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    改革重構(gòu)政府邊界

    2016-05-14 09:04鄒偉岑文華
    浙江人大 2016年9期
    關(guān)鍵詞:浙江決策行政

    鄒偉 岑文華

    權(quán)力清單延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,干部的權(quán)力和職責(zé)更加明確;法律顧問走進(jìn)城鄉(xiāng),“人人講法治”的氛圍更為濃郁;“大蓋帽合并”持續(xù)深化,“四張清單一張網(wǎng)”不斷推進(jìn)……10年來,這些點(diǎn)滴事件,折射出浙江法治環(huán)境的持續(xù)向好,一個職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)格、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府日漸清晰。

    權(quán)力“瘦身”,向自己“動刀子”

    長久以來,如何規(guī)范約束自身的行政權(quán)力,如何界定政府、市場、社會之間的關(guān)系,如何在政府層級之間、部門之間分權(quán),一直是個難題。近年來,浙江通過發(fā)揮體制機(jī)制優(yōu)勢,從政府權(quán)力清單、企業(yè)投資負(fù)面清單、財政專項(xiàng)資金管理清單、責(zé)任清單,浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)——這“四張清單一張網(wǎng)”入手,撬動政府自身革命,重構(gòu)權(quán)力和責(zé)任的邊界,提升了辦事效率,讓群眾擁有實(shí)實(shí)在在的獲得感,法治政府建設(shè)由此邁上了新臺階。

    “原來他那個產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也是處于猶豫階段,但是看到我們中國這么好的政府服務(wù)態(tài)度以后,現(xiàn)在他把在日本的整個產(chǎn)業(yè)鏈全部都轉(zhuǎn)過來了?!?016年3月,紹興市柯橋區(qū)開展企業(yè)投資項(xiàng)目高效審批試點(diǎn),將企業(yè)投資項(xiàng)目全流程審批時間由344天縮減到100天。紹興瑞群紡織機(jī)械科技有限公司財務(wù)總監(jiān)吳來祥說,正是這種審批速度,讓日本合作方?jīng)Q定跟瑞群開展更多的合作。

    據(jù)悉,20世紀(jì)末以來,浙江先后開展了三輪行政審批制度改革,削減了2/3以上的審批項(xiàng)目,下放大批審批權(quán)限。2013年,新一屆政府啟動以“審批事項(xiàng)最少、辦事效率最高、投資環(huán)境最優(yōu)”為目標(biāo)的第四輪審批制度改革。目前,浙江省、市、縣執(zhí)行的行政許可事項(xiàng)減少至888項(xiàng),其中省級實(shí)際執(zhí)行事項(xiàng)減少到283項(xiàng);省級和11個設(shè)區(qū)市全面完成非行政許可審批事項(xiàng)清理,全省不再保留非行政許可審批事項(xiàng)權(quán)力類別?!度⌒姓S可事項(xiàng)目錄(2015年)》明確,不入目錄的一律不得再行審批。

    以審批改革為核心的“四張清單”制度建設(shè),為企業(yè)松綁,激活了市場的活力;而“一張網(wǎng)”的構(gòu)建,則是為企業(yè)和公民個人提供了快捷、高效的服務(wù)。

    浙江東陽人王東衛(wèi)這幾年在青海西寧工作,繳納醫(yī)保是件麻煩事兒。幾天前,他試著登錄 “浙江政務(wù)服務(wù)”手機(jī)APP,成功繳納了醫(yī)保費(fèi)用。

    “以前,每年都要回東陽幾趟,既費(fèi)時又費(fèi)錢?,F(xiàn)在好了,用手機(jī)操作就完成了,我們在西寧可以安心工作了?!蓖鯑|衛(wèi)說。

    目前,浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)統(tǒng)一公共支付平臺已覆蓋全省75個縣(市、區(qū)),實(shí)現(xiàn)個人社保信息查詢、網(wǎng)上申請交通違法罰款、考試報名繳費(fèi)等多項(xiàng)功能,已為超過140萬人提供網(wǎng)上服務(wù),政務(wù)網(wǎng)要為老百姓提供“一站式”服務(wù)。據(jù)介紹,“一張網(wǎng)”現(xiàn)已接入31個主要執(zhí)法部門的1800余項(xiàng)行政處罰事項(xiàng),覆蓋率達(dá)68%以上。截至今年3月底,入網(wǎng)辦件超過1260萬筆,今年以來日均辦件超過10萬筆。

