%的勞動力離開了土地。不僅糧食產(chǎn)量增長25%，全村人均純收入9000多元，翻了一番多?；ブ鐑赡攴e累40多萬元。

第二種土地流轉(zhuǎn)形式叫“占補平衡”或“建設(shè)用地指標異地流轉(zhuǎn)”。有些地方利用國家“土地占補平衡”政策，鼓勵村莊在新農(nóng)村建設(shè)過程中，對新村莊實施統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，對舊村莊進行統(tǒng)一整理和改造，以節(jié)約土地。如果村民集體將節(jié)約出來的村莊建設(shè)地實施“非轉(zhuǎn)農(nóng)”，政府則給予一定的現(xiàn)金獎勵或建設(shè)用地指標獎勵，準許村民集體將“非轉(zhuǎn)農(nóng)”獲得的“建設(shè)用地指標”拍賣獲利。這種“非轉(zhuǎn)農(nóng)”及“建設(shè)用地指標異地流轉(zhuǎn)”的土地流轉(zhuǎn)形式，是了不起的創(chuàng)舉。全國現(xiàn)有舊村莊占地3億畝左右，不少村莊宅基地、自留地等原本數(shù)百畝或更多，通過新村規(guī)劃和建設(shè)，一般都可以節(jié)約一半的土地。江蘇太倉對于村莊在新農(nóng)村建設(shè)中節(jié)約出來的土地復(fù)墾后，政府獎勵給村莊相應(yīng)數(shù)量的建設(shè)用地指標，1畝建設(shè)用地指標可以拍賣20～30萬元，極大調(diào)動了農(nóng)民節(jié)約用地的積極性，也大大加快了新農(nóng)村建設(shè)步伐。這種形式的土地流轉(zhuǎn)試驗，在浙江、重慶等地都有。這種形式的土地流轉(zhuǎn)對守住18億畝耕地紅線意義重大。

第三種土地流轉(zhuǎn)是資本下鄉(xiāng)整合農(nóng)民土地，土地向農(nóng)業(yè)資本集中。即鼓勵和扶持資本下鄉(xiāng)，成片經(jīng)營千家萬戶小農(nóng)的土地。

土地流轉(zhuǎn)方式引熱議：兩種不同觀點，都有其片面性。

對于上述三種主要形式的土地流轉(zhuǎn)，引起較大爭議的是第三種土地流轉(zhuǎn)。支持者認為，土地向農(nóng)業(yè)資本轉(zhuǎn)移至少有三個好處：一是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，提高規(guī)模效益，增強我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力和發(fā)展后勁；二是促進農(nóng)村勞動力向沿海和城市轉(zhuǎn)移，在增加農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)收入的同時，進一步保持中國的“比較優(yōu)勢”，加快工業(yè)化和城市化步伐；三是有利于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進一步明晰，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，提高農(nóng)村市場化程度。

反對者則認為，第三種土地流轉(zhuǎn)方式有很大風(fēng)險，弊大于利。主要的風(fēng)險和弊端有：資本擁有者下鄉(xiāng)搞農(nóng)業(yè)，主要是搞經(jīng)濟作物及其產(chǎn)業(yè)化，對國家糧食安全不利（小農(nóng)的因為糧食自給自足，客觀上對國家糧食安全有利）；一旦政府鼓勵大資本兼并小農(nóng)土地，往往難以避免官商勾結(jié)和強制轉(zhuǎn)讓，必然會對弱勢的小農(nóng)造成傷害；小農(nóng)大規(guī)模離開土地后，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟危機，可能會出現(xiàn)數(shù)千萬農(nóng)民工失業(yè)和無法返回家園的局面，這樣的風(fēng)險存在不可控性，或許會導(dǎo)致改革成果功虧一簣；土地向資本集中，必然會影響到《憲法》規(guī)定的農(nóng)村基本經(jīng)濟制度和“村民自治制度”。

