新時(shí)期深化首都城市管理體制改革研究

宋連娣

習(xí)近平總書記在中央城市工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)指出，要推進(jìn)城市管理機(jī)構(gòu)改革，創(chuàng)新城市工作體制機(jī)制，不斷完善城市管理和服務(wù)，提升城市管理水平。這一重要講話是我們做好新時(shí)期城市管理工作的重要遵循。我們必須深入學(xué)習(xí)貫徹中央城市工作會(huì)議精神，深入學(xué)習(xí)落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于做好城市管理工作的重要論述，以“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局為引領(lǐng)，以城市管理現(xiàn)代化為指向，理順體制機(jī)制，構(gòu)建“大城管”格局，為破解“大城市病”、建設(shè)國際一流的和諧宜居之都提供有力的體制機(jī)制保障。

一、新時(shí)期深化首都城市管理體制改革的基本要求

（一）深化首都城市管理體制改革必須落實(shí)中央城市工作會(huì)議精神

中央城市工作會(huì)議對(duì)加強(qiáng)城市管理工作提出了明確要求。做好城市工作，要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、完善城市治理體系，提高城市治理能力。

（二）深化首都城市管理體制改革必須落實(shí)中共中央國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》

《指導(dǎo)意見》繪就了城市管理工作的總體框架。以理順體制機(jī)制為途徑，將城市管理執(zhí)法體制改革作為推進(jìn)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要手段，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰、服務(wù)為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制。

（三）深化首都城市管理體制改革必須落實(shí)《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的精神

《綱要》為城市管理工作指明了前進(jìn)方向。提出了將京津冀區(qū)域建成以首都為核心的世界級(jí)城市群的發(fā)展目標(biāo)，列出了有序疏解北京非首都功能、優(yōu)化提升首都核心功能、解決北京“大城市病”問題的首要任務(wù)。北京市《綱要》實(shí)施意見中也提出了建立健全與城市功能定位相適應(yīng)的城市管理體制機(jī)制，構(gòu)建“大城管”城市綜合管理格局，建立分區(qū)、分類、分層的城市管理服務(wù)模式，保障城市運(yùn)行安全。

（四）深化首都城市管理體制改革必須落實(shí)十八屆五中全會(huì)精神和北京市委的“十三五”規(guī)劃建議

中央和北京市的《建議》對(duì)城市管理工作作出了全面部署。十八屆五中全會(huì)關(guān)于“十三五”規(guī)劃建議要求在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面取得重大進(jìn)展，市委十一屆八次全會(huì)關(guān)于“十三五”規(guī)劃建議明確提出深化城市管理體制改革，形成權(quán)責(zé)清晰、服務(wù)為先、有序參與的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市管理目標(biāo)、方法和模式的現(xiàn)代化。理順城市管理部門職責(zé)分工，構(gòu)建“大城管”體制。

二、首都城市管理體制改革的歷史沿革

為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和首都社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，北京市對(duì)城市管理體制進(jìn)行了積極探索，城市管理體制經(jīng)歷了“綜合——專業(yè)化——綜合”的過程。

（一）從綜合管理向?qū)I(yè)化演變

北京城市管理曾經(jīng)實(shí)行過“大城管”模式。2000年以前，北京市市政管理委員會(huì)協(xié)調(diào)管理13個(gè)局、總公司，是真正意義上的城市綜合管理部門，絕大多數(shù)城市管理問題由市政管委一個(gè)部門即可得到較好的協(xié)調(diào)解決。2000年以后，隨著城市發(fā)展和政府體制改革推進(jìn)，管理專業(yè)化趨勢(shì)明顯，原由市政管委所屬的局、總公司相繼獨(dú)立，形成現(xiàn)在多部門、專業(yè)化管理城市的格局。專業(yè)化改革使得各專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)城市管理問題得到較好解決，而需要多部門聯(lián)合解決的城市管理問題由于專業(yè)部門間協(xié)調(diào)效率低、難度大，逐漸成為“痼疾頑癥”。

（二）專業(yè)化再次向綜合管理邁進(jìn)