    此外,“負(fù)面清單”積極推進(jìn),制訂了政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目目錄,開展企業(yè)獨(dú)立選址投資項(xiàng)目50天高效審批改革試點(diǎn),推進(jìn)企業(yè)“零地”技改項(xiàng)目不再審批改革;權(quán)力清單持續(xù)“瘦身”,省級部門行政職權(quán)由原來的1.23萬項(xiàng)縮減至4092項(xiàng),同時建立健全清單動態(tài)調(diào)整機(jī)制、考核評價機(jī)制、監(jiān)督檢查機(jī)制以及與浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的銜接機(jī)制等;責(zé)任清單進(jìn)一步“強(qiáng)身”,厘清省級部門主要職責(zé)543項(xiàng),市級平均主要職責(zé)496項(xiàng),縣級平均主要職責(zé)448項(xiàng);財政專項(xiàng)資金全過程管理信息網(wǎng)上公開,并將改革與設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金相結(jié)合,總額200億元的省產(chǎn)業(yè)基金支持7大產(chǎn)業(yè)以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。

    隨著“四張清單一張網(wǎng)”改革的深入,手握公權(quán)的人,工作習(xí)慣正在慢慢發(fā)生變化……“現(xiàn)在處長做決策都會對照權(quán)力清單和責(zé)任清單,就連廳長都經(jīng)常問我,某項(xiàng)決策是否符合清單規(guī)定?!闭憬…h(huán)保廳法規(guī)處副處長陳云娟有著如此切身的感受。

    “省委、省政府出臺的‘四張清單一張網(wǎng)猶如風(fēng)向標(biāo)和指揮棒,為公職人員和市場主體的行為劃定了底線,也亮明了紅線?!闭憬髮W(xué)范柏乃教授表示。

    遏制“拍腦袋決策”

    衡量政府行為合法性的一個重要標(biāo)準(zhǔn)是:政府重大行政決策是否按規(guī)則和程序“出牌”。然而以往,一些地方“決策拍腦袋、執(zhí)行拍胸脯、走人拍屁股”的“三拍”干部不時進(jìn)入公眾視線,政府公信力也因此受損。

    2016年年初,寧波象山縣法制辦的工作人員來到鶴浦鎮(zhèn),對水糊涂二期圍涂工程進(jìn)行考核,“這個項(xiàng)目列入了縣2015年重大行政決策,我們要看這個工程進(jìn)程中,公眾參與、專家論證、合法性審查、集體討論決定等程序有沒有落實(shí)到位。”工作人員徐芳芳說,從立項(xiàng)到工程實(shí)施的所有過程,法制辦都會進(jìn)行監(jiān)督。

    據(jù)悉,浙江省象山縣率先對重大行政決策事項(xiàng)實(shí)行清單管理,并規(guī)定在每年3月底之前公布當(dāng)年的重大行政決策目錄。

    記者了解到,早在2005年,浙江省政府即出臺了《關(guān)于健全完善科學(xué)民主決策制度規(guī)定的通知》,提出建立公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制,健全重大事項(xiàng)決策的規(guī)則和程序。而去年,浙江省出臺《浙江省重大行政決策程序規(guī)定》,更是將如何遏制“翻燒餅”“拍腦袋”納入了法治化軌道,重塑了政府決策程序。規(guī)定將公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。

    規(guī)定給出了決策的“路線圖”:有關(guān)決策事項(xiàng)中有直接涉及相關(guān)群體切身利益或者公眾普遍關(guān)注的問題,要組織公眾參與;決策事項(xiàng)如果專業(yè)性較強(qiáng),要組織專家論證;決策事項(xiàng)中涉及公共安全、社會穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)等方面,要組織風(fēng)險評估;決策方案出來后,要進(jìn)行合法性審查;決策方案經(jīng)合法性審查通過后,再由決策機(jī)關(guān)集體討論決定。同時規(guī)定還建立了倒查責(zé)任、實(shí)行終身責(zé)任追究制度,對領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)決策民主化、科學(xué)化方面起到“倒逼”作用。

