南海緊張局勢是如何步步演進的

傅瑩　吳士存

圖為本文作者傅瑩（左）、吳士存（右）

編者按：5月10日，美國《國家利益》雜志網(wǎng)站發(fā)表了由中國全國人大外事委員會主任委員、社科院全球戰(zhàn)略智庫首席專家、中國國際經(jīng)濟交流中心特邀副理事長傅瑩和中國南海研究院院長吳士存聯(lián)合撰寫的英文長文《關(guān)于南沙爭議和南海緊張的緣由》。這篇近萬字的文章梳理了自二戰(zhàn)勝利特別是冷戰(zhàn)終結(jié)以來南沙爭議的發(fā)展脈絡(luò)，詳解了這一問題如何從“圍繞南沙群島及其附近海域的主權(quán)和權(quán)益之爭”泛化為“南海問題”乃至“地緣爭奪”，“在全球戰(zhàn)略棋局中的位置被刻意夸大”。文章還就如何理解中國在南海的政策目標和如何避免彼此戰(zhàn)略誤判提出自己的思考。篇幅所限，本報摘登其主要觀點。

南海漸成為中美關(guān)系的頭號問題，似乎中美地緣政治競爭正通過南海問題展現(xiàn)出來，彼此開始從戰(zhàn)略層面評估對方意圖。這使得雙方戰(zhàn)略互信進一步受到損害，對抗情緒在兩國社會蔓延。南海問題的本源是圍繞南沙群島及其附近海域的主權(quán)和權(quán)益之爭，是中國與菲律賓、越南等部分東南亞國家間的爭議。南海問題一直是局部和可控的，一個很好的例證就是，從上世紀90年代以來，周邊環(huán)境相對穩(wěn)定，中國與東南亞國家的關(guān)系有過“黃金二十年”。南海形勢是從2009年、特別是從2012年后逐步緊張起來的。那么，在和平與發(fā)展的時代大背景下，在東亞區(qū)域合作經(jīng)歷蓬勃發(fā)展之后，南海問題是如何演進的？是什么樣的行為激發(fā)了什么樣的反應(yīng)？

冷戰(zhàn)背景下的爭奪

自20世紀50年代中期，菲律賓和當(dāng)時的南越政權(quán)開始在南沙動作。更大規(guī)模的侵占浪潮發(fā)生在20世紀七八十年代。越南北方政權(quán)原本明確承認了中國對南海諸島的主權(quán)，但南北統(tǒng)一大勢確立后改變了立場，1975年占據(jù)了曾經(jīng)被南越當(dāng)局侵占的南沙群島6個島礁，后又陸續(xù)搶占了染青沙洲、萬安灘等18個島礁。1988年3月14日，越南還在赤瓜礁附近與中方爆發(fā)海上沖突。菲律賓陸續(xù)占據(jù)費信島、中業(yè)島等8個南沙島礁，馬來西亞則侵占了彈丸礁、南海礁和光星仔礁。這些國家還以制定國內(nèi)涉海法律、發(fā)表政治聲明等方式，紛紛正式提出對南沙群島的主權(quán)訴求，對南沙周邊的海域提出權(quán)益要求。而中國方面，臺灣當(dāng)局二戰(zhàn)后派人進駐太平島，中國大陸在20世紀80年代末開始控制并駐守南沙6個島礁，1994年在美濟礁上建筑了漁船避風(fēng)設(shè)施。

美國在早期曾通過外交詢問、申請測量、通報航行飛越計劃等方式，顯示出承認中國對南沙群島主權(quán)的立場，中國臺灣當(dāng)局還曾在太平島接待過美國軍事人員。但對于菲律賓等國在南沙奪島占礁的瘋狂舉動，美國長期未有明確態(tài)度，只是向臺灣當(dāng)局咨詢過對這些島礁主權(quán)歸屬問題的意見。1957年至1961年2月間，美軍駐菲律賓的空軍人員在黃巖島及南沙群島區(qū)域?qū)嵤┖D測量及氣象調(diào)查時，曾多次向臺灣當(dāng)局提出申請，表明美國實際上認為臺灣當(dāng)局代表中國擁有這些島礁的主權(quán)。而同期美國出版的地圖和書籍等，例如1961年版的《哥倫比亞利平科特世界地名辭典》、1963年版的《威爾德麥克各國百科全書》、1971年版的《世界各國區(qū)劃百科全書》，也都確認中國對南海諸島擁有主權(quán)。美國的政策困境是，基于道義和國際法理應(yīng)承認中國對南沙島礁的主權(quán)，但出于反共和亞太戰(zhàn)略考慮，不情愿讓中國大陸占有，更不愿因此損害與菲律賓等盟友的關(guān)系。

