經(jīng)濟(jì)有效 合理利用 澳大利亞無線電管理的啟示

彭健

隨著無線電技術(shù)應(yīng)用的快速發(fā)展，各國的無線電管理工作都面臨著一系列問題。歐美等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)走在了前面，在管理體制、頻譜市場化配、法制建設(shè)等方面有著較為成功的經(jīng)驗。從以往的研究來看，國內(nèi)主要對英美國家的無線電管理有著較為深入的研究，但是對于同屬亞太地區(qū)的發(fā)達(dá)國家——澳大利亞，卻研究甚少。基于此，有必要對澳大利亞無線電管理情況進(jìn)行梳理，并進(jìn)一步探求對我國無線電管理的啟示和借鑒。

澳大利亞無線電管理概況

融合且相對獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。澳大利亞的無線電管理機(jī)構(gòu)是澳大利亞通訊及傳媒管理局（ACMA）。該局全面負(fù)責(zé)電信、廣播、無線電通信以及互聯(lián)網(wǎng)四個領(lǐng)域的融合管理。這種模式下，ACMA可以在一定程度上對ICT技術(shù)融合發(fā)展所帶來的變化做出及時反應(yīng)和預(yù)判，有利于打破以往通信部門和廣電部門之間管理的隔閡，從而在國家層面上實現(xiàn)對無線電頻譜資源的最優(yōu)化管理。需要明確的是，ACMA主席雖然由澳大利亞通信部長任命，但是在澳大利亞法律框架下，基本能夠獨(dú)立行使權(quán)利，是一個相對獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

與時俱進(jìn)的無線電管理法律法規(guī)體系。澳大利亞無線電管理的基礎(chǔ)法律是《無線電通信法》，也是其現(xiàn)行頻譜管理體系建立的依據(jù)。該法自1992年出臺以來，截至2014年底已經(jīng)修訂了103次，由此可見澳大利亞無線電管理法律制定的靈活性和及時性。除此之外，澳大利亞無線電管理還涉及《廣播服務(wù)法》、《電信法》以及《澳大利亞通信及媒體管理法》等相關(guān)法律法規(guī)，與《無線電通信法》一起構(gòu)建了較為完備的法律法規(guī)體系。

兼顧成本、效益、靈活性和利用率的管理原則。以《無線電通信法》為基礎(chǔ)，2009年3月，澳大利亞《頻譜管理原則》正式發(fā)布，并確立以下原則：一是頻譜分配給價值最高的應(yīng)用或業(yè)務(wù)；二是允許并鼓勵頻譜轉(zhuǎn)移到價值最高的應(yīng)用或業(yè)務(wù)；三是用最少的成本以及最少限制的方法來實現(xiàn)政策目標(biāo)；四是盡可能同時促進(jìn)頻譜管理的確定性和靈活性；五是在抗干擾成本與更高頻譜利用率帶來的效益之間進(jìn)行平衡。

高度市場化的頻譜資源配置模式。根據(jù)《無線電通信法》，從1993年開始，當(dāng)時的澳大利亞無線電管理機(jī)構(gòu)ACA就開始進(jìn)行電臺設(shè)備執(zhí)照和頻率執(zhí)照拍賣。采用拍賣方式指配頻率有很多優(yōu)點，可以增加政策的透明度，做到公開、公平、合理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)有效的頻譜利用，同時為新的運(yùn)營商提供參加競爭的機(jī)會。最近一次拍賣是2013年對數(shù)字紅利頻段（700MHz）以及2.5GHz頻段的拍賣。拍賣過程非常順利，頻譜分配給了可以使其價值最大化的運(yùn)營商。更重要的是，此次拍賣是實現(xiàn)澳大利亞數(shù)字紅利逐步釋放的極為重要一步。

我國無線電管理問題和挑戰(zhàn)

