淺談加拿大地方政府的預(yù)算公開(kāi)* 1

鄭國(guó)棟

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南250100)

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淺談加拿大地方政府的預(yù)算公開(kāi)* 1

鄭國(guó)棟

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東濟(jì)南250100)

摘要:加拿大地方政府預(yù)算公開(kāi)是各省對(duì)地方政府的法定要求，其公開(kāi)性表現(xiàn)在:預(yù)算過(guò)程公開(kāi)，預(yù)算過(guò)程公開(kāi)使得暗箱操作難以存在;預(yù)算內(nèi)容公開(kāi)到每一筆帳，預(yù)算不公開(kāi)到每一筆賬就失去了公開(kāi)的意義;政府在預(yù)算過(guò)程中積極聽(tīng)取民意和吸納民眾參與，保障了預(yù)算公開(kāi)的實(shí)現(xiàn)。加拿大地方政府預(yù)算公開(kāi)的實(shí)踐說(shuō)明了為什么要求公開(kāi)的法律規(guī)定沒(méi)有停留在紙面上，非常有借鑒意義。

關(guān)鍵詞:加拿大;地方政府;預(yù)算;公開(kāi)

國(guó)內(nèi)對(duì)加拿大地方政府預(yù)算公開(kāi)的研究還很薄弱，研究成果很少，李杰剛等在《加拿大政府預(yù)算透明度考察》一文重點(diǎn)論述了加拿大聯(lián)邦政府和省政府的預(yù)算公開(kāi)制度與措施，也談到了加拿大地方政府預(yù)算中的民眾參與和公開(kāi)，［1］但是該文沒(méi)有明確說(shuō)明要求預(yù)算公開(kāi)的法律所適用范圍，容易令人誤解為針對(duì)聯(lián)邦政府和省政府的法律也適用于地方政府。①地方政府預(yù)算主要受各省地方政府法的約束。加拿大的法律有一個(gè)特點(diǎn)，即聯(lián)邦政府的《財(cái)政管理法案》(Financial Administration Act)只是針對(duì)聯(lián)邦政府，對(duì)省政府和地方政府無(wú)效。一些省法律，如不列顛哥倫比亞省的《預(yù)算透明與責(zé)任法》(Budget Transparency And Accountability Act)、安大略省的《財(cái)政透明與責(zé)任法》(Fiscal Transparency And Accountability Act)只是針對(duì)省政府，對(duì)地方政府無(wú)效.此外幾乎沒(méi)論文探討加拿大地方政府預(yù)算的公開(kāi)程度，所以，該問(wèn)題還有待于進(jìn)一步加深研究。加拿大地方政府的預(yù)算公開(kāi)很好地說(shuō)明了為什么他們能夠把政府預(yù)算公開(kāi)做得腳踏實(shí)地，而沒(méi)有讓有關(guān)法律規(guī)定停留在紙面上，非常有借鑒意義。

加拿大地方政府是指省政府以下的政府，在不同的省份，地方政府的設(shè)置不同，在不列顛哥倫比亞省，省政府之下是區(qū)政府，區(qū)政府下有市、鎮(zhèn)和村政府。在安大略省，有市、縣、區(qū)(相當(dāng)于縣，但不是我們城市里的區(qū))、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村政府。其他各省各有自己的特點(diǎn)。加拿大的三個(gè)聯(lián)邦區(qū)，即育空聯(lián)邦區(qū)、西北聯(lián)邦區(qū)、努那武特聯(lián)邦區(qū)，是聯(lián)邦政府管轄的地方下級(jí)政府，在政府管理中有很多土著民俗，這里不研究。盡管各省在地方政府的設(shè)置上有所不同，但是，地方政府內(nèi)部的權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)是一樣的，對(duì)預(yù)算公開(kāi)的要求是一樣的。

一、預(yù)算公開(kāi)是法定職責(zé)

