村墳征地之困境現(xiàn)狀與司法路徑

竇安旎 夏光鑫

摘 要：自農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來，祖墳山的祭祀、葬墳用途和經(jīng)濟(jì)用途之間的矛盾愈加激化。而隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城建擴(kuò)大，土地資源逐漸緊缺，平墳運(yùn)動(dòng)迫在眉睫。本文傳統(tǒng)殯葬習(xí)俗入手，結(jié)合土地所有制變遷后的利益格局變化，對(duì)農(nóng)村墳地征收困境加以探析，于立法層面提出預(yù)防和解決對(duì)策，將墳地征收切實(shí)納入法律軌道，更好地解決農(nóng)村墳地糾紛，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村墳地；墳地征收；困境；司法路徑

中圖分類號(hào)：D90-052 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2016）09-0116-03

“生養(yǎng)死葬”、“入土為安”、是中國(guó)千百年來廣為流傳的傳統(tǒng)觀念，如今土葬習(xí)俗在農(nóng)村仍舊盛行。當(dāng)下，由于傳統(tǒng)習(xí)俗的阻力和歷史遺留，公墓殯葬在農(nóng)村并未得到有效實(shí)施甚至形同虛設(shè)。觀念的保守對(duì)墳地征收的阻塞和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地大量需求，兩者難以在實(shí)踐中找到利益平衡點(diǎn)，這就不可避免了在國(guó)家土地政策和地方政府“三位一體”的發(fā)展模式雙重約束下，配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)行的國(guó)家政策和墳地歷史遺留問題的激烈的碰撞和矛盾激化，多方利益難以達(dá)到動(dòng)態(tài)平衡。

一、農(nóng)村墳地征收的困境現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)實(shí)困境

我國(guó)是一個(gè)民族眾多的國(guó)家，多民族呈現(xiàn)大雜居小聚居態(tài)勢(shì)，城市化的發(fā)展促進(jìn)了民族融合，潛移默化的淡化了民族多樣化的習(xí)俗，在殯葬等方面也逐步的同化從而達(dá)到統(tǒng)一有序的管理，但是在各少數(shù)民族在其長(zhǎng)期的歷史傳統(tǒng)背景下，尤其是在農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)，相應(yīng)不同的喪葬習(xí)俗還部分或完整的被世代傳承和保留。

一方面，喪葬問題在農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)普遍呈放逐消極態(tài)勢(shì)，管理措施松懈，墳地的選擇往往是民眾們依據(jù)自身當(dāng)?shù)亓?xí)俗，遵從風(fēng)水原則，自主安排。有的葬在山林中，有的在自留山自留地里，甚至有的安葬在自家田或者通過協(xié)商葬在別人家的田里。具體情況形形色色，林林總總，多樣而復(fù)雜，難以統(tǒng)一和調(diào)和。而另一方面，自農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城建擴(kuò)大，土地資源逐漸緊缺，同時(shí)隨著農(nóng)村人口的增多，人均土地耕種面積銳減，各地的山地荒地逐步被農(nóng)民開發(fā)耕種，可供葬墳的山地越來越少，但是安葬亡靈對(duì)于普羅大眾而言又是勢(shì)在必行不能回避的問題，因此祖墳山、墳地的祭祀、葬墳用途和經(jīng)濟(jì)用途之間的矛盾愈演愈烈，農(nóng)村墳地問題的整合規(guī)劃和征收也迫在眉睫。在此矛盾上，當(dāng)下很難找到利益平衡點(diǎn)，以至于每每墳地征收運(yùn)動(dòng)都會(huì)受到百姓強(qiáng)烈地阻撓和抵觸，以至于雙方長(zhǎng)期僵持，拖延公共工程進(jìn)度等。為此，就會(huì)出現(xiàn)有些地方強(qiáng)征墳地的狀況，采用激進(jìn)手段，以“平墳復(fù)耕”的名義制定相關(guān)政策，同時(shí)發(fā)布征地通知，強(qiáng)行遷走田間地頭的墳?zāi)埂?/p>