由于缺乏有效的綜合協(xié)調(diào)管理體制，專業(yè)部門分割過細(xì)的城市管理體制逐漸顯露出一些弊端。為迎接北京奧運(yùn)會(huì)召開，2005年底市委、市政府決定成立北京市“2008”環(huán)境建設(shè)指揮部及辦公室，負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮、組織協(xié)調(diào)、督促落實(shí)本市城市環(huán)境景觀建設(shè)和環(huán)境秩序整治任務(wù)，取得顯著成效。奧運(yùn)會(huì)后，為鞏固奧運(yùn)成果，加強(qiáng)環(huán)境建設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，2010年5月經(jīng)中央編辦批準(zhǔn)，成立了首都城市環(huán)境建設(shè)委員會(huì)，辦公室設(shè)在市市政市容委。環(huán)境建設(shè)指揮部、首都環(huán)境建設(shè)委在全市環(huán)境建設(shè)工作中發(fā)揮了很好的綜合協(xié)調(diào)作用，2008奧運(yùn)會(huì)取得了“無與倫比”的評(píng)價(jià)，國慶六十周年、六十五周年、2014年APEC峰會(huì)和2015年紀(jì)念抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利70周年等一系列重大活動(dòng)期間，優(yōu)良的城市環(huán)境和秩序氛圍，充分顯示了環(huán)境建設(shè)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的重要作用。

（三）創(chuàng)新試點(diǎn)城市綜合管理體制

2014年，市委、市政府確定在石景山區(qū)開展城市管理體制改革試點(diǎn)，石景山區(qū)突出黨建統(tǒng)領(lǐng)，成立區(qū)委派出機(jī)構(gòu)城市綜合管理工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)區(qū)城管系統(tǒng)思想、組織建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)班子管理等工作。同時(shí)，注重行政綜合，以區(qū)市政市容委為基礎(chǔ)成立區(qū)城市綜合管理委員會(huì)（與區(qū)委城管工委合署辦公），對(duì)區(qū)環(huán)保、園林綠化、城管執(zhí)法、城管監(jiān)督指揮等部門和單位實(shí)行歸口管理，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)城市環(huán)境建設(shè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、環(huán)境衛(wèi)生、交通、水務(wù)等行業(yè)管理工作。石景山區(qū)抓住“綜合”、“下沉”兩個(gè)關(guān)鍵，形成和完善了構(gòu)建城市綜合管理體系的基本思路，即：發(fā)揮黨建統(tǒng)領(lǐng)作用，推動(dòng)城市管理重心下移和專業(yè)職能下沉，構(gòu)建行政綜合、法治綜合、上下綜合、社會(huì)綜合的城市綜合管理體系，形成主體清晰、權(quán)責(zé)明確、上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)有力、執(zhí)法到位、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的城市管理格局，進(jìn)一步提升了城市治理水平，探索出了一條城市管理體制改革的新路，得到了市委、市政府的認(rèn)可。

三、當(dāng)前首都城市管理工作存在的主要問題

（一）城市管理決策統(tǒng)籌不夠有力

在過去“建設(shè)為主”的時(shí)期，北京的城市管理主管部門分散決策特點(diǎn)較為突出，包括規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)行、管理等環(huán)節(jié)，都分散為不同行業(yè)主管部門專業(yè)管理。然而，當(dāng)城市管理向“建、管并重”時(shí)期過渡時(shí)，這種專業(yè)部門間協(xié)調(diào)矛盾，以及規(guī)劃、建設(shè)、管理協(xié)調(diào)的矛盾則更突顯出來。城市管理是一項(xiàng)需要高度協(xié)同化的系統(tǒng)工程，目前北京市雖然設(shè)置了多個(gè)與城市管理相關(guān)的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮了較好的綜合協(xié)調(diào)作用，如：首都規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)、首都城市環(huán)境建設(shè)委員會(huì)、首都綠化委員會(huì)等，但由于城市管理領(lǐng)域?qū)拸V、部門較多、職責(zé)交叉，這些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)只是分別負(fù)責(zé)城市管理的一個(gè)環(huán)節(jié)、一個(gè)領(lǐng)域，缺少一個(gè)綜合的城市管理協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致各部門大多從自身職責(zé)出發(fā)制訂出臺(tái)政策標(biāo)準(zhǔn)，形成了政出多門、各自為政的局面，致使城市管理中遇到的一些需要跨部門、跨行業(yè)聯(lián)手解決的難點(diǎn)問題一直得不到有效解決，造成頂層統(tǒng)籌不夠，缺乏整體規(guī)劃的局面。