地方政府預(yù)算是涉及民眾生活的重大信息，法律規(guī)定要向民眾公開(kāi)。地方政府信息公開(kāi)有憲法原則指導(dǎo)，憲法包含了責(zé)任政府、法治，公平和自由等基本原則。1983年，聯(lián)邦政府實(shí)施了《信息獲取法》，從法律上保障民眾可以從聯(lián)邦制政府機(jī)構(gòu)獲得信息，②Access to Information Act (R. S. C.，1985，c. A－1)［Z］.后來(lái)各省紛紛制定并實(shí)施各自的信息自由法。

加拿大地方政務(wù)公開(kāi)的具體要求由各省立法制定，地方政府的管理是省政府的權(quán)力，聯(lián)邦政府無(wú)權(quán)管轄。各省規(guī)定地方政府信息公開(kāi)主要有兩部法律，一部是《信息自由和隱私保護(hù)法》，另一部是地方政府法。①各省法律名稱有所不同，大多數(shù)叫《地方政府法》。薩斯喀徹溫省有《地方政府法》(The Municipalities Act)和《城市法》(The Cities Act)。不列顛哥倫比亞省有《地方政府法》(Local Government Act)和《社區(qū)憲章》(Community Charter)?？笨耸∮小兜胤秸ǖ洹?Municipal Code of Quebec) .

各省的《信息自由和隱私保護(hù)法》都在立法目的中明確宣示其目的是保障民眾可以從公共機(jī)構(gòu)獲得信息。獲得信息是人的基本權(quán)利，任何人有權(quán)利獲得各政府單位控制或監(jiān)管的信息(法定例外的除外)。根據(jù)《信息自由與隱私保護(hù)法》，除了特殊場(chǎng)合的記錄，地方政府掌握的信息都可以公開(kāi)。不需要申請(qǐng)就要公開(kāi)的信息包括: 1)政策及程序手冊(cè)，2)指導(dǎo)方針，3)政策說(shuō)明，4)年度報(bào)告，5)地方法規(guī)。從政府來(lái)說(shuō)，如果收到信息公開(kāi)的請(qǐng)求，該單位領(lǐng)導(dǎo)必須盡量公開(kāi)記錄(法定例外的除外)。②Ontario，F(xiàn)reedom of Information and Protection of Privacy Act，10.所有的紙質(zhì)文獻(xiàn)、膠片、計(jì)算機(jī)碟片數(shù)據(jù)、電子郵件以及其它儲(chǔ)存的數(shù)據(jù)都看作記錄.從另一方面來(lái)說(shuō)，信息公開(kāi)是政府的義務(wù)。除有關(guān)法律規(guī)定外，單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)盡快向有關(guān)公眾或人員公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為對(duì)民眾有利的記錄，或者對(duì)民眾環(huán)境健康或安全有嚴(yán)重危險(xiǎn)的記錄。③Ontario，F(xiàn)reedom of Information and Protection of Privacy Act［Z］. 11.

各省專門規(guī)范地方政府的法律一般叫做《地方政府法》，盡管表述方式不一樣，在內(nèi)容上各省之間差別不大。安大略省《地方政府法》是這樣規(guī)定的:除法律規(guī)定的外，所有會(huì)議向民眾開(kāi)放，④Ontario，Municipal Act，239.法律規(guī)定的例外會(huì)議包括:涉及地方政府不動(dòng)產(chǎn)安全、政府雇員私事、提議或擱置政府土地買賣、勞資關(guān)系或談判、訴訟或可能的訴訟、律師與顧客關(guān)系的事件等等.所有會(huì)議指地方議會(huì)會(huì)議、地方議會(huì)下屬委員會(huì)會(huì)議。地方政府預(yù)算會(huì)議是常規(guī)的地方政務(wù)會(huì)議，必須對(duì)民眾開(kāi)放的。

除了預(yù)算過(guò)程公開(kāi)外，地方政府法也規(guī)定了要公開(kāi)的預(yù)算內(nèi)容。要公開(kāi)的預(yù)算內(nèi)容包括預(yù)估收入和支出，預(yù)估收入用于支付政府儲(chǔ)備金、沉沒(méi)資金和退休金的比例。