農(nóng)村墳地糾紛，涉及的主體也很是廣泛，前文所提到，因?yàn)檗r(nóng)村的喪葬普遍依照自身風(fēng)俗，據(jù)調(diào)查了解，除去風(fēng)俗之外，人們更遵從風(fēng)水，因此墳地的選擇并不集中且呈現(xiàn)多樣復(fù)雜性。是以，在墳地征收的過程中，若葬在自留山自留地等，主體僅涉及國(guó)家和公民雙方，若是葬在他人的田地中，就會(huì)涉及多方主體，矛盾的調(diào)和難度也會(huì)加大。農(nóng)村墳地糾紛案件頻頻發(fā)生，在全國(guó)范圍內(nèi)屢見不鮮，處理難度的加大，有時(shí)不及時(shí)化解，更有可能引發(fā)群體性械斗事件，影響當(dāng)?shù)厣鐣?huì)穩(wěn)定。而同時(shí)涉及到的農(nóng)村墳地糾紛損害賠償，現(xiàn)行法律制度既無法直接明確規(guī)定原告的主體資格認(rèn)定，也無法支持其精神損害賠償訴求，使糾紛進(jìn)入兩難境地。

（二）立法困境

目前，我國(guó)土地的所有權(quán)皆為國(guó)有或集體所有，但公民土地的使用權(quán)等相關(guān)權(quán)利仍然是值得尊重與保護(hù)的。政府為推進(jìn)農(nóng)村城市化發(fā)展，征收農(nóng)民土地，那么農(nóng)村墳地該何去何從，有沒有一個(gè)合理的安置方式與補(bǔ)償方式，這是我們不容小覷的一個(gè)社會(huì)問題。在殯葬方面，雖然國(guó)家出臺(tái)了相關(guān)法律法規(guī)，例如《殯葬管理?xiàng)l例》，但是對(duì)于民俗多樣、思想保守且情況復(fù)雜的的農(nóng)村喪葬現(xiàn)狀來說，并非是一朝一夕可以推行實(shí)施以迅速改變的。為了因地制宜，盡管地方相關(guān)為調(diào)節(jié)墳地征收的矛盾也出臺(tái)了相應(yīng)的政策和地方法規(guī)，例如：云南省在2014年5月修訂出的《云南省十五個(gè)州（市）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》，但據(jù)了解，多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)只包括征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，而在青苗物補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、被征地農(nóng)民社會(huì)保障金等費(fèi)用上的規(guī)定少之又少甚至沒有規(guī)定。由此可見，相關(guān)規(guī)定在農(nóng)村墳地征收的調(diào)整上過于籠統(tǒng)和空泛，規(guī)定的情形有時(shí)也和司法實(shí)踐有很大的脫節(jié)，這些都是導(dǎo)致農(nóng)村墳地喪葬亂象一直沒有得到有效的治理和改善的原因，矛盾并未得到普遍緩和，一切都在博弈。

同時(shí)，對(duì)于政府“平墳征地”行為，其合法性與合理性有待重新審視。從立法目的看，2011年國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條首次列舉了符合“公共利益”的六種情形，但是，該《條例》只規(guī)定對(duì)國(guó)有土地上房屋征收的補(bǔ)償，沒有規(guī)定土地使用權(quán)的補(bǔ)償。因此《條例》不適用于農(nóng)村土地的征收，更不適用于農(nóng)村墳地的征收。另一方面，土地征收補(bǔ)償原則是對(duì)土地所有權(quán)人因?yàn)楣怖嫠軗p失的一種彌補(bǔ)，這種彌補(bǔ)受制于特定的規(guī)則，完全補(bǔ)償理念不僅是合理的補(bǔ)償原則，也是可具操作性的，并且一定程度上與“公正補(bǔ)償”原則是意義相通的。但是地方征地行為和其行為所依托的標(biāo)準(zhǔn)，并非面面俱到照顧多方利益，有失公平也時(shí)有發(fā)生，這就有悖于我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，因此必須受到重視和進(jìn)一步的商榷。

農(nóng)村墳地和殯葬在管理制度也多為空白，若想調(diào)和矛盾，進(jìn)行有效的管理，必須有相對(duì)應(yīng)的有實(shí)行力的管理制度相配合。農(nóng)村墳地登記管理制度缺失，使已有的墳地性質(zhì)無法確定，使用年限無從計(jì)算，導(dǎo)致《殯葬管理?xiàng)l例》中第八條和第十一條的規(guī)定無法落到實(shí)處；另一方面，很多墳?zāi)箤儆谧鎵?，年代久遠(yuǎn)，根據(jù)法無溯及既往原則，所出臺(tái)的有關(guān)于年限登記法律法規(guī)也只能對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)整，不能以其年代超出法定而強(qiáng)行進(jìn)行遷墳。然而，現(xiàn)有的墳地征收政策普遍呈現(xiàn)籠統(tǒng)抽象且滯后空白的形態(tài)，很多規(guī)定和實(shí)際狀況脫節(jié)，形同虛設(shè)，在現(xiàn)實(shí)司法實(shí)踐中很難被應(yīng)用解決各類糾紛。

