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    地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及控制研究

    2016-05-09 09:43:51婁譯文
    2016年12期
    關(guān)鍵詞:債務(wù)政府

    婁譯文

    摘 要:近年來,隨著中國經(jīng)濟(jì)與社會的不斷發(fā)展,地方政府在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面不斷加大投入力度,擴(kuò)大資金需求。然而,地方政府自有資金有限,因此不得不通過通過舉借債務(wù)的方式來彌補(bǔ)資金的不足。地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大,地方債務(wù)信息卻很難全面、準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì),由此導(dǎo)致地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇,債務(wù)規(guī)模難以得到有效的控制。地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大將會威脅到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,因此如何控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為了需要我們關(guān)注的課題,本文認(rèn)為地方政府應(yīng)通過加強(qiáng)債務(wù)信息透明度,建立完善債務(wù)償還制度等方式來控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),維持地方財(cái)政平衡,從而保證地方經(jīng)濟(jì)及社會的穩(wěn)定發(fā)展。

    關(guān)鍵詞:地方債務(wù);債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);償債能力

    隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速,地方政府需要進(jìn)行大量的市政項(xiàng)目建設(shè),資金需求巨大。分稅制改革之后,中央集中了大量的財(cái)權(quán),導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配,形成了巨大的資金缺口,因此地方政府不得不發(fā)行地方債務(wù)來彌補(bǔ)進(jìn)行交通運(yùn)輸,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所帶來的財(cái)政赤字,保證地方政府職能的發(fā)揮和政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。然而《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定,各級地方政府,按照量入為出,收支平衡,不列赤字的原則,不得發(fā)行地方政府債務(wù)。因此地方政府只能通過中央地方轉(zhuǎn)貸,地方政府融資平臺,或以下屬企事業(yè)單位的名義舉債,由此產(chǎn)生的債務(wù)具有很強(qiáng)的隱蔽性,信息透明度低,從而增大了地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)。

    一、地方債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)

    地方政府債務(wù)是指我國各級地方政府作為債務(wù)人,在財(cái)政收入不足以保證政府職能的履行時(shí),以財(cái)政收入和政府資產(chǎn)作為擔(dān)保,向金融機(jī)構(gòu)、其他企業(yè)及個(gè)人舉借的債務(wù)。

    (一)地方債務(wù)主體

    我國地方政府債務(wù)由地方政府融資平臺,地方政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他事業(yè)單位組成,其中由地方政府融資平臺為主要舉債主體,2010年,地方融資平臺債務(wù)余額為4.97萬億元,占地方政府債務(wù)總額的46%以上,幾乎占到一半。由于法律規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債務(wù),這一規(guī)定限制了地方政府?dāng)U大銀行貸款和發(fā)行政府債券的規(guī)模,所以地方政府通過地方政府融資平臺發(fā)行了大量地方債務(wù),然而地方融資平臺數(shù)量和債務(wù)規(guī)模的增長,在推動我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè),加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的同時(shí),也存在著諸多風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺由于自身償債能力有限、信息透明度低,導(dǎo)致地方政府融資平臺存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。地方債務(wù)并未納入地方政府預(yù)算管理,以至于很難控制其債務(wù)規(guī)模,這也將大大提升地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

    (二)地方債務(wù)來源

    目前我國地方政府債務(wù)資金來源主要為金融機(jī)構(gòu)貸款、上級財(cái)政轉(zhuǎn)貸、發(fā)行地方公債以及其他單位及個(gè)人的借款,其中大部分債務(wù)來自于金融機(jī)構(gòu)的貸款。地方債務(wù)的主要來源還是來自銀行貸款,地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)息息相關(guān),當(dāng)?shù)胤秸嬖诖罅坑馄谖茨軆斶€的債務(wù),將會嚴(yán)重影響銀行的再融資能力,提高金融風(fēng)險(xiǎn)程度,限制銀行業(yè)的信貸擴(kuò)張能力,同時(shí)對其他各行業(yè)的貸款支持力度將下降,嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。