此外，為了保障預(yù)算能夠切實(shí)執(zhí)行，法律要求對(duì)預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行公開(kāi)。地方政府要把上一年的財(cái)務(wù)報(bào)告表進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)后60天內(nèi)在本轄區(qū)發(fā)行的報(bào)紙上發(fā)表。如果有本地納稅人或居民索要財(cái)務(wù)報(bào)告表，政府必須向納稅人提供且不得收費(fèi)。地方政府預(yù)算要接受有資質(zhì)的單位審計(jì)，審計(jì)單位給地方議會(huì)的報(bào)告列入公共記錄，任何人都可以在正常上班時(shí)間到秘書(shū)辦公室查詢。⑤Ontario，Municipal Act［Z］. 2001，289 (2)，290 (2) ; 295; 296 (6) .這是防止預(yù)算是一套實(shí)際另行一套的有力措施，防止言行不一。

加拿大法律規(guī)定比較細(xì)致嚴(yán)密，仍然有些細(xì)節(jié)沒(méi)有明確在法律中規(guī)定，尚未規(guī)定的細(xì)節(jié)由地方議會(huì)通過(guò)法規(guī)細(xì)化。地方政府通過(guò)程序法等法規(guī)保障決策過(guò)程的公開(kāi)，預(yù)算本身也是地方法規(guī)。可以說(shuō)，在預(yù)算公開(kāi)這方面，法律制度供給充分，無(wú)漏洞可鉆。

二、預(yù)算過(guò)程對(duì)民眾和媒體開(kāi)放

地方政府的預(yù)算權(quán)在議會(huì)手里。因?yàn)榈胤秸畬?shí)行議會(huì)－經(jīng)理制，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)是分開(kāi)的。議會(huì)負(fù)責(zé)制訂本地法規(guī)和政府決策，審議和批準(zhǔn)預(yù)算。政府經(jīng)理領(lǐng)導(dǎo)的行政部門執(zhí)行議會(huì)的決策，負(fù)責(zé)起草和建議預(yù)算，預(yù)算造表。

地方議會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算的過(guò)程是對(duì)民眾開(kāi)放的。加拿大地方政府預(yù)算過(guò)程從市長(zhǎng)提出下一年度的預(yù)算目標(biāo)和要求開(kāi)始，到地方議會(huì)最后批準(zhǔn)為止，需要好幾個(gè)月完成。市長(zhǎng)提出預(yù)算要求后，行政部門開(kāi)始造表，這個(gè)過(guò)程是不公開(kāi)的。行政部門造表后開(kāi)始向議會(huì)介紹預(yù)算草案，預(yù)算過(guò)程開(kāi)始公開(kāi)了。各地預(yù)算日程有所不同，在安大略省，一般在十一月底或十二月初開(kāi)始公開(kāi)進(jìn)行。安大略省倫敦市議會(huì)在2012年7月24日決定2013年的財(cái)政目標(biāo)是稅收零增長(zhǎng)，行政部門開(kāi)始造表。12月4日戰(zhàn)略優(yōu)先和政策委員會(huì)會(huì)議首次討論2013年預(yù)算，公布預(yù)算草案，直到2013年2月28日議會(huì)最后批準(zhǔn)，前前后后進(jìn)行了3個(gè)月。筆者當(dāng)時(shí)在加拿大訪學(xué)，參加了他們所有的預(yù)算公開(kāi)場(chǎng)合。

為了讓民眾了解政府預(yù)算的進(jìn)度，議會(huì)設(shè)定好預(yù)算日程，在政府網(wǎng)站和新聞媒體上公布出來(lái)［2］。安大略省倫敦市2013年預(yù)算日程是這樣安排的:

表1　2013年倫敦市政府預(yù)算日程

預(yù)算過(guò)程中財(cái)政部門提出預(yù)算方案，議會(huì)逐項(xiàng)討論。這個(gè)討論過(guò)程就是分步分項(xiàng)批準(zhǔn)預(yù)算的過(guò)程。其公開(kāi)性有這么幾個(gè)表現(xiàn):

1)民眾可以像趕大集一樣進(jìn)入議會(huì)現(xiàn)場(chǎng)旁聽(tīng)。對(duì)民眾和政府來(lái)說(shuō)，政府預(yù)算是一件大事，關(guān)系到老百姓的錢包，去議會(huì)現(xiàn)場(chǎng)聽(tīng)會(huì)的人很多。民眾進(jìn)入議會(huì)不需要事先報(bào)名登記，也沒(méi)有入口檢查，出入隨便，如同趕大集。安大略省倫敦市議會(huì)室的設(shè)計(jì)觀眾容納人數(shù)是60人，一般會(huì)爆滿，去晚了還進(jìn)不去。為了安排觀眾，有時(shí)候還需要開(kāi)放其他會(huì)議室的多媒體，等于現(xiàn)場(chǎng)看直播。民眾在議會(huì)室不可以講話打擾秩序，但是可以鼓掌，可以舉牌抗議。

2)預(yù)算會(huì)議過(guò)程有網(wǎng)絡(luò)直播和電視直播。加拿大比較大的城市議會(huì)一般都安裝了錄像設(shè)備，議會(huì)開(kāi)會(huì)的時(shí)候在政府官方網(wǎng)站同步播放整個(gè)開(kāi)會(huì)過(guò)程，這些錄像在會(huì)后都掛在政府官方網(wǎng)站上，隨時(shí)可以看。2013年安大略省倫敦市會(huì)議批準(zhǔn)預(yù)算的過(guò)程全部網(wǎng)上直播，還租用了本地電視臺(tái)的第13頻道直播和重播。地方小的議會(huì)，如鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村政府，很多還沒(méi)有錄像設(shè)備，預(yù)算過(guò)程只能借助文字記錄，以會(huì)議記錄的方式公布在政府網(wǎng)站。

3)媒體現(xiàn)場(chǎng)報(bào)道預(yù)算過(guò)程。加拿大的地方報(bào)紙很多，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有地方報(bào)紙，地方電臺(tái)也多，大一點(diǎn)的城市媒體就更多了。政府預(yù)算是民眾關(guān)心的事件，也是媒體關(guān)心的話題。他們不僅報(bào)道預(yù)算內(nèi)容，還報(bào)道每個(gè)議員的細(xì)節(jié)，誰(shuí)開(kāi)會(huì)遲到了，誰(shuí)在會(huì)議期間離開(kāi)了會(huì)場(chǎng)了一小會(huì)，哪個(gè)人的態(tài)度怎么樣，事無(wú)巨細(xì)，記者都不會(huì)放過(guò)。這樣，整個(gè)預(yù)算過(guò)程公開(kāi)不僅公開(kāi)了政府工作的內(nèi)容，議員的態(tài)度也完全公開(kāi)了。誰(shuí)愿意在基礎(chǔ)設(shè)施上多花錢，誰(shuí)愿意在社會(huì)服務(wù)上多花錢，都明明白白的呈現(xiàn)在市民的眼前。