綜上所述，民族地方喪葬習(xí)俗與國(guó)家法律法規(guī)相關(guān)政策之間無法找到一個(gè)平衡點(diǎn)，官法與民俗之間的沖突亟須協(xié)調(diào)。

（二）司法困境

由墳地糾紛具有季節(jié)性，宗族性，反復(fù)性，糾紛解決難度大，破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，造成資財(cái)巨大的浪費(fèi)，更為社會(huì)造成非常不良的影響，不利于社會(huì)和諧。一方面是墳地糾紛往往牽扯到群體性利益，參與糾紛的人數(shù)眾多，涉及到家族利益，不但調(diào)解難，而且矛盾往往還會(huì)迅速升級(jí)，極易引發(fā)群體性斗毆事件或嚴(yán)重侵權(quán)事件，甚至?xí)D(zhuǎn)化為刑事案件。另一方面涉及墳地糾紛的案件，目前還沒有明細(xì)的法律規(guī)定，人民法院一般受理此類案件，只是從侵權(quán)的角度進(jìn)行判決，判決后也很難執(zhí)行，對(duì)糾紛的實(shí)質(zhì)問題根本沒有得到解決。再者，墳地與山地、責(zé)任山、自留山、承包地、林地的準(zhǔn)確界線難以確定，基本沒有使用證、權(quán)屬證。有的當(dāng)事人拿出家譜為“證”，或出具一些解放前的字據(jù)、證件來主張墳地的范圍，調(diào)解組織不好認(rèn)定，當(dāng)?shù)卣埠茈y作出行政裁決。同時(shí)，農(nóng)村墳地使用權(quán)糾紛頻繁出現(xiàn)， 處理方式也存在著千差萬別，根本原因即在于對(duì)農(nóng)村墳地使用的認(rèn)識(shí)模糊不清。

二、墳地征收困境對(duì)策

（一）我國(guó)征墳困境對(duì)策依托

筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)農(nóng)村墳地征收對(duì)的困境現(xiàn)狀，應(yīng)該分段治理，逐個(gè)擊破。明確引發(fā)矛盾的各個(gè)現(xiàn)實(shí)關(guān)鍵要素，并加以規(guī)制，矛盾迎刃而解。解決方法可以用兩個(gè)字來歸納，即“償”與“管”，而施行兩者的基礎(chǔ)依托有三點(diǎn)：土地性質(zhì)，主體范圍，對(duì)策合法合理性依托。

1.墳地的法律屬性探討

目前，我國(guó)法律法規(guī)并未對(duì)墳地的法律屬性作出專門規(guī)定，從相應(yīng)法律法規(guī)、土地使用分類來看，墳地應(yīng)該屬于一種特殊的宅基地。原因有三：第一，從我國(guó)社會(huì)制度和土地所有制出發(fā)來看，農(nóng)村墳地應(yīng)屬于村莊集體所有土地。第二，對(duì)比《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，墳地顯然屬于村莊非農(nóng)用地。第三，從墳地的用途來看，依照《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，墳地也被劃歸為非農(nóng)建設(shè)用地范疇。農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地又分為三類：農(nóng)民宅基地和其他公共建設(shè)用地（如小學(xué)、道路等）和少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。顯然，將墳地歸入宅基地范疇更為妥當(dāng)，這也符合農(nóng)民長(zhǎng)期日常生活實(shí)踐的習(xí)俗。綜上所述，墳地法律屬性確定為村莊集體所有的非農(nóng)建設(shè)用地、宅基地更為合適。

2.農(nóng)村墳地糾紛損害賠償原告主體資格確認(rèn)

