食品安全、政策失效與決策邏輯

摘要：食品安全是關(guān)系國計民生、人民健康和社會公信力的大事，但近年來，食品安全問題不僅沒有得到有效遏制，還有不斷擴大化的趨勢。文章運用社會學(xué)結(jié)構(gòu)化理論來分析食品安全政策失效的原因，并對現(xiàn)行的決策邏輯進行解構(gòu)，進而提出合作式?jīng)Q策的框架。

關(guān)鍵詞：食品安全；政策失效；決策邏輯；合作式?jīng)Q策模式

食品安全事關(guān)廣大人民群眾的生命健康與財產(chǎn)安全，也關(guān)涉政府執(zhí)政的合法性和公信力。然而，自2003年以來，我國食品安全事故進入高發(fā)期，劣質(zhì)奶粉、染色饅頭、瘦肉精、蘇丹紅鴨蛋和地溝油等問題食品，嚴重損害了消費者的身體健康，擾亂了市場秩序，也影響到社會的和諧穩(wěn)定與良性發(fā)展。據(jù)中國社會科學(xué)院和清華大學(xué)的多次調(diào)查結(jié)果顯示，食品安全問題已經(jīng)超過交通安全、藥品安全和治安安全，成為最受國人關(guān)注的民生問題。鑒于此，如何健全和完善中國食品安全的決策和執(zhí)行機制，提高食品監(jiān)管水平，確保食品安全，已經(jīng)成為理論研究和社會治理的重大議題。

一、 問題的提出：政策失效及其反思

在食品安全事件發(fā)生的初期，其尚未成為政策問題，而是公共安全問題，通常由作為食品衛(wèi)生執(zhí)法主體的衛(wèi)生部來全權(quán)處理。但隨著食品安全問題多發(fā)頻發(fā)，危害性不斷擴大，社會各界和普通民眾的食品安全意識開始覺醒，對食品安全加強監(jiān)管的呼聲也越來越高，逐漸引起了政府的重視。2003年國家食品藥品監(jiān)督管理局的成立，標(biāo)志了食品安全正式作為政策問題進入高層決策者的視野，2008年《中華人民共和國食品安全法（草案）》的頒布使我國食品安全管理邁上了一個新臺階，同時，大部制改革背景下食品監(jiān)管部門的整合、重組和職能調(diào)整，食品安全標(biāo)準(zhǔn)、食品藥品衛(wèi)生許可制度和國家基本藥物制度等相關(guān)規(guī)則的修訂也使食品安全監(jiān)管體系更趨完善。然而，三鹿奶粉、地溝油和砒霜果汁飲品等重大食品安全事件的相繼爆發(fā)，嚴重削弱了人們對現(xiàn)行食品安全政策的信心，同時也引起了學(xué)者們的積極反思。

當(dāng)前，我國食品安全監(jiān)管采取的是“以分段監(jiān)管為主，以品種監(jiān)管為輔”的政策，這種監(jiān)管體制與計劃經(jīng)濟時代和改革開放初期有著非常大的區(qū)別。食品安全分段監(jiān)管體制是由2004年頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進一步加強食品安全工作的決定》所確立的，所謂“分段監(jiān)管”就是每個食品安全環(huán)節(jié)各由一個職能部門來全權(quán)負責(zé)，農(nóng)業(yè)部分、質(zhì)檢部分、工商部分、衛(wèi)生部分和食品藥品監(jiān)管部門分別擔(dān)負從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、流通和消費等環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管工作。誠然，“以分段監(jiān)管為主，以品種監(jiān)管為輔”的食品安全政策，能使從“田間到餐桌”的整個食品安全鏈條都處于政府機構(gòu)的監(jiān)管之下，看似提高了監(jiān)管的精細化程度，但是，在實際運行中這種政策卻暴露出很大的問題。因為，食品安全監(jiān)管橫跨整個食品鏈條，其中各個環(huán)節(jié)并不是截然分明，而是相互套嵌的，然而，分段監(jiān)管政策卻人為地把食品鏈條界分為相互獨立的幾個部分，并指定不同的職能部門來分而治之。分段監(jiān)管政策容易導(dǎo)致政府監(jiān)管機構(gòu)之間的權(quán)力交叉和職能重疊，從而造成“多頭混亂”和“權(quán)威的碎片化”，最終導(dǎo)致政策失效。

