新形勢(shì)下推進(jìn)依法治稅的思考

朱松發(fā)

摘 要：本文對(duì)當(dāng)前依法治稅工作所面臨的客觀(guān)形勢(shì)進(jìn)行了分析，對(duì)推進(jìn)依法治稅所需要把握的重要關(guān)系進(jìn)行了論述，并提出了推進(jìn)依法治稅工作的基本舉措。

關(guān)鍵詞：依法治國(guó)；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；金融危機(jī)；依法治稅

改革開(kāi)放以來(lái)，稅務(wù)系統(tǒng)在充分發(fā)揮稅收職能、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，明確提出依法治稅是稅收工作的靈魂，著力加快稅收法治進(jìn)程，制度體系不斷健全，執(zhí)法行為逐步規(guī)范，依法治稅工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。但是，隨著形勢(shì)和任務(wù)的發(fā)展變化，依法治稅工作中出現(xiàn)了許多新情況、新問(wèn)題。近日，筆者就此進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)的調(diào)查研究，形成了一些基本思考?？偟母械剑谛碌男蝿?shì)下，堅(jiān)持依法治稅，顯得緊要而緊迫；推進(jìn)依法治稅，仍然任重而道遠(yuǎn)。

一、充分認(rèn)識(shí)依法治稅工作面臨的客觀(guān)形勢(shì)

當(dāng)前，稅收工作所處的時(shí)代條件和客觀(guān)環(huán)境正在發(fā)生廣泛而深刻的變化，尤其是近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展呈現(xiàn)出一系列重要的階段性特征，更是給依法治稅工作帶來(lái)了一系列重大而緊迫的現(xiàn)實(shí)課題。

第一，依法治稅工作要全面貫徹依法治國(guó)的新要求。十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，是黨的歷史上第一個(gè)關(guān)于加強(qiáng)法治建設(shè)的決定，描繪了全面推進(jìn)依法治國(guó)的總藍(lán)圖，開(kāi)啟了依法治國(guó)的新篇章。全面依法治稅是依法治國(guó)基本方略在稅收領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，就是要以法治的精神和行動(dòng)，正確發(fā)揮各項(xiàng)稅收職能。一是要依法履行籌集財(cái)政收入的職能。地稅部門(mén)必須按照稅收法治原則，依法大力組織收入，努力將經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的國(guó)家稅收管住管好，實(shí)現(xiàn)稅收增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)同步，為各級(jí)政府籌集可靠、可用的財(cái)政收入。二是要依法履行調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能。牢固樹(shù)立經(jīng)濟(jì)稅收觀(guān)，充分發(fā)揮稅收的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，依法運(yùn)用稅收法規(guī)和政策，促進(jìn)市域經(jīng)濟(jì)加快結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。三是要依法履行收入分配的職能。堅(jiān)持在調(diào)節(jié)社會(huì)分配上積極作為，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)高收入群體的稅收征管，堅(jiān)決落實(shí)對(duì)低收入群體的稅收優(yōu)惠，有效緩解貧富差距拉大的狀況。

第二，依法治稅工作要積極面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新考驗(yàn)。歷經(jīng)30多年的改革與實(shí)踐，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重大轉(zhuǎn)軌。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)演進(jìn)，經(jīng)濟(jì)成分日益多元化，市場(chǎng)主體日益多樣化，同時(shí)，逐利是市場(chǎng)的本性，作為市場(chǎng)主體的納稅人，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中規(guī)避稅收義務(wù)乃至偷逃國(guó)家稅收的現(xiàn)象將長(zhǎng)期存在，稅收管理中的偷稅與反偷稅、避稅與反避稅斗爭(zhēng)，將更加具有艱巨性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。作為代表國(guó)家行使稅收管理公權(quán)力的稅務(wù)機(jī)關(guān)，要準(zhǔn)確把握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，努力把稅收法治精神貫徹到經(jīng)濟(jì)運(yùn)行當(dāng)中。首先是要尊重市場(chǎng)法則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，它要求市場(chǎng)主體的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)遵循法律規(guī)范，也要求政府組織對(duì)社會(huì)的公共管理必須遵循法律規(guī)范。其次是要嚴(yán)格執(zhí)行稅法準(zhǔn)則。要恪守“稅法神圣不可侵犯”的基本準(zhǔn)則，自覺(jué)在稅收實(shí)踐中嚴(yán)格落實(shí)依法行政原則、程序正義原則和規(guī)范執(zhí)法原則，在執(zhí)法過(guò)程中，切實(shí)做到主體合法、程序到位、證據(jù)確鑿、手續(xù)完備、文書(shū)規(guī)范，確保稅收?qǐng)?zhí)法活動(dòng)經(jīng)得起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的考驗(yàn)。