預(yù)算過(guò)程公開(kāi)使得行政部門跟議會(huì)博弈的過(guò)程也看得很清楚。一方面，為了減少房產(chǎn)稅討好老百姓，議會(huì)企圖盡量壓縮預(yù)算，另一方面，行政部門為了工作方便，盡可能多編列預(yù)算多要錢。安大略省倫敦市警察就是一個(gè)很好的例子。按照規(guī)定，倫敦市警察局有權(quán)自己編制預(yù)算，所以，近幾年來(lái)警察自恃有權(quán)，幾乎是年年要求增加預(yù)算，2013年預(yù)算要求增長(zhǎng)3. 6%。［3］年年增加預(yù)算已經(jīng)讓議會(huì)感到不具有可持續(xù)性。議員南希明確告訴警察局長(zhǎng)做不到，沒(méi)有可持續(xù)性。警察則說(shuō)如果拿不到這些錢只好削減服務(wù)，比如裁員、減少巡邏次數(shù)。其他議員則批評(píng)警察服務(wù)不好，老百姓有怨言。經(jīng)過(guò)一番討價(jià)還價(jià)，議員周妮建議給警察預(yù)算增長(zhǎng)了1. 2%，外加一筆一次性補(bǔ)助款，［4］這個(gè)提議在議會(huì)通過(guò)。這個(gè)過(guò)程說(shuō)明，討價(jià)還價(jià)也是公開(kāi)的，沒(méi)有密室協(xié)商。

這樣的預(yù)算過(guò)程公開(kāi)使得暗箱操作難以存在，權(quán)力尋租也難以進(jìn)行。預(yù)算過(guò)程公開(kāi)對(duì)切實(shí)落實(shí)法律要求具有非常無(wú)比的重要意義。

三、預(yù)算內(nèi)容公開(kāi)到每一筆賬

政府預(yù)算內(nèi)容公開(kāi)得非常詳細(xì)，公開(kāi)到具體支出的每個(gè)項(xiàng)目每一筆賬①在政府預(yù)算中，警察預(yù)算有些特殊，警察預(yù)算不需要地方政府知道明細(xì)，法律規(guī)定只要給議會(huì)報(bào)一個(gè)總數(shù)即可。Police Services Act，Article 39 (4) . http: / /www. e－laws. gov. on. ca/html/statutes/ english/elaws_ statutes_ 90p15_ e. htm. 2014/11/12.。安大略省倫敦市是一個(gè)人口36萬(wàn)多一點(diǎn)的城市，筆者查看了該市近五年來(lái)的預(yù)算表，2014年篇幅最短，A4紙的規(guī)格有240頁(yè)(包括封面)，2013年有305頁(yè)。這樣的篇幅也可以說(shuō)明政府預(yù)算公開(kāi)的詳細(xì)程度，絕不是一兩頁(yè)紙就把財(cái)政預(yù)算決算說(shuō)完了。

預(yù)算內(nèi)容也很容易獲取，預(yù)算草案提交給議會(huì)后就發(fā)布在政府網(wǎng)站上，可以瀏覽和下載。在預(yù)算會(huì)議召開(kāi)的時(shí)候，印刷的預(yù)算草案在議會(huì)入口也有，民眾可以在現(xiàn)場(chǎng)取。下表是從安大略省倫敦市政府2013年交通服務(wù)預(yù)算中摘出的一部分，可以看出預(yù)算公開(kāi)的程度。

表2　2013年交通服務(wù)預(yù)算(單位:百萬(wàn))［5］

另有幾項(xiàng)預(yù)算支出，如公款餐飲、市長(zhǎng)辦公室預(yù)算支出、政府公車預(yù)算支出，也無(wú)例外地公開(kāi)到每一筆賬。