墳地雖然寄托著后人哀思，是中國(guó)傳統(tǒng)文化世代傳承對(duì)的重要紐帶，但對(duì)其訴訟主體資格不可任意的擴(kuò)張?，F(xiàn)行民事訴訟法中的近親屬包括：配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女。筆者認(rèn)為，當(dāng)發(fā)生墳地糾紛時(shí)，提起訴訟的主體雖不應(yīng)當(dāng)局限于三代以內(nèi)，但考慮到國(guó)家耕地資源有限，農(nóng)村占地建墳現(xiàn)象屢禁不止，又應(yīng)當(dāng)對(duì)其訴訟主體資格加以限制，防止“活人以死人的地牟利”的情況不斷發(fā)生。因此，筆者認(rèn)為主體資格的確認(rèn)應(yīng)在民訴近親規(guī)定上適當(dāng)擴(kuò)大范圍，并且根據(jù)地方風(fēng)俗文化，與宗族傳承傳統(tǒng)價(jià)值理念相呼應(yīng)，以此來確定主體資格。

3.征墳行為合法合理性依托

征墳行為的主體為國(guó)家也只能是國(guó)家，其審批主體是合法的；從征收行為程序上來看，其都是遵守法定方式，時(shí)間，順序，步驟等進(jìn)行實(shí)施的；從征收目的上來看，征墳行為目的是為了“公共利益”，目的具有合法合理性。

然而在征墳程序和公共利益概念等方面，空白和原則化的規(guī)定，也帶來了許多難以調(diào)和的詬病。憲法對(duì)于公共利益的規(guī)定，并沒有羅列具體情形。其他相關(guān)法律如《土地管理法》、《物權(quán)法》也沒有關(guān)于“公共利益”的解釋條款。這種立法上的漏洞使得各級(jí)政府實(shí)際掌握了“公共利益”的解釋權(quán)，在土地征收權(quán)的行使過程中，范圍的度量難以把握，很有可能于公共利益征收的目的相悖。在征收程序上，規(guī)范較于原則化，沒有具體程序正當(dāng)性約束，導(dǎo)致權(quán)力濫用、安置補(bǔ)償機(jī)制缺失，涉訴信訪屢見不鮮。

（二）土地公有制下我國(guó)征墳困境對(duì)策

對(duì)于我國(guó)征墳行為的對(duì)策，在明確了墳地的性質(zhì)、糾紛權(quán)利主體資格的確認(rèn)和確保合法合理性的前提下，“償”與“管”雙管齊下才能達(dá)到最佳效果。

1.對(duì)策之“管”

墳地征用的有序進(jìn)行，離不開墳地的規(guī)整和有效的登記管理制度。根據(jù)我國(guó)法律對(duì)于公墓的面積，使用周期都進(jìn)行了規(guī)定，但是，農(nóng)村墳地大都不在此范圍內(nèi)。已有的農(nóng)村墳?zāi)褂捎谥暗怯浿贫鹊娜笔?，有些根本無法確認(rèn)其年限。農(nóng)村在這方面缺乏一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，加上歷史遺留和消極放任的管理態(tài)度，致使農(nóng)村墳地亂葬而因此惡性循環(huán)詬病深重。

對(duì)于農(nóng)村墳地的征用，筆者認(rèn)為應(yīng)該分批治理，分類擊破。墳地不僅僅是單純的土地征收，更夾雜著民俗習(xí)慣、當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗、傳統(tǒng)人文理念和社會(huì)價(jià)值觀的碰撞問題，涉及面廣，更為復(fù)雜，因此不僅要因地制宜還要因時(shí)制宜。將處理規(guī)則更加具象化。

墳地的登記和墳地年限的計(jì)算，應(yīng)在借鑒城市已有制度的基礎(chǔ)上結(jié)合農(nóng)村實(shí)際情況，設(shè)立一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理農(nóng)村墳?zāi)沟怯泦栴}，逐步規(guī)整。農(nóng)村建立墳?zāi)构芾頇C(jī)制，同一辟出喪葬用地，火葬和土葬并行，將火葬逐步推廣，并以登記制度雙管齊下，進(jìn)行有效管理。依照宗族理念確認(rèn)登記主體，進(jìn)行統(tǒng)一登記。關(guān)于墳地年限的計(jì)算，對(duì)于年限無從查明的老墳、祖墳，登記后應(yīng)協(xié)商補(bǔ)償加妥當(dāng)安置為主，將情緒反彈降低到最小化，必要時(shí)進(jìn)行遷墳；對(duì)于年年限可以查清的，分為兩類，第一類為墳地征用相關(guān)政策法律頒布之前的成墳，此類狀況墳地的登記成墳日期可以統(tǒng)一確定為相關(guān)政策法律生效之日，為方便規(guī)整統(tǒng)一協(xié)商遷墳，在新的墓地中適用公墓相關(guān)規(guī)定，剩余年限依舊在公墓中享有使用權(quán)。第二類則是政策法律頒布之后的墳，則按照其年限登記，適用公墓相關(guān)規(guī)定。