    “這一規(guī)定的實(shí)施遏制了‘拍腦袋決策,老百姓對重大行政決策也有了發(fā)言權(quán)。”省政府立法咨詢專家陳東升認(rèn)為,通過對話、溝通、協(xié)商,既可以集思廣益、凝聚共識,又可以協(xié)調(diào)各方利益,有利于決策方案更科學(xué)可行、更好實(shí)施。

    法治政府需要法治人才。但客觀而言,我們的官員畢竟都不是法學(xué)背景出身,更不是法律專家,因此需要借助專業(yè)“外腦”,來提高以法治方式處理問題的能力。

    2014年,浙江率先全面推行法律顧問制度,時任省長李強(qiáng)給新聘任的7位省政府法律顧問頒發(fā)了證書;2015年,省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行政府法律顧問制度的意見》,進(jìn)一步建立健全以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問工作機(jī)制。

    從早期為政府擔(dān)任代理人參加訴訟,到如今協(xié)助政府審查法律文書、為政府重大決策事項(xiàng)提供法律意見,從以往的“事后處理”到如今的“事前審查、事中跟進(jìn)”,法律顧問的服務(wù)范圍越來越寬。截至2015年底,浙江省、市、縣三級政府已全部擁有政府法律顧問,1262個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道中有1245個擁有法律顧問,在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮了積極作用。

    “紅頭文件”在很多人心目中,代表正式權(quán)威、不可置疑,但是由于種種原因,一些地方紅頭文件泛濫問題突出。浙江高度重視行政規(guī)范性文件的監(jiān)督管理,先后公布印發(fā)了《浙江省行政規(guī)范性文件備案審查實(shí)施辦法》《浙江省人民政府關(guān)于推行行政規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度的意見》等,到2013年底,全省縣級以上人民政府全面實(shí)行行政規(guī)范性文件統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布。

    據(jù)悉,2015年,浙江省、市、縣三級共對6108件規(guī)范性文件進(jìn)行了備案審查,發(fā)現(xiàn)存在違法或不當(dāng)內(nèi)容的文件196件,及時予以糾錯;組織開展省政府及省政府辦公廳行政規(guī)范性文件全面清理,宣布失效和廢止共184件。行政機(jī)關(guān)合同的合法性審查工作也有序開展,全省各級法制機(jī)構(gòu)共審查各類合同1592件,其中省、市兩級合同標(biāo)的總額達(dá)3421.40億元。

    民眾和行政機(jī)關(guān)當(dāng)面“對辯”

    內(nèi)河電魚、無證經(jīng)營、違規(guī)裝修、油煙擾民……在浙江,一頂“大蓋帽”已統(tǒng)管百姓事。針對行政執(zhí)法中存在多頭執(zhí)法、相互推諉等問題,浙江較早啟動綜合行政執(zhí)法體制改革:橫向擴(kuò)權(quán),解決“權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法”問題;縱向向鎮(zhèn)(街道)基層延伸,推進(jìn)執(zhí)法重心下移。

    2010年,義烏市綜合行政執(zhí)法局佛堂大隊(duì)集中行使原由工商行政、環(huán)境保護(hù)等23個政府部門行使的2163項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán);2014年,嘉興、舟山兩市被確定為全面綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)。

    2015年2月,省政府下發(fā)《關(guān)于深化行政執(zhí)法體制改革全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的意見》。目前,全省11個設(shè)區(qū)市均被國家列入全國綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)。全省市縣建立綜合行政執(zhí)法局,集中行使21個方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰及與之相關(guān)的行政強(qiáng)制、監(jiān)督檢查權(quán),并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)派駐執(zhí)法機(jī)構(gòu),及時解決百姓身邊事。

    同時,浙江省還推出兩個配套改革措施:各級政府建設(shè)統(tǒng)一、便民、高效的政務(wù)咨詢投訴舉報平臺,改變各部門自行受理舉報、自己監(jiān)督執(zhí)法、自我評價考核的現(xiàn)狀;建立健全行政執(zhí)法協(xié)調(diào)指揮機(jī)制,統(tǒng)一協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展行政執(zhí)法。