    (三)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其種類

    地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指地方政府對其承擔(dān)的債務(wù)無法按期還本付息以及相應(yīng)產(chǎn)生的后果。從地方政府是否對地方債務(wù)具有法律上的償還責(zé)任,可以將地方債分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。顯性債務(wù)是指簽訂了書面合同,地方政府作為債務(wù)人在法律上承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。隱性債務(wù),是指并未簽訂書面合同,地方政府在法律上不承擔(dān)償還責(zé)任,而只是承擔(dān)道義責(zé)任的債務(wù);從是否具有確定的償還責(zé)任上可以將地方債務(wù)分為直接債務(wù)和或有債務(wù),直接債務(wù)是指政府在任何情況下都必須償還的債務(wù)。或有債務(wù)是指政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任,當(dāng)債務(wù)人不履行還款義務(wù)或無力償還時(shí),由地方政府償還的債務(wù),是在特定條件下才需要償還的債務(wù)。

    參照世界銀行專家漢娜創(chuàng)建的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行劃分,可將我國地方政府債務(wù)分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)、或有隱性債務(wù)這四種債務(wù)。其中直接顯性債務(wù)包括:中央政府代理發(fā)行的地方政府債券,向國內(nèi)金融組織與單位、個(gè)人的借款,地方財(cái)政部門舉借的外債,各種拖欠款(工程款、公務(wù)員和教師工資等);直接隱性債務(wù)包括社會保障資金缺口,農(nóng)村社會保障缺口,公共投資項(xiàng)目未來的資本性和經(jīng)常性支出等債務(wù);或有顯性債務(wù)包括:地方政府擔(dān)保的外國政府貸款,地方政府擔(dān)保的國內(nèi)金融組織貸款等;或有隱性債務(wù)包括:地方金融機(jī)構(gòu)的債務(wù),地方國有企事業(yè)單位的欠款,下級政府的債務(wù)等。

    二、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積累

    (一)地方債務(wù)增長迅猛

    2008美國金融危機(jī)席卷全球,為了防止經(jīng)濟(jì)下滑,緩解財(cái)政壓力,中央政府啟動了4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,這其中有2.8萬億元由地方政府承擔(dān),因此地方政府不得不向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資,此后,地方債務(wù)規(guī)模便開始呈現(xiàn)出逐年遞增的態(tài)勢。據(jù)國家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示,2010年年底,全國地方性債務(wù)余額為10.72萬億元,其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為6.71萬億元,占地方債務(wù)總額的62.6%,地方政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)分別為2.34萬億元和1.67萬億元,分別占地方債務(wù)總額的21.80%和15.58%。至2013年6月末,全國地方債務(wù)余額增長至17.89萬億元,其中地方政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)也分別增長至2.67萬億元和4.34萬億元,占地方債務(wù)總額的14.92%和24.26%。數(shù)據(jù)顯示,從2010年至2013年這三年中地方債務(wù)總額增長了67%,年均增長率超過了20%,債務(wù)總額增長的同時(shí),地方債務(wù)占GDP的比重也逐年上升。由各年的數(shù)據(jù)可以看出,地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比重較大,與此同時(shí),這兩年中政府承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的或有債務(wù)總額均約占40%,在債務(wù)人無法償還的特定條件下,或有將由擔(dān)保人或救助人來承擔(dān)償還責(zé)任,立即轉(zhuǎn)化成地方政府的直接債務(wù)。地方政府為了促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展,為當(dāng)?shù)氐墓岔?xiàng)目或地方企業(yè)提供擔(dān)保,形成了大量的地方擔(dān)保性債務(wù)。2010年地方政府的或有債務(wù)總額為4.01萬億元,到2013年增長至7.01萬億元,增長幅度達(dá)74%,導(dǎo)致地方政府或有債務(wù)的規(guī)模擴(kuò)大,由此為地方政府帶來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也大幅增長。

    (二)地方債務(wù)結(jié)構(gòu)扭曲

    地方債務(wù)在不同省份間比重不同,在東部省份主要以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通水暖電等設(shè)施建設(shè)為主,債務(wù)規(guī)模小。而西部地區(qū)的債務(wù)規(guī)模則比東部省份龐大,主要用于工資拖欠、彌補(bǔ)社會保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)缺口和維持地方政府職能發(fā)揮和部門運(yùn)轉(zhuǎn)。其次,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投資多以建設(shè)期限長,投資收益率小的基礎(chǔ)設(shè)施為主,其投資資金不能靠項(xiàng)目本身的收益來償還,而要靠地方財(cái)政經(jīng)費(fèi)償還,由此為地方財(cái)政帶來了巨大的償債壓力,進(jìn)一步提升了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