關(guān)于分段監(jiān)管政策失效的反思主要體現(xiàn)為兩種取向：一種觀點認為，政策失效的原因在于條塊分割的監(jiān)管模式所導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不清和協(xié)調(diào)不力，其對策是食品安全監(jiān)管權(quán)力集中化；另一種觀點指出，是以政府為單一行動主體的監(jiān)管體制導(dǎo)致了政策失效，其思路是在食品安全治理中 引入公民參與。無疑，與專注于政府組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)重組和職能調(diào)整相比，公民參與認識到了政府能力的有限性，有利于調(diào)動社會力量來共同治理食品安全問題。但是，當(dāng)前政府組織的封閉性特征和根深蒂固的官本位思想，極大地限制公民參與功能的發(fā)揮，甚至有時候使其淪為修飾傳統(tǒng)監(jiān)管體制的裝點。可以說，無論是食品安全監(jiān)管權(quán)力集中化，還是食品安全管理中的公民參與，都沒有從根本上改變部分化和分割式的監(jiān)管體制，從而抑制政策失效。一言以蔽之，理論界關(guān)于食品安全政策的反思，都是以現(xiàn)行監(jiān)管體制作為靶地，充其量是一種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的慣性思維和修修補補。我們認為，如果不對政策是如何產(chǎn)生的問題加以思考，解構(gòu)和梳理現(xiàn)行政策的決策邏輯，就不可能找到政策失效的根源。

二、 現(xiàn)行食品安全政策解構(gòu)：行動與制度

馬奇認為決策行動基于兩種邏輯：一種是結(jié)果邏輯，即決策行動產(chǎn)生于結(jié)果最大化的期望和偏好；另一種是適當(dāng)性邏輯，這種邏輯假設(shè)決策行動服從于使決策情境與規(guī)則、身份相符合。結(jié)果邏輯的決策實質(zhì)上是一種理性決策模型，在這種工具理性的推理中，決策行動充當(dāng)了實現(xiàn)目標(biāo)的手段和工具。而適當(dāng)性邏輯則強調(diào)制度和規(guī)則對決策行動的規(guī)范作用，決策行動的目標(biāo)不在于滿足行動者的偏好和期望，而是通過使情境和身份相符合來獲取合法性。從表面上看，我國食品安全政策的制定依憑的是規(guī)則遵循的邏輯，但詳加分析，我們能梳理出其理性決策的脈絡(luò)。