（二）城市管理綜合協(xié)調(diào)不夠順暢

目前城市管理的專業(yè)化體制，弱化了綜合管理的協(xié)調(diào)職能，部門之間協(xié)調(diào)不力、溝通不暢，給城市安全運(yùn)行帶來了很大隱患。如地下管線綜合管理，目前北京市地下管線綜合管理部門對(duì)于地下管線只有安全監(jiān)管責(zé)任，缺乏安全監(jiān)管手段，制定的年度消隱計(jì)劃除了少數(shù)能隨道路大修落實(shí)外，大部分隱患得不到及時(shí)消除。其中原因就在掘路審批分散在不同部門——涉及開挖城市道路的，需要到公安交管部門審批；涉及開挖鄉(xiāng)村道路的，需要到路政部門審批；涉及開挖道路兩側(cè)綠地的，需要到園林綠化部門審批。管線路由需要規(guī)劃部門審批，施工則由建設(shè)部門審批，眾多部門各自為政，難以解決存在的問題。城市管理職能“碎片化”問題，造成了普遍詬病的“馬路拉鏈”現(xiàn)象。

（三）相關(guān)部門協(xié)同程度不高

當(dāng)前，城市管理工作在規(guī)劃、建設(shè)、管理等環(huán)節(jié)上協(xié)同程度不高，多體現(xiàn)為末端環(huán)節(jié)（管理）缺乏針對(duì)前端環(huán)節(jié)（規(guī)劃、建設(shè)）的參與機(jī)制。但是，出于政府兜底、維穩(wěn)等壓力型治理思維，一些在規(guī)劃與建設(shè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，如建設(shè)質(zhì)量不高、開發(fā)甩項(xiàng)、規(guī)劃不合理所產(chǎn)生的責(zé)任包袱，卻往往傳遞到了管理主體身上。如公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)問題，部分新建小區(qū)存在缺少垃圾樓、公共廁所等配套環(huán)境衛(wèi)生公共服務(wù)設(shè)施的問題，主要原因是在規(guī)劃階段，開發(fā)商規(guī)避相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，拆分項(xiàng)目單個(gè)審批；在建設(shè)階段甩項(xiàng)，不建或少建配套環(huán)衛(wèi)設(shè)施。由于市政市容部門“建設(shè)工程配套環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施竣工驗(yàn)收”行政許可沒有納入規(guī)劃、建設(shè)審批前置條件，對(duì)開發(fā)商不能形成有效制約，導(dǎo)致開發(fā)建設(shè)單位主動(dòng)辦理率極低，出現(xiàn)了“規(guī)劃漏項(xiàng)、建設(shè)甩項(xiàng)”現(xiàn)象。由于存在“鄰避效應(yīng)”，管理部門想后期補(bǔ)建，工作困難重重。

（四）管理部門與執(zhí)法部門工作脫節(jié)

城市管理是行政執(zhí)法的基礎(chǔ)，行政執(zhí)法是城市管理的手段，城市管理工作的好壞直接影響行政執(zhí)法的效能，行政執(zhí)法的程度直接影響城市管理的質(zhì)量?，F(xiàn)代城市管理的復(fù)雜性、系統(tǒng)性和綜合性，要求城市管理部門和綜合執(zhí)法部門必須密切合作，綜合治理。但在實(shí)際工作中，由于城市管理職責(zé)不明晰，導(dǎo)致統(tǒng)籌管理執(zhí)法不到位，容易產(chǎn)生管罰脫節(jié)、監(jiān)管失控問題，也不利于主管部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策不足，像小廣告治理等“痼疾頑癥”問題，難以很好解決。