加拿大地方政府的公款吃喝主要包括議員和政府官員的工作餐、客人來(lái)訪招待餐。據(jù)筆者所見(jiàn)，安大略省倫敦市政府議會(huì)開(kāi)會(huì)一般在下午四點(diǎn)開(kāi)始，常常開(kāi)到夜里十點(diǎn)多，議員們有供免費(fèi)晚餐。該市行政部門的高級(jí)官員星期二上午開(kāi)會(huì)，常常半天開(kāi)不完，提供免費(fèi)午餐。安大略省倫敦市議會(huì)下屬委員會(huì)上午開(kāi)會(huì)，會(huì)提供早點(diǎn)。政府也需要招待來(lái)賓。安大略省倫敦市的公款餐飲情況在城市中很有代表性。該市政府大樓頂層有一家由市政府管理經(jīng)營(yíng)的餐廳。這個(gè)餐廳也對(duì)外營(yíng)業(yè)，政府官員平時(shí)也來(lái)這里吃飯，平時(shí)要自費(fèi)，所以，餐廳有盈利。但是餐廳的盈利不足以支付政府的餐飲，不足部分由納稅人繳的稅補(bǔ)上。政府餐飲總支出減去餐廳的毛收入(表格中的“非房產(chǎn)收入”)就是政府在餐飲中的實(shí)際支出。安大略省倫敦市公款餐飲2011年實(shí)際支出12萬(wàn)6千加元，2012年修正后預(yù)算9萬(wàn)9千加元，2013年預(yù)算9萬(wàn)8千元，這些錢是納稅人繳的稅(表格中，人力成本是餐廳廚師等工作人員的勞動(dòng)報(bào)酬，物品供應(yīng)包括食品原材料，購(gòu)買服務(wù)包括運(yùn)輸、清理等。“非房產(chǎn)收入”是指餐廳的毛收入。)。在餐飲支出預(yù)算中，列出了具體的支出去向，如餐廳工作人員的工資、購(gòu)買食材的支出、廚房用具的支出，等等。

表3　2013年倫敦市政府餐飲預(yù)算(單位:千加元)［6］

市長(zhǎng)的每一筆預(yù)算支出由議會(huì)集體投票批準(zhǔn)后公開(kāi)。加拿大地方政府首長(zhǎng)不能一人決定預(yù)算支出，絕沒(méi)有一支筆不受監(jiān)督的權(quán)力，就是市長(zhǎng)辦公室的預(yù)算支出也由議會(huì)批準(zhǔn)。安大略省倫敦市長(zhǎng)辦公室的支出包括市長(zhǎng)和辦公室人員的工資，即人力成本，一般情況下，市長(zhǎng)會(huì)從政府公務(wù)員隊(duì)伍之外聘用一個(gè)高級(jí)助手，另有兩名政府公務(wù)員為其工作，2013年預(yù)算379000加元，其中市長(zhǎng)的工資是104258加元。［7］市長(zhǎng)辦公室管理費(fèi)預(yù)算18000加元，財(cái)務(wù)費(fèi)用21000加元，購(gòu)買服務(wù)58000加元，材料與供應(yīng)10000加元，辦公設(shè)備用品5000加元，總計(jì)505000加元。議會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算不能改變用途，有了這樣的明細(xì)，市長(zhǎng)要有糊涂賬也難。

地方政府的公車是指垃圾收集運(yùn)輸車和割草機(jī)、除雪車，其預(yù)算也公開(kāi)到每一筆賬。另外，安大略省倫敦市的公務(wù)員，不管是政務(wù)官還是事務(wù)官，都是乘私家車上下班，市長(zhǎng)也是這樣，市長(zhǎng)連專用司機(jī)也沒(méi)有。公務(wù)員按職務(wù)級(jí)別給用車補(bǔ)貼，所謂的公車消費(fèi)在加拿大不是問(wèn)題。

預(yù)算內(nèi)容公開(kāi)到每一筆賬，沒(méi)有可隱藏的利益，官員也就有了把一切公開(kāi)的底氣。預(yù)算不公開(kāi)到每一筆賬就失去了公開(kāi)的意義，預(yù)算信息公開(kāi)不充分也就沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義。尤其是預(yù)算支出，僅僅公開(kāi)某部門支出的總額，比如把醫(yī)療衛(wèi)生作為一個(gè)部門支出，只給一個(gè)總數(shù)，這筆錢怎么分配卻大有學(xué)問(wèn):這里面有多少用于職工工資?多少用于公車支出?多少用于公款接待?多少用于醫(yī)療設(shè)備更新?多少用于辦公用品?錢究竟花到哪里去了?實(shí)際上是一本糊涂賬，沒(méi)有更具體的信息，難以讓民眾了解支出的內(nèi)情，起不到監(jiān)督的作用。