第三，依法治稅工作要有效應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的新挑戰(zhàn)。自2008年下半年以來(lái)爆發(fā)的國(guó)際金融危機(jī)仍在蔓延和深化，債務(wù)危機(jī)一波未平一波又起，各類(lèi)納稅主體為緩解經(jīng)營(yíng)困難、爭(zhēng)取經(jīng)濟(jì)效益，紛紛把目光投向國(guó)家稅收，給稅收工作增添了不少矛盾，給依法治稅工作帶來(lái)了前所未有的挑戰(zhàn)。這就要求稅務(wù)部門(mén)，一是要堅(jiān)持法治方向不動(dòng)搖。實(shí)踐表明，依法治稅是對(duì)政府工作最大的支持、是對(duì)納稅人最好的服務(wù)，也是促進(jìn)稅收收入可持續(xù)增長(zhǎng)的根本舉措。越是稅收形勢(shì)復(fù)雜多變，越要堅(jiān)定不移地推進(jìn)依法治稅，絕不能把稅收工作拉回到“以人治稅、任務(wù)治稅”的老路上去。二是要優(yōu)化法治環(huán)境不懈怠。要不斷加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)依法治稅工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，著力完善工作機(jī)制，積極壯大法治力量，不斷增強(qiáng)依法治稅工作的推動(dòng)力和執(zhí)行力，確保稅法得到普遍、公正、準(zhǔn)確、有效的實(shí)施，努力營(yíng)造健康、和諧的稅收環(huán)境。

二、準(zhǔn)確把握好依法治稅工作的努力方向

依法治稅是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)工程。推進(jìn)依法治稅工作，必須分清主次輕重，正確處理依法治稅工作中的重要關(guān)系，明確依法治稅的努力方向。

第一，要正確處理嚴(yán)格執(zhí)法與優(yōu)化服務(wù)的關(guān)系。依法征收與優(yōu)化服務(wù)是一對(duì)相輔相成、相互促進(jìn)的關(guān)系，在稅收工作中必須始終堅(jiān)持“兩手抓，兩手都要硬”的方針，防止出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象。不能只強(qiáng)調(diào)優(yōu)化納稅服務(wù)而偏廢了嚴(yán)格依法治稅，要依法依規(guī)依程序執(zhí)法，手段要硬，剛性要強(qiáng)，措施要實(shí)，確保稅法的嚴(yán)肅性；也不能只調(diào)強(qiáng)嚴(yán)格執(zhí)法而忽略了優(yōu)化服務(wù)的重要性，要堅(jiān)持管理與服務(wù)并重，在執(zhí)法中服務(wù)，在服務(wù)中執(zhí)法，確保每一項(xiàng)稅收服務(wù)活動(dòng)“始于納稅人需求、基于納稅人滿(mǎn)意、止于納稅人遵從”，努力實(shí)現(xiàn)執(zhí)法與服務(wù)有機(jī)結(jié)合。

第二，要正確處理依法征稅與持續(xù)增長(zhǎng)的關(guān)系。依法治稅和稅收計(jì)劃是稅收工作質(zhì)和量的規(guī)定，二者在本質(zhì)上并不矛盾。在組織稅收收入過(guò)程中，必須堅(jiān)持“依法征稅，應(yīng)收盡收，堅(jiān)決不收過(guò)頭稅，堅(jiān)決防止和制止越權(quán)減免稅”的組織收入原則，在下達(dá)稅收計(jì)劃時(shí)要力求科學(xué)合理，少搞基數(shù)法，多搞因素法，千方百計(jì)“擠水保質(zhì)”；同時(shí)，認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家的稅收政策法規(guī)，運(yùn)用稅收政策支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，支持企業(yè)做大做強(qiáng)，努力培植和涵養(yǎng)稅源，切實(shí)維護(hù)稅本。

第三，要正確處理公平正義與征納和諧的關(guān)系。發(fā)揮稅收職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和社會(huì)的和諧穩(wěn)定，是稅務(wù)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)。地稅部門(mén)要始終堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，充分發(fā)揮稅收規(guī)范秩序的職能，加大稅務(wù)稽查和專(zhuān)項(xiàng)清理的力度，嚴(yán)厲打擊涉稅違法犯罪行為，切實(shí)維護(hù)稅收法規(guī)和稅收政策的嚴(yán)肅性，為市場(chǎng)主體營(yíng)造公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。要始終堅(jiān)持文明執(zhí)法，切實(shí)按照以人為本的核心要求，充分尊重納稅人的主體地位，使納稅人依法享有廣泛的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利，確保各項(xiàng)稅收實(shí)踐活動(dòng)在法定的框架內(nèi)展開(kāi)，努力維護(hù)和保障納稅人的合法權(quán)益，積極構(gòu)建健康、和諧的征納關(guān)系。