    目前地方債務(wù)在政府層級間的分布是省、市級比重偏低,資金主要來自外國金融組織貸款、國債轉(zhuǎn)貸和國內(nèi)金融組織貸款??h鄉(xiāng)級債務(wù)比重偏高,由于基層政府財(cái)力小,承擔(dān)的事務(wù)支出多,導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增大。目前部分縣鄉(xiāng)級政府在財(cái)政較在為困難的情況下,由于債務(wù)項(xiàng)目多、償債資金來源窄,償債能力低,導(dǎo)致債務(wù)到期,而無力償還。截至2014年12月底,地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中,存在0.9萬億的逾期債務(wù),占地方債務(wù)總額的6%,2018年以后到期的債務(wù)余額為6.2萬億元,占地方債務(wù)總額的40%,其中逾期債務(wù)主體以縣鄉(xiāng)級政府為主,近三年為債務(wù)償還高峰期,也是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)期。對于逾期債務(wù)地方政府不得不通過債務(wù)展期,將當(dāng)期應(yīng)償還的債務(wù)延緩至以后支付,和借新債還舊債的方式來處理,這種方式在不斷加大金融與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),也嚴(yán)重影響了地方政府的公信力。

    (三)地方債務(wù)信息不透明

    由于地方政府發(fā)行地方債務(wù)是屬于違規(guī)行為,常以地方政府融資平臺,企業(yè)事業(yè)單位的名義進(jìn)行融資,舉債方式多樣,結(jié)構(gòu)復(fù)雜,融資主體與監(jiān)管部門之間缺乏有效的信息溝通機(jī)制,總體債務(wù)信息無法完全統(tǒng)計(jì)。全面了解地方政府債務(wù)的現(xiàn)實(shí)狀況是防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的首要條件,沒有真實(shí)、全面可靠的債務(wù)信息,就不能對地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作出客觀真實(shí)的評價(jià),及時(shí)采取有效防范風(fēng)險(xiǎn)和化解債務(wù)的措施。從目前情況看,地方政府債務(wù)規(guī)模大,政府舉借的擔(dān)保債務(wù)無法完全準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì),即使是財(cái)政部門地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)資料反映的也僅僅是債務(wù)數(shù)額的總額,對或有債務(wù)中各融資主體的負(fù)債額無法統(tǒng)計(jì)出精確數(shù)值。每年新增債務(wù)、逾期債務(wù)等具體數(shù)據(jù)也很難統(tǒng)計(jì)出結(jié)果,政府監(jiān)管部門無法獲得綜合完整的債務(wù)信息,難以確定地方債務(wù)規(guī)模,無法對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的評估預(yù)測,難以對地方債務(wù)實(shí)施有效的監(jiān)測與管理,從而大大提升了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),降低了政府財(cái)政穩(wěn)定性。

    三、控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的對策

    (一)根據(jù)政府財(cái)力適度舉債

    各級政府部門是政府債務(wù)的承擔(dān)者,對政府債務(wù)的償還負(fù)有不可推卸的責(zé)任,政府債務(wù)規(guī)模和效益與各級財(cái)政狀況息息相關(guān)。因此,政府部門在追求地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的同時(shí),也應(yīng)合理控制地方債務(wù)規(guī)模。在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)時(shí)政府部門需要根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模進(jìn)行合理規(guī)劃,使其與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與債務(wù)償還能力相適應(yīng)。同時(shí)根據(jù)自身債務(wù)結(jié)構(gòu),各項(xiàng)債務(wù)的償還期限,如,本年到期債務(wù),以及后幾年年到期債務(wù)的數(shù)量金額,以控制債務(wù)規(guī)模為主制定出合理的債務(wù)計(jì)劃。不同省份之間由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,也應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)刎?cái)政能力和政府債務(wù)規(guī)模,制定出中、長期的債務(wù)規(guī)劃,合理舉借債務(wù)。例如我國的東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平高,稅源廣,財(cái)政收入多,償債能力強(qiáng),地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對較小,進(jìn)行的公路橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于收益回收期較長的項(xiàng)目,因此可以根據(jù)項(xiàng)目收益情況和債務(wù)償還情況,適度擴(kuò)大融資規(guī)模。而中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū),由于財(cái)政收入不足,還依然要提供義務(wù)教育、醫(yī)療服務(wù)、社會治安和基礎(chǔ)設(shè)施等公共物品及公共服務(wù),履行事權(quán)所需要的財(cái)力與可用財(cái)力高度不對稱,因此,需要嚴(yán)格控制其債務(wù)規(guī)模,優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu),縮減債務(wù)存量,限制新增債務(wù),制定科學(xué)合理的規(guī)劃,使該地區(qū)進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)與其自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入狀況相匹配,避免為了地區(qū)發(fā)展盲目舉債,而產(chǎn)生債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的情況。