1. 食品安全決策的結(jié)果邏輯。迄今為止，我國食品安全政策的制定基本都是在政府組織內(nèi)由數(shù)量有限的政府官員和政策專家進行具體操作的，所選擇的政策方案也不外于是政府組織的結(jié)構(gòu)重組和職能調(diào)整，實質(zhì)上，就是圍繞“分工和協(xié)調(diào)”把食品安全監(jiān)管加以組織的問題。因此，可以判定，我國食品安全政策的制定更多地屬于單一行動者的理性決策模式，同時也是一種組織決策，遵循著工具理性的結(jié)果邏輯。作為組織決策，現(xiàn)行的食品安全政策隱含著以下預(yù)設(shè)：決策對象和政策問題是明確的；政府、企業(yè)和消費者的偏好是一致的，政府內(nèi)部各職能部門的偏好也是一致的；政策的備選方案是有限；政府官員和政策專家有足夠的理性和能力對各個備選方案的預(yù)期結(jié)果進行評估，并選擇中最佳方案。然而，這種看似理性的決策方式在實踐中卻凸顯出其非理性的一面，以這種方式制定的政策從來沒有有效地遏制食品安全問題的擴大，反而使政策本身陷入了混雜。這些現(xiàn)象與食品安全決策所持的假設(shè)和邏輯有關(guān)。其實，我國食品安全問題的決策情境具有復(fù)雜性、模糊性和不確定性。首先，政策問題是模糊的，食品安全是一個涉及到生產(chǎn)、加工、流通和消費等多個環(huán)節(jié)的鏈條，每一個環(huán)節(jié)又包括很多細節(jié)，因此，食品安全并不是一個獨立的問題，而是一個問題集；其次，行動者的偏好也是模糊的。盡管政府是作為單一行動者來進行決策，但是上下級之間和同級不同部門之間的偏好并不是一致性的，甚至是相互沖突的。中央政府的目標(biāo)是解決食品安全問題，但這一目標(biāo)落實到地方政府就會發(fā)生偏離或者替代，因為地方政府官員更關(guān)心經(jīng)濟增長和個人政績，而不是食品安全問題，以至于在發(fā)生食品安全問題時地方政府總是采取虛報或瞞報的做法。最后，政府的理性能力是有限的，由于受認知能力和注意力的限制，政府官員不可能對食品鏈條上的每一個環(huán)節(jié)和每一個細節(jié)都盡數(shù)分辨，也不可能對政府部門內(nèi)部差異化的偏好做完全一致性的處理。因此，在這種模糊性、復(fù)雜性的決策情境下，食品安全決策更多地呈現(xiàn)為“組織的松散耦合”或者是“有組織的無序”，那么，以單一行動者的理性決策邏輯來解決食品安全的問題注定不會收到理想的效果。

2. 食品安全決策的適當(dāng)性邏輯。適當(dāng)性邏輯假設(shè)決策行為是由規(guī)則來驅(qū)動的，也就是說行動者根據(jù)其所屬崗位的責(zé)任和義務(wù)來選擇與特定決策情境相匹配的行為，行為是否適當(dāng)不是根據(jù)預(yù)期的結(jié)果性來判斷，而是由相關(guān)制度來決定。制度的主要功能就在于以規(guī)則來約束人的行為，消解個人行為的自發(fā)性和隨意性，使多元行動者的行為保持一致。我國食品安全政策是在“特定的約束條件下采取最佳行動的問題”，誰來做出選擇、選擇什么、怎么來做出選擇等決策程度都被相關(guān)的制度所限制。因此，可以說，公共決策是制度結(jié)構(gòu)安排的結(jié)果，而不是行動者進行理性選擇的產(chǎn)物。迄今為止，我國的食品安全政策幾乎都是在政府組織內(nèi)做出的，科層制的政府結(jié)構(gòu)及其相關(guān)制度是決策的前提，同時決策的結(jié)果又呈現(xiàn)為一系列的制度和規(guī)范性條例。當(dāng)前的政府管理體制為食品安全的政策制定提供了基本架構(gòu)，它不僅厘定了決策的主體，還限定了可供選擇的備選方案的范圍，以及做出選擇的方式和規(guī)則。首先，政府是食品安全決策的單一行動主體。但是，并不是所有的政府部門都有機會進入決策，具體的政策事項和決策權(quán)力配置由相關(guān)制度來規(guī)范，正是等級制的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)定了不同層級和不同政府部門的責(zé)任和義務(wù)。另外，在單一行動者決策模式下，企業(yè)、社會組織和消費者幾乎沒有參與食品安全決策的機會；其次，在現(xiàn)有的政府體制下，可供選擇的政策方案是極其有限的，也只能在政府組織結(jié)構(gòu)及其功能上做文章，要么是為了擴大職能部門的監(jiān)管范圍而使權(quán)力分散化，要么是為了整合分散的職能而使權(quán)力集中化，陷入監(jiān)管權(quán)力分散與集中的困境當(dāng)中；最后，在現(xiàn)行體制下，決策方式和決策規(guī)則也是由制度來決定，誠然，食品安全政策的制定也會征求各方面的意見，但最終決定權(quán)是在高層行政官員手里。