第四，要正確處理“治內(nèi)”與“治外”的關(guān)系。過(guò)去講依法治稅，主要就是側(cè)重依法打擊偷逃抗稅行為，今后這方面仍然需要加強(qiáng)，需要通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法不斷推動(dòng)稅收法治外部環(huán)境的改善，不斷促進(jìn)守法者自律。但是，執(zhí)法者規(guī)范自身的執(zhí)法行為更為重要。“依法治稅是從人治到法治的偉大變革”，法治的內(nèi)在要求就是依法治“權(quán)”、依法治“官”。廣大稅務(wù)干部必須深刻認(rèn)識(shí)到，打鐵先要自身硬，治稅先要治權(quán)，治人先要治己，只有堅(jiān)持內(nèi)外并舉、重在治內(nèi)、以?xún)?nèi)促外的指導(dǎo)方針，緊緊抓住規(guī)范執(zhí)法這個(gè)關(guān)鍵，才能推動(dòng)依法治稅工作上臺(tái)階。

三、積極探索推進(jìn)依法治稅工作的有效舉措

深入推進(jìn)依法治稅，必須緊緊圍繞組織收入中心、緊緊圍繞服務(wù)發(fā)展大局，始終堅(jiān)持內(nèi)外并舉、標(biāo)本兼治，努力實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。具體來(lái)說(shuō)，是要切實(shí)抓好以下幾個(gè)方面的工作。

（一）堅(jiān)持不懈地推進(jìn)稅收法制建設(shè)，著力完善依法治稅的法規(guī)體系。一是要完善法律架構(gòu)?，F(xiàn)行稅法體系以稅收條例和暫行規(guī)定居多，使依法治稅難以落實(shí)。因此，推進(jìn)依法治稅，首先要加強(qiáng)稅收立法工作，盡快出臺(tái)稅收基本法，合理界定中央和地方的稅收管理權(quán)；其次要提高適用的暫行條例和補(bǔ)充規(guī)定的法律級(jí)次，增強(qiáng)稅法的嚴(yán)肅性、權(quán)威性、穩(wěn)定性。二是要深化稅費(fèi)改革。有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，我國(guó)稅與費(fèi)的比率約保持在1比0.6左右，也就是說(shuō)，我國(guó)財(cái)政收入中非稅收入還占有不少的份額。這種“費(fèi)稅之爭(zhēng)”往往造成“權(quán)利之爭(zhēng)”，妨礙了稅收法治進(jìn)程。因此必須進(jìn)一步加大稅費(fèi)改革力度，大力推動(dòng)“費(fèi)改稅”進(jìn)程，著力夯實(shí)稅收法制基礎(chǔ)。三是要改進(jìn)綜合治稅體系。切實(shí)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，建立健全聯(lián)席會(huì)議制度、協(xié)稅護(hù)稅機(jī)制等長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步完善“政府領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主管、部門(mén)配合、社會(huì)支持、群眾參與”的綜合治稅體系，為深入推進(jìn)依法治稅提供良好的外部環(huán)境。

（二）堅(jiān)持不懈地推進(jìn)稅收信用建設(shè)，著力夯實(shí)依法治稅的思想基礎(chǔ)。一是要加強(qiáng)稅法宣傳。堅(jiān)持以貼近社會(huì)熱點(diǎn)、貼近納稅人心聲、貼近稅收中心工作為原則，以舉辦“稅收宣傳月”等主題活動(dòng)為載體，廣泛深入地傳播稅收理念，實(shí)現(xiàn)稅收宣傳工作的經(jīng)常化、實(shí)效化，使“依法誠(chéng)信納稅、共建小康社會(huì)”成為社會(huì)各界的普遍共識(shí)。二是要樹(shù)立信用典型。不斷創(chuàng)新宣傳形式和內(nèi)容，認(rèn)真開(kāi)展納稅信用評(píng)價(jià)等活動(dòng)，培養(yǎng)和樹(shù)立一大批誠(chéng)信典型，引領(lǐng)社會(huì)納稅風(fēng)尚。三是要實(shí)行失信懲戒。認(rèn)真落實(shí)公示、公告制度，依法曝光具有代表性和典型性的欠稅案例、涉稅違法犯罪案例，著力擴(kuò)大稅收信用的影響力，起到打擊一個(gè)、教育一批、影響一片的作用，不斷增強(qiáng)社會(huì)各界的稅法遵從度。