四、政府吸納民眾參與保障了預(yù)算公開(kāi)的實(shí)現(xiàn)

在預(yù)算過(guò)程中，地方政府積極聽(tīng)取民意，也組織民眾參與。安大略省倫敦市在聽(tīng)取民意這一方面做得很好。政府聽(tīng)取民意的辦法有:建立預(yù)算專用網(wǎng)站、舉辦聽(tīng)證會(huì)、開(kāi)辦預(yù)算工作室。民眾的參與方式是向議員反映意見(jiàn)、參加聽(tīng)證會(huì)、在媒體發(fā)表言論和觀點(diǎn)。

地方政府利用網(wǎng)絡(luò)增加預(yù)算的公開(kāi)性。在預(yù)算過(guò)程公開(kāi)開(kāi)始以前，地方政府就積極宣傳，邀請(qǐng)民眾參與。政府公布了電子郵件、電話號(hào)碼、推特(twitter)賬號(hào)、臉書(shū)(facebook. com)賬號(hào)，請(qǐng)民眾參與并保持聯(lián)系。為了讓民眾充分了解預(yù)算過(guò)程和內(nèi)容，倫敦市政府每年建立一個(gè)以預(yù)算為主題的網(wǎng)站，讓民眾瀏覽和下載預(yù)算內(nèi)容，了解每項(xiàng)預(yù)算對(duì)居民意味著什么。網(wǎng)站設(shè)計(jì)了問(wèn)題讓民眾投票，如“行人過(guò)鐵路安全問(wèn)題，政府要投入135，000加元，你同意嗎?［8］”因?yàn)殍F路穿過(guò)倫敦市內(nèi)，常有交通事故發(fā)生，這是人們關(guān)心的問(wèn)題，所以有這樣的問(wèn)題。

政府召開(kāi)預(yù)算聽(tīng)證會(huì)。地方政府一般都召開(kāi)預(yù)算聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取民眾的看法。如果要發(fā)言，市民需要事先登記，只旁聽(tīng)不發(fā)言無(wú)需登記，直接去就可以。倫敦市在2013年1月14日和2月13日分別組織了民眾聽(tīng)證會(huì)，筆者去參加了這次聽(tīng)證會(huì)。市民提出了各種各樣的意見(jiàn)，特別是對(duì)公共服務(wù)如市內(nèi)交通、公共圖書(shū)館表達(dá)了很大的關(guān)心。公證會(huì)對(duì)預(yù)算的影響很大，有個(gè)議員對(duì)筆者說(shuō)，來(lái)自市民的壓力太大了。

政府舉辦“預(yù)算工作室”普及預(yù)算常識(shí)和了解民意，這個(gè)活動(dòng)倫敦市已經(jīng)做了多年。筆者特意注冊(cè)去參加了這次活動(dòng)。2013年2月12日的“預(yù)算工作室”地點(diǎn)在市政府的頂層，那是一家自助餐廳，因?yàn)槌兄氐年P(guān)系，會(huì)議每次只能接納80位民眾。整個(gè)會(huì)場(chǎng)分成了4組，第一組是預(yù)算基本知識(shí)，政府官員會(huì)簡(jiǎn)單介紹市預(yù)算財(cái)政過(guò)程、背景。第二組是“我問(wèn)財(cái)務(wù)長(zhǎng)”專題，任何人可以問(wèn)任何有關(guān)預(yù)算的問(wèn)題。第三組是詢問(wèn)專家，有關(guān)官員會(huì)討論市民普遍關(guān)心的問(wèn)題。第四組是圖說(shuō)預(yù)算，利用圖表、圖畫(huà)解說(shuō)政府預(yù)算。為了聽(tīng)取民眾意見(jiàn)，他們請(qǐng)老百姓在留言簿上寫(xiě)要求、提建議。在會(huì)場(chǎng)設(shè)置了“優(yōu)先項(xiàng)目墻”，按輕重緩急的次序分成三組:基本需要、有更好、不必要等，參加的民眾可以把自己的預(yù)算意見(jiàn)放在不同的組里。還有“留言角”，民眾可以對(duì)自己最關(guān)心的部分寫(xiě)下留言。