    為公正執(zhí)法,浙江著力規(guī)范行政執(zhí)法行為,出臺《浙江省城市管理相對集中行政處罰權(quán)條例》,大力推行行政執(zhí)法公開,全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制,健全完善行政執(zhí)法過錯追究制度和錯案追究制度。

    為了讓行政處罰更公開透明,浙江頒布行政處罰裁量基準(zhǔn)辦法,明確行政處罰裁量基準(zhǔn)的界定、制定、適用等問題;全面推行行政處罰結(jié)果信息網(wǎng)上公開,各地、各部門在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上公開行政處罰結(jié)果信息59萬多條;并在寧波、溫州等8個市、縣(市、區(qū))開展了行政執(zhí)法監(jiān)督工作機(jī)制建設(shè)試點(diǎn)。

    隨著法治浙江建設(shè)的推進(jìn),群眾訴求渠道更加暢通,行政復(fù)議、行政調(diào)解、仲裁、信訪投訴處理等矛盾糾紛化解工作得到加強(qiáng);政府負(fù)總責(zé),政府法制機(jī)構(gòu)牽頭,各職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體的行政調(diào)解工作格局初步形成。

    2015年9月,全國首個行政復(fù)議局在義烏成立。該局承攬了絕大部分的行政復(fù)議管轄權(quán),市級相關(guān)部門不再受理行政復(fù)議案件,對復(fù)雜案件要舉行聽證會,群眾可以和行政機(jī)關(guān)當(dāng)面“對辯”。自成立以來,復(fù)議案件直接糾錯率達(dá)22%。今年1月至5月中旬,已收到行政復(fù)議申請134件,較去年同期增長300%,是同級法院同期行政案件數(shù)的1.7倍,信訪案件數(shù)也大幅下降。2015年,全省各級行政復(fù)議機(jī)構(gòu)共辦理行政復(fù)議案件8612件,結(jié)案率89.8%。

    近年來,行政訴訟案件呈逐年上升態(tài)勢,但在行政訴訟中難見“官影”,“一把手”出庭率更是不足千分之二。為推進(jìn)依法行政,2014年11月1日,《行政訴訟法修正案》出臺,今后,法院審理行政訴訟案,被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭應(yīng)訴。而浙江省早在2011年就下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的通知》,要求行政首長按法院傳票及時出庭應(yīng)訴。

    2015年5月6日,時任衢州市副市長趙建林出現(xiàn)在市中院審理的一起村民告市政府案的被告席。這本是一起不算復(fù)雜的案子,但趙建林出庭應(yīng)訴讓案件變得不同尋常。該案成為新《行政訴訟法》實(shí)施后,衢州市首例被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件。

    在被告席上坐了一個多小時的趙建林,在庭審結(jié)束后接受采訪時表示:“村民以法律為武器, 把政府告上法庭,這其實(shí)是依法維權(quán)的一種表現(xiàn)。這和上訪甚至鬧訪相比,是一種文明和進(jìn)步。我今天作為市政府的相關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是第一次,但我覺得這也是行政機(jī)關(guān)依法行政的一部分,也再一次提醒我們,各級行政機(jī)關(guān)不論做決策還是抓落實(shí),依法行政這根弦要時時刻刻體現(xiàn)出來?!?/p>

    “此次市長出庭是一種姿態(tài),有利于提升政府的形象,是對法律和對老百姓的尊重,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴應(yīng)成為常態(tài)?!贬橹菔兄屑壢嗣穹ㄔ涸洪L魏新璋表示。

    依法行政是依法治國的中心環(huán)節(jié)和具體落實(shí),直接關(guān)系人民群眾的切身利益,也直接關(guān)系黨委和政府的公信力。習(xí)近平同志在2006年4月召開的浙江省委十一屆十次全會上指出,依法規(guī)范行政權(quán)力、全面建設(shè)法治政府是建設(shè)法治浙江的關(guān)鍵所在,要按照“職權(quán)法定、依法行政、有效監(jiān)督、高效便民”的要求,切實(shí)把依法行政落實(shí)到政府工作的各個環(huán)節(jié)、各個方面,努力建設(shè)法治政府。

    堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底,一任接著一任干。種種事實(shí)證明,十年間,浙江建設(shè)職權(quán)法定、依法行政、有效監(jiān)督、高效便民法治政府的步伐有力而踏實(shí)。

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