（五）民眾參與城市管理不夠

市民是城市建設(shè)管理的主體，如果社會(huì)組織和個(gè)人在城市管理中的作用發(fā)揮不夠，事無巨細(xì)都由政府親力親為，無疑將加重政府負(fù)擔(dān)，降低城市管理效率。應(yīng)該說，北京市充分發(fā)揮市民參與城市管理的條件已經(jīng)成熟，但我們對(duì)社會(huì)組織和市民群眾在城市管理中發(fā)揮什么樣作用還沒有清晰的定位，對(duì)市民參與城市管理缺乏必要的引導(dǎo)手段，城市居民對(duì)于城市管理的決策內(nèi)容缺乏評(píng)估與否決的渠道，知情權(quán)、參與權(quán)得不到落實(shí)。比如，地區(qū)性詳細(xì)規(guī)劃沒有完全公開，使得市民無法依據(jù)法規(guī)來及時(shí)向有關(guān)部門舉報(bào)違法建設(shè)現(xiàn)象。

四、國內(nèi)外城市管理工作經(jīng)驗(yàn)借鑒

通過對(duì)國內(nèi)外各大城市管理體制的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，城市管理體制改革共性都在推行“綜合”和“下沉”，在“以塊為主”上抓落實(shí)，夯實(shí)市、區(qū)、街三級(jí)管理體制。主要共同點(diǎn)有以下四點(diǎn)：第一，突出統(tǒng)籌地位，成立城市管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)部門；第二，明確政府職能定位，高層重視、加大資金投入；第三，理順體制、創(chuàng)新機(jī)制，嚴(yán)管重罰、強(qiáng)化監(jiān)督；第四，引入市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)服務(wù)。

（一）上海經(jīng)驗(yàn)：黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，部門綜合設(shè)置

上海市成立了“上海市城市綜合管理推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組”，由主管副市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，市政府相關(guān)部門和各區(qū)縣、各相關(guān)單位主管領(lǐng)導(dǎo)為成員，主要負(fù)責(zé)城市管理領(lǐng)域重大問題的統(tǒng)籌指導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)工作，初步形成了“全市統(tǒng)籌、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、市區(qū)聯(lián)動(dòng)、區(qū)縣為主、分工負(fù)責(zé)、各司其責(zé)”的城市管理工作格局。在部門設(shè)置上突出“黨建統(tǒng)領(lǐng)”，成立了上海市建設(shè)交通工作黨委，與上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會(huì)合署辦公，代行上海市城鄉(xiāng)建設(shè)和管理委員會(huì)黨組職能，市政府“兩委+若干專業(yè)部門”的主要領(lǐng)導(dǎo)均為黨委委員。

（二）天津經(jīng)驗(yàn)：設(shè)立城市管理委員會(huì)，加強(qiáng)監(jiān)督考核和執(zhí)法

2010年天津市制定《天津市城市管理規(guī)定》，設(shè)立了城市管理委員會(huì)，由主管副市長(zhǎng)任主任，市政府主管副秘書長(zhǎng)任副主任，各市級(jí)城市管理相關(guān)部門為成員單位，對(duì)與城市管理有關(guān)的重大事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，委員會(huì)辦公室設(shè)在市市容和園林管理委員會(huì)。為加強(qiáng)城市管理和行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)配合，市市容和園林管理委員會(huì)一名副主任（黨組成員）兼任市城市管理綜合執(zhí)法局局長(zhǎng)（政委），同時(shí)委內(nèi)設(shè)執(zhí)法監(jiān)督處，負(fù)責(zé)市容環(huán)境、園林綠化、城市管理等方面法律法規(guī)規(guī)章執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。

（三）南京經(jīng)驗(yàn)：市城市治理委員會(huì)辦公室=市城市管理局+市城市管理行政執(zhí)法局

設(shè)立南京市城市管理局，掛市城市管理行政執(zhí)法局牌子，為市政府工作部門。在市政府層面成立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)南京市城市治理委員會(huì)，市長(zhǎng)任委員會(huì)主任，其辦公室的具體工作由市城市管理局承擔(dān)。市城市管理局主要承擔(dān)市容景觀、環(huán)境衛(wèi)生、市政設(shè)施、城市綠化、愛國衛(wèi)生、城管執(zhí)法等方面的組織指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、綜合考評(píng)責(zé)任。另外下設(shè)城市管理監(jiān)督指揮中心，負(fù)責(zé)受理城市管理方面的信訪和舉報(bào)投訴，并對(duì)全市城市管理工作進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)。