議員到選區(qū)聽(tīng)取民眾的意見(jiàn)。在預(yù)算期間，議員們紛紛走入社區(qū)聽(tīng)取民眾對(duì)預(yù)算的意見(jiàn)。有的議員也利用網(wǎng)絡(luò)聽(tīng)取民意。2013年第8選區(qū)的議員自己設(shè)計(jì)了問(wèn)卷貼在網(wǎng)上，讓民眾參與投票。

在政府積極聽(tīng)取民意的同時(shí)，民眾也積極參與并試圖影響預(yù)算。民眾投書(shū)報(bào)紙、在網(wǎng)上發(fā)表留言，對(duì)政府預(yù)算最終批準(zhǔn)有很大影響。

因?yàn)槊癖娨獏⑴c，就需要了解預(yù)算內(nèi)容，政府不僅僅要公開(kāi)預(yù)算內(nèi)容，還要解釋說(shuō)明，就把政府預(yù)算的公開(kāi)性深化了。民眾參與預(yù)算過(guò)程實(shí)際上成為利益分配的參與人，成為政府決策參與人，促使政府不得不依法行政。

從加拿大地方政府預(yù)算的公開(kāi)性來(lái)看，政府預(yù)算公開(kāi)要有相應(yīng)的法律作為制度保障，政府預(yù)算公開(kāi)到什么程度，主要取決于法律規(guī)定。當(dāng)然，有了法律并不意味著法律會(huì)得到認(rèn)真的執(zhí)行，為了使法律不至于停留在紙面上，法律要求地方政府公開(kāi)預(yù)算過(guò)程，預(yù)算過(guò)程公開(kāi)使得決策者難以暗箱操作，預(yù)算公開(kāi)到每一筆賬使得決策者難以隱匿私利，沒(méi)有機(jī)會(huì)權(quán)力尋租，腐敗無(wú)處可藏。預(yù)算過(guò)程要吸納民眾參與，便于社會(huì)監(jiān)督，尤其是媒體監(jiān)督，正是民眾的參與和媒體的監(jiān)督保障了法律的認(rèn)真實(shí)行。這些確保地方政府預(yù)算公開(kāi)的措施和方法值得我們借鑒。我國(guó)地方政府的預(yù)算公開(kāi)與加拿大地方政府比較，差異在于預(yù)算過(guò)程是否公開(kāi)、預(yù)算內(nèi)容是否公開(kāi)到每一筆賬、是否有民眾參與，這三點(diǎn)差異，導(dǎo)致了不同的行政效果。

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(責(zé)任編輯高霞)

On Budget Transparency of Canadian Municipalities

ZHENG Guodong
(School of Political Science and Public Administration，Shandong University，Jinan，250100，Shandong Province)

Abstract:The transparency of municipal budgets in Canada is the legal provisions in provincial acts，which is actually part of the transparent government because the provincial acts provide that municipalities shall be open，transparent．In order to achieve the budget transparency，the process of the municipal budget is open to the public，forcing the activities under the table to go away．Every sum of the budget is disclosed to the public and easily accessible．Otherwise，the intention of transparent budget will end in nowhere．Municipalities organize public hearings and conduct public engagement in the process of the budget，contributing to guarantee the achievement of transparent budget．The practice of the transparent municipal budget in Canada illustrates how the laws are enforced instead of leaving the law staying on paper．

Key words:Canada; municipality; budget; transparency

作者簡(jiǎn)介:鄭國(guó)棟(1967—)，男，山東大學(xué)政治學(xué)與管理學(xué)院講師，博士，主要從事加拿大地方政府研究。

*收稿日期:2015－11－06

中圖分類號(hào):F817. 112

文章標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1671－7406 (2016) 01－0098－06