法律法規(guī)體系建設(shè)嚴(yán)重滯后。澳大利亞于1992年就頒布了《無線電通信法》，并且截至目前已修改了100余次。而反觀我國，不僅《無線電法》缺位，并且距今已頒布20余年的無線電管理專門法規(guī)——《中華人民共和國無線電管理條例》（以下簡稱《條例》），到目前還沒有出臺過一次正式的修訂版。相比之下，我國無線電管理法律法規(guī)體系的完備性不足、滯后明顯，無法適應(yīng)無線電管理發(fā)展的需要。

頻譜資源分配過于依賴行政審批模式。長期以來，我國對無線電頻率資源的分配一直沿用行政審批的單一模式，由于未引入相適應(yīng)的市場機(jī)制，市場在頻率資源的配置中沒有充分發(fā)揮作用。一方面，部分優(yōu)質(zhì)低頻段資源難以得到釋放，無法挖掘其潛在的巨大經(jīng)濟(jì)價值，造成隱性的資源浪費(fèi)；另一方面，某些行業(yè)由于頻譜資源的缺失或不足，已成為自身發(fā)展的掣肘，在一定程度上阻礙了行業(yè)產(chǎn)生更大的社會效益。

集中統(tǒng)一性有待進(jìn)步加強(qiáng)。在1998年機(jī)構(gòu)改革中，國家無線電管理委員會被撤銷，此后我國一直缺少一個高層級、部際間的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。同時，有關(guān)部門通過國家無線電管理機(jī)構(gòu)的行政委托，行使行業(yè)內(nèi)的部分無線電的管理職能，從而導(dǎo)致某些頻率和臺站的管理難以得到國家層面的統(tǒng)籌部署，與無線電管理的集中統(tǒng)一原則不相符。

啟示與建議

加快完善我國無線電管理法律法規(guī)體系。一是積極推進(jìn)《無線電法》的立法工作。一方面要總結(jié)以往無線電管理工作的經(jīng)驗，明確無線電管理實際工作中法律依據(jù)缺失的部分，進(jìn)一步從法律層面理順無線電頻譜資源的管理機(jī)制。另一方面，要注意與《無線電規(guī)則》等國際法的對接，確保我國在無線電管理國際事務(wù)中的合法話語權(quán)；二是爭取《條例》修訂版早日出臺，對與新形勢下無線電管理不相適應(yīng)的有關(guān)條款進(jìn)行修改、刪除和補(bǔ)充；三是加強(qiáng)對地方無線電管理機(jī)構(gòu)法制觀念的宣傳，推動地方無線電管理機(jī)構(gòu)開展地方性法規(guī)和規(guī)章的立法工作，進(jìn)而與《條例》等高層級法律法規(guī)形成有效銜接。

探索適合我國的頻譜市場化配置模式。一是認(rèn)真學(xué)習(xí)國外在頻譜市場化方面的先進(jìn)經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情進(jìn)行吸收和消化；二是仔細(xì)梳理和分析我國其他自然資源已有的市場化配置方式和措施，避免頻譜資源實施市場化配置后可能出現(xiàn)的問題；三是全盤清點已規(guī)劃未分配及有可能釋放的頻譜資源，找準(zhǔn)突破口和切入點；四是對拍賣、招標(biāo)、掛牌等多種市場化配置方式進(jìn)行論證，結(jié)合實際情況，對不同頻段選取最適合的方式。

強(qiáng)化無線電管理集中統(tǒng)一體制建設(shè)。一是探索設(shè)置類似于原“國家無線電管理委員會”的高層級議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以解決軍地間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)級別不對等、部際間協(xié)調(diào)不順暢等問題，更有利于從國家整體利益出發(fā)，提升無線電管理的戰(zhàn)略高度；二是加強(qiáng)對無線電管理行政委托的監(jiān)督約束。一方面，要在《條例》修訂版和未來的《無線電法》中明確委托機(jī)構(gòu)必須服從國家無線電管理機(jī)構(gòu)的集中統(tǒng)一管理；另一方面，建立切實可行的監(jiān)督約束機(jī)制，避免受委托主體不當(dāng)行使職權(quán)帶來的不良后果。