（四）香港特別行政區(qū)：打造城市管理長(zhǎng)效機(jī)制

一是打造城市管理超前機(jī)制，城市管理從事后處理向超前預(yù)防控制轉(zhuǎn)變。二是打造城市管理快速反應(yīng)機(jī)制，城市管理從靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)管理轉(zhuǎn)變。三是打造城市管理多元參與機(jī)制，城市管理從單一主體到多元主體轉(zhuǎn)變。財(cái)政投入專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，宣傳教育費(fèi)用列入城市維護(hù)費(fèi)當(dāng)中，一般占城市維護(hù)費(fèi)的0.5%。四是打造管理重心下移機(jī)制，城市管理從重視“上層”向重視“基層”轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)區(qū)議會(huì)在提供和管理地區(qū)服務(wù)和設(shè)施事務(wù)上的影響力，區(qū)議會(huì)獲批的撥款額逐年增加。

（五）新加坡：順暢的管理體制和健全的法制保障

新加坡城市管理工作主要是由國家發(fā)展部下轄的公園及康樂局、市鎮(zhèn)理事會(huì)以及環(huán)境與水資源部下轄的環(huán)境局負(fù)責(zé)，同類管理事項(xiàng)只有一個(gè)“婆婆”，杜絕推諉扯皮現(xiàn)象。注重綜合管理，成立了“花園城市行動(dòng)委員會(huì)”，在擬定政策、綜合協(xié)調(diào)有關(guān)城市園林綠化建設(shè)及管理方面發(fā)揮了重要作用。強(qiáng)調(diào)依法管理，政府對(duì)城市管理的各個(gè)方面都有立法，做到無事不立法、執(zhí)法有依據(jù)。執(zhí)法“嚴(yán)”字當(dāng)頭，嚴(yán)刑峻法是新加坡“以法治城”的重要特點(diǎn)。

五、深化首都城市管理體制改革的思路對(duì)策

城市管理工作要進(jìn)一步理順城市管理體制機(jī)制，處理好五個(gè)方面的關(guān)系，不斷提升城市管理現(xiàn)代化水平。

（一）處理好城市管理與城市規(guī)劃、城市建設(shè)的關(guān)系，增強(qiáng)城市管理全局性

城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理是現(xiàn)代城市發(fā)展的核心組成部分，城市是一個(gè)有機(jī)體，城市規(guī)劃是生長(zhǎng)坐標(biāo)，城市建設(shè)是骨肉之軀，城市管理是血脈之源，只有三者緊密銜接，良性互動(dòng)，才能讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。城市規(guī)劃要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)劃理念，緊密結(jié)合城市建設(shè)與城市管理的需要，既要考慮城市建設(shè)的效益和美度，也要考慮城市管理的效率和精度，切實(shí)提高規(guī)劃的前瞻性、系統(tǒng)性和科學(xué)性，確?！肮δ荦R全不漏項(xiàng)”；城市建設(shè)要以規(guī)劃為藍(lán)圖，強(qiáng)化規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，從嚴(yán)實(shí)施，紅線管理，抓好市政設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給，逐步形成適度超前、相互銜接、滿足未來需要的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，為后續(xù)城市管理提供便利與可能性，保證“設(shè)施建設(shè)不甩項(xiàng)”；城市管理要探索建立評(píng)估反饋促進(jìn)機(jī)制，城市管理部門要參與城市規(guī)劃編制和城市市政設(shè)施建設(shè)驗(yàn)收等工作，及時(shí)向城市規(guī)劃、城市建設(shè)部門提出城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)情況的調(diào)整完善意見，確保各類設(shè)施按標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，各種功能齊全配套。