通向《南海各方行為宣言》之路

20世紀90年代初，在冷戰(zhàn)終結(jié)、發(fā)展經(jīng)濟成為主基調(diào)背景下，中國確立開創(chuàng)和維護周邊穩(wěn)定的政策，對東盟增信釋疑，推動全面合作，中國與東南亞各國以及東盟關(guān)系進入快車道。但這期間南海局勢并不平靜。一是相關(guān)國家啟動新一波占島與油氣開發(fā)行動。上世紀90年代，越南又侵占5個南沙島礁，實控島礁總數(shù)達到29個。馬來西亞1999年侵占榆亞暗沙、簸箕礁，大量開發(fā)南沙附近的油氣和漁業(yè)資源。二是菲律賓在中國的美濟礁、黃巖島、仁愛礁等多次挑釁。1995年發(fā)生中菲在美濟礁對峙的事件。1997年菲企圖侵占黃巖島未遂，1999年又在仁愛礁制造了利用舊軍艦坐灘事件。中國政府在實施有力反對措施的同時，仍進行堅持不懈的外交努力，管控局勢，維護地區(qū)合作大局，使局勢走向緩和。東盟也主動與中國商談，1998年提議“推動在爭端當(dāng)事方之間建立‘南海地區(qū)行為準則’”。經(jīng)過多輪商談，2002年，中國與東盟國家達成并簽署《南海各方行為宣言》。《宣言》為南沙爭議降溫和穩(wěn)定地區(qū)形勢做出重要貢獻，并遏制住各方占礁行為。但在《宣言》涵蓋范圍的稱謂上，越南堅持要求寫入不存在爭議的西沙，為避免突出中越分歧，《宣言》最終采用了“南海”而不是“南沙”的模糊化處理。而在后來的年月里，在各種因素的作用下，“南沙之爭”與“南海之爭”的概念開始混淆起來。

總體平靜但暗流涌動的十年

《宣言》簽署后的10年，中國遵守了其規(guī)定和原則，未采取使爭議擴大化的行動，同時積極推動海上和平合作和共同開發(fā)。而東盟未能約束其成員，越南、菲律賓等國不斷對所占據(jù)島礁改建和擴建，加緊油氣資源開采，還不時抓扣中國漁民等。這些國家的一個共同指向是固化非法侵占所得，否定存在爭議，而不是“擱置爭議”。這些做法不能不引起中方的嚴重關(guān)切，也不斷刺激中國民眾和輿論的反感情緒。

不過一直到2009年前，南海局勢總體上是平和的。局勢復(fù)雜化的轉(zhuǎn)折大約發(fā)生在2009年，這與聯(lián)合國大陸架界限委員會關(guān)于提交200海里外大陸架界限信息的期限（2009年5月13日）有一定關(guān)系，而美國亞太戰(zhàn)略的調(diào)整則是更大的變化因素。2009年1月，奧巴馬政府甫一履新，即釋放出將把戰(zhàn)略重點優(yōu)先放在亞太地區(qū)的信號，這顯然助長了個別爭端方在南海與中國角力的念頭。中美在南海也開始頻現(xiàn)摩擦，僅2009年，美國軍艦與中國船只在偵察與反偵察過程中，就至少發(fā)生5起對峙事件，最著名的當(dāng)數(shù)“無暇”號事件。進入2010年，美國對南海的政策表現(xiàn)出“選邊站”的傾向。中國政府為穩(wěn)定南海局勢進行的艱苦外交努力未能對沖美國亞太戰(zhàn)略調(diào)整帶來的影響，更未能換來菲律賓、越南等方的克制。它們對所占南沙島礁繼續(xù)進行改擴建，與美國在南海周邊頻繁軍演，一些國家出現(xiàn)抱團針對中國的傾向，不斷采取完全無視中方關(guān)切的挑釁性做法。

多方綜合博弈下的緊張局勢

2012年4月的黃巖島事件是“壓倒駱駝的最后一根稻草”，突破了中國政策和忍耐的底限。黃巖島屬中國中沙群島，以東隔馬尼拉海溝與菲律賓群島相望。直到20世紀90年代，菲律賓出版的地圖還將黃巖島標繪在菲領(lǐng)海界限之外。2012年4月10日，12艘中國漁船在黃巖島瀉湖內(nèi)例行作業(yè)時，突然出現(xiàn)的菲軍艦對漁民進行堵截和干擾。中國漁民被菲律賓軍人押到甲板上暴曬的照片，瞬間成為中國各大媒體和網(wǎng)站頭條新聞。菲方粗暴挑釁和中國國內(nèi)輿論的強烈反應(yīng)，促使中國政府采取強有力的反制行動。雙方激烈交鋒，直至6月3日菲方船只才全部撤出瀉湖，為防止新的挑釁行為，中國船只留守附近海域，實施實際管控。為改善中國南沙島礁民生和基本軍事防御以及維護主權(quán)權(quán)益，中方于2013年底在自己駐守的島礁上開始擴建工程，這些島礁遠離國際航道，不存在影響航行自由的問題。但美國和菲律賓等國大肆炒作和指責(zé)中國。