2.對(duì)策之“償”

《土地管理法》設(shè)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅適用于耕地，對(duì)其他土地（例如墳地）沒有設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，而是采用授權(quán)方式授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市制定具體標(biāo)準(zhǔn)。但是將調(diào)整和設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力進(jìn)行全權(quán)下放，不對(duì)此進(jìn)行框架規(guī)定和宏觀調(diào)控，在司法實(shí)踐中所得到的效果并不盡如人意。就云南省具體情況而言，直接規(guī)定征地具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的立法比例很低，多是層層授權(quán)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際制定權(quán)被市縣級(jí)政府掌握。結(jié)果造成各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一甚至層層降低，最終損害了個(gè)體利益。

筆者認(rèn)為，判定補(bǔ)償?shù)脑瓌t不應(yīng)當(dāng)極端化，不能一刀切地統(tǒng)一全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)在具體案件的判斷標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)當(dāng)以實(shí)際損失為基礎(chǔ)，地方制度的建立和法規(guī)政策的頒布，需要國(guó)家宏觀調(diào)控微觀自主，不能全部下放。因此，對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)從兩方面入手：一方面地方因地制宜因時(shí)制宜，結(jié)合風(fēng)俗，標(biāo)準(zhǔn)個(gè)體具象化，微觀自主自制來確定實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)情況發(fā)雜多樣化；另一方面國(guó)家應(yīng)在地方如何制定以及制定標(biāo)準(zhǔn)范圍、程序、方式等進(jìn)行框架式程序立法規(guī)制，用程序公平促進(jìn)實(shí)體公平，宏觀調(diào)控，兩相促進(jìn)，達(dá)到官民利益動(dòng)態(tài)平衡。

此外，在補(bǔ)償方面，應(yīng)該注重精神損害賠償。墳?zāi)贡旧聿煌谝话愕奈?，死者的近親屬對(duì)墳?zāi)勾嬖谝欢ǖ木窭妗Ｗ匀蝗怂劳龊?，其人格要素?duì)其活著的一定范圍內(nèi)的近親屬仍會(huì)發(fā)生影響。對(duì)死者人格的侵害，實(shí)際上是對(duì)其活著的近親屬精神利益和人格尊嚴(yán)的直接侵害，在侵權(quán)類型上，屬于以違反公序良俗的方式致人損害，損害后果表現(xiàn)為使死者近親屬蒙受感情創(chuàng)傷、精神痛苦或人格貶損。墳?zāi)辜耐辛怂勒呓H屬的個(gè)人感情、對(duì)死者的懷念、死者和生者的尊嚴(yán)，對(duì)墳?zāi)沟那址?，也就是?duì)死者近親屬精神利益的侵犯。因此，國(guó)家出臺(tái)法律應(yīng)該在精神損害賠償上有具體規(guī)制。

（三）結(jié)語

農(nóng)村墳地是死者的靈魂所在地，寄托著生者對(duì)逝者的哀思，是農(nóng)村宗教生活“慎終追遠(yuǎn)”行為的場(chǎng)所，同樣也是維系農(nóng)民本體性價(jià)值的重要社會(huì)空間；再者，農(nóng)村墳地也是維系鄉(xiāng)村“文化網(wǎng)絡(luò)”的重要手段，是維持集體社會(huì)團(tuán)結(jié)的重要載體，它更是宗族傳統(tǒng)觀念的延續(xù)和集體成員當(dāng)前最重要的一種“隱性”社會(huì)福利和社會(huì)保障。對(duì)于墳地征收的法律規(guī)制建設(shè)，可以借鑒國(guó)外法律，完善國(guó)內(nèi)立法，將征墳行為納入法治軌道。

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（責(zé)任編輯 徐陽）