（三）堅(jiān)持不懈地推進(jìn)征管基礎(chǔ)建設(shè)，著力營(yíng)造依法治稅的運(yùn)行環(huán)境。一是要加強(qiáng)稅源管理。積極推行信息管稅，堅(jiān)持在最大限度地獲取真實(shí)、完整的稅源信息和有效利用好所獲的稅源信息上下功夫，著力打造監(jiān)控嚴(yán)密、反應(yīng)敏捷、處置靈便的稅源管理機(jī)制；同時(shí)，規(guī)范開(kāi)展納稅評(píng)估工作，加大計(jì)算機(jī)評(píng)估力度，變過(guò)去的“隨意喊稅”為“科學(xué)評(píng)稅”。二是要規(guī)范稅款征收。積極改進(jìn)稅收計(jì)劃管理機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)稅收計(jì)劃與經(jīng)濟(jì)稅源相協(xié)調(diào)，稅收增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，使存量稅源如實(shí)地反映到稅收上來(lái)；嚴(yán)格執(zhí)行組織收入紀(jì)律，嚴(yán)厲杜絕“涸澤而漁”、混級(jí)混庫(kù)和預(yù)繳空轉(zhuǎn)等行為，切實(shí)做到“有稅盡收、無(wú)稅禁收”，堅(jiān)決維護(hù)收入秩序。三是要優(yōu)化納稅服務(wù)。不斷拓寬服務(wù)內(nèi)容，把稅法宣傳、納稅咨詢(xún)、辦稅輔導(dǎo)和稅收知識(shí)培訓(xùn)等內(nèi)容納入服務(wù)范疇，使納稅人更好地掌握稅收知識(shí)，增強(qiáng)依法誠(chéng)信納稅的自覺(jué)性和主動(dòng)性；不斷豐富服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)國(guó)地稅融合，建設(shè)電子稅務(wù)局，切實(shí)以?xún)?yōu)良的稅收服務(wù)引導(dǎo)納稅人遵從稅法。四是要強(qiáng)化稅務(wù)稽查。大力開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)檢查，對(duì)整體稅負(fù)偏低、征管基礎(chǔ)薄弱、稅收秩序紊亂的區(qū)域和行業(yè)，集中力量開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治，著力規(guī)范稅收秩序；大力查辦涉稅案件，突出抓好大案要案查處，對(duì)惡意偷逃抗稅的依法從嚴(yán)從重懲處，堅(jiān)決維護(hù)稅收?qǐng)?zhí)法的剛性和權(quán)威。

（四）堅(jiān)持不懈地推進(jìn)執(zhí)法體系建設(shè)，著力構(gòu)建依法治稅的執(zhí)行機(jī)制。一是要落實(shí)執(zhí)法責(zé)任。積極推行稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)力清單制度，科學(xué)制定稅收?qǐng)?zhí)法崗責(zé)體系，解決“執(zhí)什么法”的問(wèn)題；全面明確業(yè)務(wù)流程，解決“怎么執(zhí)法”的問(wèn)題；定期組織執(zhí)法考核，解決“執(zhí)法怎么樣”的問(wèn)題；嚴(yán)格執(zhí)法過(guò)錯(cuò)追究，解決“執(zhí)法不好怎么辦”的問(wèn)題。二是要規(guī)范執(zhí)法行為。重點(diǎn)要規(guī)范自由裁量權(quán)，針對(duì)納稅定額、繳稅數(shù)額、稅務(wù)處罰和減免稅管理等環(huán)節(jié)，逐項(xiàng)明確執(zhí)行基準(zhǔn)，切實(shí)壓縮自由裁量空間，防止和遏制隨意執(zhí)法。三是要強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。加強(qiáng)對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法行為的事前監(jiān)督，嚴(yán)格實(shí)行規(guī)范性文件會(huì)審會(huì)簽和備案?jìng)洳橹贫?，進(jìn)一步深化規(guī)范性文件和執(zhí)法文書(shū)的規(guī)范管理；加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)環(huán)節(jié)執(zhí)法行為的事中監(jiān)督，認(rèn)真執(zhí)行重大稅務(wù)案件集體審理制度和稅務(wù)行政處罰聽(tīng)證制度，著力規(guī)范涉稅案件的審理；加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法行為全過(guò)程的事后監(jiān)督，嚴(yán)格實(shí)行法制機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)征、管、查部門(mén)等執(zhí)法行為的日常檢查制度，嚴(yán)格執(zhí)行稅務(wù)行政復(fù)議制度，增強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)能力。（作者單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院）