其實，上述兩種截然不同的觀點，都是有道理的，但都有其片面性。主張流轉(zhuǎn)的一方，片面認為只有通過資本下鄉(xiāng)，才能實現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，才能較快使更多的勞動力轉(zhuǎn)移到工業(yè)化和城市化中來，加快工業(yè)化和城市化的步伐。其實，日本至今也不支持大資本下鄉(xiāng)兼并農(nóng)民的土地，而是變“分散的傳統(tǒng)小農(nóng)”為“有組織的現(xiàn)代小農(nóng)”，由“有組織的現(xiàn)代小農(nóng)”主導(dǎo)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化。日本的轉(zhuǎn)型很成功。韓國和我國臺灣地區(qū)學(xué)日本，也很成功。在亞洲國家中（人多地少），菲律賓實踐過資本下鄉(xiāng)兼并小農(nóng)、整合農(nóng)業(yè)的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，在大資本力量的推動下，農(nóng)村農(nóng)民問題快速轉(zhuǎn)化為城市工人問題。后來，菲律賓經(jīng)濟增長開始急劇下降，失業(yè)問題逐步引發(fā)全國性社會動蕩。菲律賓從六十年代開始重新搞土改，以給弱勢者一小塊土地安身立命，土改至今還在進行；更糟糕的是菲律賓的糧食等食物主權(quán)完全受制于國內(nèi)和國際資本集團了。日本經(jīng)驗和菲律賓的教訓(xùn)，我們不能視而不見。

反對土地流轉(zhuǎn)的一方，其片面性在于為了否定而否定，沒有積極的對策。其實，土地不流轉(zhuǎn)是不行的，土地也一直在流轉(zhuǎn)。實踐中有大量的流轉(zhuǎn)形式是有益無害的，前面講到的農(nóng)戶之間、親朋友好之間的土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶土地向互助社、合作社和集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)等等，不僅不能限制，政府要熱情鼓勵和大力扶持。反對流轉(zhuǎn)的一方，還存在另一種片面性，即見到資本參與土地流轉(zhuǎn)就反對。其實，對于先富起來的資本，回到自己的村莊，幫助本鄉(xiāng)本土的父老鄉(xiāng)親共同富裕，在村民自愿的前提下，讓村民農(nóng)地集中流轉(zhuǎn)給“社會企業(yè)”經(jīng)營，也應(yīng)該支持。

土地流轉(zhuǎn)的未來：“一個前提”和“五個有利于”

筆者認為，今后相當長的一個時期，土地流轉(zhuǎn)要堅持“一個前提”和“五個有利于”。

一個前提是：農(nóng)民自愿、自主，關(guān)鍵要自主?，F(xiàn)在，不僅農(nóng)業(yè)稅費都取消了，撂荒費也取消了，種糧還有補貼，承包地有利可圖了。這和80年代相似。按理說，這種狀態(tài)下的土地流轉(zhuǎn)是不必需要外人操心的，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)或不流轉(zhuǎn)或休耕撂荒，是農(nóng)民自己的事情。最近幾年，不僅政府官員為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)操心，就連城市人也都特別關(guān)注農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，比農(nóng)民還操心。這是不正常的，要警惕土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民主體地位和自主性被侵犯。

五個有利于：一是有利于糧食安全，十幾億人口的國家，吃飯始終是大事。特別是石油價格高企，生物能源產(chǎn)業(yè)化已經(jīng)成為現(xiàn)實，汽車也要吃糧食了，糧食安全更脆弱了，更緊迫了，更復(fù)雜了，更重要了；二是有利于鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)濟制度和村民自治制度，農(nóng)村基本經(jīng)濟制度是農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)關(guān)系和村民自治制度的基礎(chǔ)，一旦破壞了，比照城市制度供給，成本會極高，每年至少需要中央財政支付萬億、甚至數(shù)萬億；三是有利于農(nóng)業(yè)機械化和勞動力轉(zhuǎn)移；四是有利于農(nóng)民共同富裕和全面小康；五是有利于增強中國轉(zhuǎn)型發(fā)展的“韌性”——經(jīng)濟、社會、政治安全性和穩(wěn)定性。改革發(fā)展可以慢一點，決不可重來一次。

如果堅持“一個前提”和“五個有利于”的原則流轉(zhuǎn)土地，筆者認為未來土地流轉(zhuǎn)的主要形式，可能會是農(nóng)戶承包地向農(nóng)民互助社、合作社和村民集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)。東光縣古樹于村的土地流轉(zhuǎn)模式就是這樣的。 （作者系河北大學(xué)中國鄉(xiāng)村建設(shè)研究中心研究員）