在中國許多人看來，美國是新一輪南海局勢緊張的推手。美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略愈來愈將中國視為主要針對方向，美軍炒作中國“反介入與區(qū)域拒止”威脅，并積極完善幾乎是為中國量身打造的“空海一體戰(zhàn)”等作戰(zhàn)概念，這些舉動無疑增加了包括南海在內(nèi)的亞太局勢的復(fù)雜和緊張程度。中國許多學(xué)者擔(dān)心，美國是否在為其亞太戰(zhàn)略調(diào)整預(yù)設(shè)地緣威脅，這是否會導(dǎo)致“預(yù)言的自我實現(xiàn)”？

2014年起，美國直接介入南海爭議，偏袒盟友及其他爭議方，提出所謂成本強加戰(zhàn)略，即動用政治、外交、輿論、軍事等各種手段，增加中國在南海行動的成本，迫使中國后退，以期在不發(fā)生武裝沖突的情況下制止中國的所謂南海擴張。

美軍針對中國的各種威懾、挑釁動作也愈加頻繁，明顯增加對南沙島礁周邊海域海空抵近偵察活動，進入中國南沙、甚至不存在爭議的西沙島礁12海里內(nèi)進行航行自由宣示行動，還有意識地強化在南海周邊的盟友體系和軍事網(wǎng)絡(luò)。美軍在南海及其周邊的排兵布陣推動地區(qū)局勢進一步緊張，也使得南海爭議在全球戰(zhàn)略棋局中的位置被刻意夸大。美國南海政策的大幅調(diào)整和軍事動作不僅削弱美方公正說話的地位，也進一步加深了中方對自身利益受到更多損害的擔(dān)憂，刺激中方增強捍衛(wèi)自身利益能力的決心。貌似中美間的地緣競爭要超越其他矛盾，成為南海局勢的主線。

中國在南海利益訴求一以貫之

南海局勢發(fā)展到今天，既是相關(guān)各方基于主權(quán)、資源、戰(zhàn)略安全訴求的現(xiàn)實利益糾葛，也有有關(guān)方面歷史脈絡(luò)記憶的缺失和信息的不連貫因素，更有相互間戰(zhàn)略意圖和政策目標的揣測與猜度。中美、中國和東盟國家之間存在激化矛盾甚至戰(zhàn)略誤判的風(fēng)險。

對中國在南海的目標，可從以下幾個方面認識。

首先，中國南海政策的根本出發(fā)點是維護國家的主權(quán)安全和海洋權(quán)益，一向是以靜制動、后發(fā)制人。中國民眾絕不會允許任何國家進一步損害中國在南海的島礁及其附近海域的主權(quán)和權(quán)益，強烈期待國家有能力維護自身利益。中國堅定不移地維護國家領(lǐng)土主權(quán)和權(quán)益，并增強管控局勢和避免進一步遭受損失的能力。目前看，只要沒有重大威脅，宜繼續(xù)堅持“擱置爭議、共同開發(fā)”的政策，中方致力于通過協(xié)商談判和平解決爭議的政策沒有也不應(yīng)改變。

其次，中國致力于維護南海航行自由和航道安全。每年全球貨物海運總量的40%要經(jīng)過南海，南海航行自由與安全攸關(guān)世界各主要經(jīng)濟體的重大利益。中國貿(mào)易和能源70%-80%也依靠南海航線，是南海通道最大的使用者，南海也是中國海軍走向世界的重要通道。

第三，中國與周邊國家在南海的最大公約數(shù)是維護地區(qū)和平穩(wěn)定。中方之所以始終努力管控爭議，就是為了維護周邊總體和平穩(wěn)定。今后中國需要更多地向外界提供信息、分享資料，增進了解；更多地提供公共服務(wù)，增加地區(qū)的安全與福祉；通過與東盟國家達成“南海行為準則”，共同構(gòu)建地區(qū)有效規(guī)則。作為南海最大的沿岸國，中國有權(quán)利，也有義務(wù)在南海保持軍事防御和維護和平的必要能力。

第四，中美在南海不存在主權(quán)爭議，有維護航行自由與安全的共同利益，都從地區(qū)繁榮穩(wěn)定中受益。中國沒有旨在謀求所謂地區(qū)霸權(quán)的動機和設(shè)計，美方不應(yīng)用敵手思維構(gòu)建所謂地緣戰(zhàn)略競爭的鏡像，雙方需要通過坦誠的對話澄清彼此意圖，努力擺脫目前的安全困境和誤解。中美需要也應(yīng)該在南海合作。中國邁向建設(shè)海洋強國，世界廣闊的海洋對中國的發(fā)展和全球合作越來越重要，中國的海洋視野注定要超越南海，用陸權(quán)思維和傳統(tǒng)的海洋控制理念去揣度中國是沒有道理的?！?/p>