    (二)完善地方債務(wù)償還機(jī)制

    建立完善、可靠和健全的償債機(jī)制是規(guī)范地方政府舉債行為和約束地方政府

    過度舉債的重要保障措施。債務(wù)的償還是地方政府債務(wù)管理的一項(xiàng)重要任務(wù),地方政府應(yīng)在舉借債務(wù)的同時(shí)制定出具體的債務(wù)償還計(jì)劃,計(jì)劃中應(yīng)明確規(guī)定負(fù)債的償還責(zé)任,資金的使用范圍,債務(wù)的償還期限以及償債資金的來源。明確債務(wù)的償還責(zé)任,政府部門的直接借款由地方財(cái)政部門負(fù)責(zé)償還,地方債務(wù)在經(jīng)人大審批核準(zhǔn)發(fā)行后,地方政府應(yīng)在每年年初從預(yù)算中安排出相應(yīng)的債務(wù)還本付息預(yù)算,用于償還當(dāng)年應(yīng)償還的當(dāng)期債務(wù);對于能夠產(chǎn)生效益的項(xiàng)目可以在項(xiàng)目建成后由自身收益償還債務(wù);政府部門承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的債務(wù),應(yīng)由最終債務(wù)人負(fù)責(zé)償還。償債主體要嚴(yán)格執(zhí)行償債計(jì)劃,落實(shí)償債資金,及時(shí)足額償還債務(wù)本息。地方政府還應(yīng)增加財(cái)政收入,提高償債能力,提高債務(wù)資金使用效率,避免由于資金浪費(fèi)導(dǎo)致的債務(wù)無法按時(shí)償還。政府還需建立償債基金來防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),財(cái)政部門按債務(wù)余額的一定比例,將年度經(jīng)常性收支結(jié)余和債券投資項(xiàng)目收益列入償債基金,以此來償還尚未產(chǎn)生效益的項(xiàng)目債務(wù)以及下一級政府暫時(shí)無力償還的到期債務(wù)。

    (三)建立與完善債務(wù)信息披露機(jī)制

    提高債務(wù)透明度可有效防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),因此地方政府應(yīng)通過建立地方債務(wù)信息披露制度來提高地方債務(wù)信息透明度。目前我國地方財(cái)政部門對外公布的地方債務(wù)信息通常缺乏準(zhǔn)確性和全面性,不利于地方債務(wù)管理者認(rèn)清地方債務(wù)情況,對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效管控,無法為地方財(cái)政編制預(yù)算提供準(zhǔn)確科學(xué)的依據(jù)。為保證地方債務(wù)信息的公開性與透明性,政府應(yīng)定期公開地方債務(wù)相關(guān)信息,以便公眾準(zhǔn)確判斷地方政府的融資和償還能力。此外還需要對地方政府可支配財(cái)力,債務(wù)資金使用狀況,債務(wù)結(jié)構(gòu)等債務(wù)信息定期公布:地方政府可支配財(cái)力是指地方政府在一定時(shí)期內(nèi)所能自由支配使用的財(cái)政資金,對地方政府的可支配財(cái)力進(jìn)行準(zhǔn)確地披露,有利于對債務(wù)償還能力進(jìn)行準(zhǔn)確評估,有效地監(jiān)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對債務(wù)資金使用狀況的披露,有利于強(qiáng)化投資者及監(jiān)管部門對資金使用情況的監(jiān)督有利于減少不必要的項(xiàng)目支出,有利于提高債務(wù)資金的使用效率;通過對債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)的披露,公眾可以對當(dāng)年需要償還的債務(wù)余額和未來各年度需要償還債務(wù)數(shù)量充分了解,投資者可以對未來的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的分析評估,進(jìn)而做出合理的投資決策。政府還可以考慮通過編制地方政府債務(wù)預(yù)算,從政府財(cái)務(wù)狀況、資產(chǎn)負(fù)債情況等方面,公開記錄和反映政府債務(wù)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)等情況,使地方政府債務(wù)向著規(guī)范化方向發(fā)展,加強(qiáng)對地方政府舉債行為的約束,控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。(作者單位:吉林財(cái)經(jīng)大學(xué))

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    [9] 吳俊培,李淼焱著,《中國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及防范研究—基于對中西部地方債務(wù)的調(diào)研》[J],財(cái)政研究,2013年3月,第25-30頁。

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