3. 行動與制度分立中的決策困境。其實，所有決策都是發(fā)生在一定的組織和制度背景之中的，因此，決策不僅是行動者行動和互動的結(jié)果，也是制度和規(guī)則影響下的產(chǎn)物。兩種決策模式都根植于由現(xiàn)實、因果關(guān)系和意圖性所秩構(gòu)成的秩序，并且承諾可以通過這種秩序使政策問題變得可以預(yù)測并易于解決。如果說在存在單一行動者或者存在偏好一致的多元行動者的決策情境下，決策可以變得有序，但是在多元行動者偏好不一致的情況下，尤其是在模糊性和不確定性的情境下進行決策，就會出現(xiàn)無序和混亂。按照馬奇的觀點，真正的決策過程從來都是復(fù)雜性和模糊性的，不僅身份和偏好是變化不定的，問題、解決方案、參與者和機會也都交互混雜在一起，甚至不同時空中決策之間的聯(lián)系也只是松散的耦合。同樣，等級制組織的部門化和標(biāo)準(zhǔn)化也不能帶來穩(wěn)定性和秩序，這一點已經(jīng)被默頓、古爾德納、塞爾茲尼克和克羅齊埃等學(xué)者所揭露。從某種程度上來說，組織決策中的沖突和不一致性是一種常態(tài)，甚至可以說，組織決策就等同于混亂，我國食品安全監(jiān)管政策的混亂和無序?qū)嵸|(zhì)就是馬奇所描述的“有組織的無序”。我們認為政策失效的根源在于不合理的決策邏輯和決策模式所致，進一步說，在食品安全問題的決策過程中沒有處理好行動與制度的關(guān)系，進而陷入“垃圾桶決策模型”的窠臼。從邏輯上來說，作為多元行動者的決策框架，垃圾桶決策模式本身是一種理想的選擇，因為，在決策情境極為模糊的情況下，結(jié)果邏輯和規(guī)則遵循邏輯都失去了作用，只有依憑“時間分類法”才能把各種決策要素聚合在一起，也就是說，那些在時間上相距越近的事件越容易彼此相關(guān)，是時間的同一性為決策的做出提供了契機，從而可以在無序中尋找到秩序。但我們認為“垃圾桶決策模型”的時間邏輯只是一種權(quán)宜之計，它可以用來闡釋決策是如何產(chǎn)生的，但是不能為解決食品安全問題提供任何有效的幫助。

三、 合作、共識與政策走向

鑒于以上分析，無論是以決策的行動理論而是決策的制度理論，都沒有突破行動與制度的二元結(jié)構(gòu)，即都認為制度是獨立于個體行動而存在的，因此無法徹底解決政策失效的問題。實質(zhì)上，我國食品安全監(jiān)管中的公民參與也是行動理論，但公民參與通常局限于監(jiān)督食品安全政策的執(zhí)行，而不是參與到食品安全政策的制定當(dāng)中，因而也沒有從根本上改變決策的邏輯和模式。我們認為，欲從根本上解決食品安全問題，需要徹底重構(gòu)決策模式，突破政府組織的藩籬，尋求包括政府、企業(yè)、社會組織和公民之間的合作，以決策的共識邏輯取代結(jié)果邏輯、規(guī)則遵循邏輯或時間邏輯。合作式?jīng)Q策模式以多元行動者之間偏好和身份的不一致為基本前提，主張通過構(gòu)建多元行動者之間互動的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，以溝通和對話的方式來尋求政策共識。合作式?jīng)Q策模式中的行動與制度是一種二重性關(guān)系，政策共識的形成或決策的做出既是多元行動者之間互動的結(jié)果，也是制度和規(guī)則影響的產(chǎn)物，兩者之間是一種有機統(tǒng)一的關(guān)系，換句話來說，結(jié)構(gòu)和制度既是決策行動的結(jié)果也是決策行動的條件。構(gòu)建合作式?jīng)Q策模式需要從以下幾個方面作出努力：

1. 構(gòu)建多元行動者之間合作的組織架構(gòu)。當(dāng)前的政府食品安全決策模式既是一種組織決策，也是一種協(xié)作式?jīng)Q策。而合作式?jīng)Q策必然要突破政府組織的界限，走向一種社會決策，當(dāng)然從組織和社會的關(guān)系來說，開放式組織本身就是社會，或者說是作為組織的社會。因此，合作式?jīng)Q策既要重視決策的組織結(jié)構(gòu)和體制機制的作用，又調(diào)動多元行動者參與決策的積極性，而關(guān)鍵是要構(gòu)建便于政府、市場、社會組織和公民進行合作的組織機制。顯然，高度不確定和高度復(fù)雜的決策情境需要行動者之間的合作，而不是協(xié)作，因為工具理性的思維邏輯無法有效處理差異性和同一性的關(guān)系。合作式?jīng)Q策模式可以應(yīng)用到食品安全管理的“地方”或“一線”層級，在食品安全鏈條的每一個環(huán)節(jié)和每一個層級盡可能尋求政府、社會組織和公民之間面對面互動和對話，并搭建共識形成的組織平臺。

2. 完善多元行動者之間的互動機制。食品安全問題涉及到多個環(huán)節(jié)和多重細節(jié)，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅僅依靠政府的能力是遠遠不夠的，需要調(diào)動一切可以調(diào)動的社會力量來共同治理。在決策中，食品安全標(biāo)準(zhǔn)、安全信息、安全管理方案等決策因素并不是明確的，都有不同程度的模糊性和不確定性，需要進一步作出解釋和澄清，所以靠外部的觀察和調(diào)研是遠遠不夠的，需要靠耐心的對話和交流，甚至有時候需要相互質(zhì)詢對方話語的“參照框架”，進而形成決策共識。因此，食品安全政策制定的過程也是多元行動者之間共識形成的過程，這種共識的形成是一種循環(huán)往復(fù)的具有結(jié)構(gòu)化特征的決策實踐，而在決策共識形成中制度和行動也就有機融合為一體。當(dāng)然，在食品安全的合作式?jīng)Q策中多元行動者之間共識的形成，需要建立信任關(guān)系，也需要打破技術(shù)上的隔閡，并學(xué)會分享彼此的信息和經(jīng)驗。從根本上來說，合作式?jīng)Q策中共識的形成是一種倫理。

3. 積極推動政府角色轉(zhuǎn)型。在食品安全的合作式?jīng)Q策中，政府組織內(nèi)部或者政府組織與其他行動者之間的合作是一個基本前提，但也必須充分發(fā)揮各級政府在食品安全治理中的主導(dǎo)作用，只不過政府的角色需要做出調(diào)整，他不再是直接行動者，而是規(guī)則制定者、引導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者。政府參與的事項、決策的范圍和合作的方式會因?qū)蛹壍牟煌嬖诓町?。中央政府主要負?zé)食品安全總體方針和指導(dǎo)原則的制定，負責(zé)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)全國各地方政府的工作，確保全國一盤棋。當(dāng)然，中央政府在重大食品安全決策中，廣泛征求地方政府、專家和社會各方的意見，廣泛凝聚社會共識，確保政策的科學(xué)性與合理性。省級以下地方政府是食品安全的具體擔(dān)負者、需要在遵循中央政府指導(dǎo)方針的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方自主性，協(xié)同企業(yè)、社會組織和普通公民進行決策，最大程度地形成政策共識。

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作者簡介：肖亞雷（1980-），男，漢族，河南省上蔡縣人，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，河南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院講師，研究方向為公共政策、行政文化。

收稿日期：2016-07-23。