（二）處理好綜合管理與專業(yè)管理的關(guān)系，增強(qiáng)城市管理系統(tǒng)性

綜合管理和專業(yè)管理不是簡(jiǎn)單的總和分的關(guān)系，而是相融相通、比例協(xié)調(diào)、共同促進(jìn)的關(guān)系。隨著城市規(guī)模的日益擴(kuò)大，城市管理各子系統(tǒng)之間的復(fù)雜交錯(cuò)性難以簡(jiǎn)單分解，以專業(yè)職能部門為基本單位強(qiáng)化專業(yè)的管理模式在當(dāng)今城市特別是大城市和超大城市中日漸低效。就拿“城市牛皮癬”小廣告的治理來說，它就涉及到環(huán)衛(wèi)、教育、稅務(wù)、衛(wèi)生、商務(wù)、住建、公安、交通、城管等十幾個(gè)專業(yè)管理部門，只靠一家專業(yè)部門管理，往往治標(biāo)不治本。再比如廣為社會(huì)詬病的“馬路拉鏈”問題亦是因?yàn)楦黝惞芫€分屬不同的專業(yè)部門管理造成的。所以城市管理必須強(qiáng)調(diào)綜合，強(qiáng)調(diào)綜合并不是要取消專業(yè)，而是要在綜合中體現(xiàn)專業(yè)。要實(shí)行城市管理領(lǐng)域大部門制，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、城市園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實(shí)現(xiàn)管理體制的綜合。同時(shí)要建立城市管理綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，形成相關(guān)部門之間信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)城市管理工作的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核獎(jiǎng)懲，合理確定考評(píng)對(duì)象，科學(xué)設(shè)置考評(píng)內(nèi)容，加強(qiáng)考評(píng)結(jié)果運(yùn)用，納入政府績(jī)效考核內(nèi)容，納入考察領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)內(nèi)容，納入“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”內(nèi)容，納入政府信息公開內(nèi)容，納入領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)內(nèi)容。

（三）處理好高位統(tǒng)籌與重心下沉的關(guān)系，增強(qiáng)城市管理持續(xù)性

“高位統(tǒng)籌”主要是指市級(jí)城市管理部門履行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評(píng)價(jià)職能，完善管理標(biāo)準(zhǔn)、健全制度體系、強(qiáng)化決策指導(dǎo)，通過搭建平臺(tái)，強(qiáng)化溝通，不斷創(chuàng)新城市綜合管理新模式、新方法；“重心下沉”主要是指賦予區(qū)、街道等基層必要的人、財(cái)、物和執(zhí)法手段，努力在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）層面形成集中統(tǒng)一、歸口管理、密切配合、上下一致、運(yùn)轉(zhuǎn)順暢的機(jī)制，集中發(fā)揮屬地管理、精細(xì)執(zhí)法、服務(wù)民生、促進(jìn)和諧效能，切實(shí)有效解決“看得見的管不了，管得著的看不見”的現(xiàn)象。要做好城市管理服務(wù)工作，既要高度重視高位協(xié)調(diào)、市級(jí)宏觀決策指導(dǎo)的綜合統(tǒng)領(lǐng)職能，也要高度重視屬地管理、城市管理重心下移的執(zhí)行處理職能。“統(tǒng)籌”與“下沉”都是城市管理中的兩種資源整合手段，必須相輔相成，不能偏頗，目的都是為了讓城市管理的決策、協(xié)調(diào)、指揮更加高效，讓解決群眾身邊的問題更加快捷，讓人民群眾更加滿意舒心。

（四）處理好城市管理與城管綜合執(zhí)法的關(guān)系，增強(qiáng)城市管理統(tǒng)一性

現(xiàn)代城市管理的復(fù)雜性、系統(tǒng)性和綜合性，要求城市管理部門和綜合執(zhí)法部門必須密切合作，綜合治理。城市治理現(xiàn)代化是目標(biāo)，城市管理和綜合執(zhí)法都是手段，城市管理為綜合執(zhí)法提供管理資源，綜合執(zhí)法為城市管理提供執(zhí)法保障，兩者共同服務(wù)于城市治理現(xiàn)代化，形成“一體兩翼”、“一車兩輪”的統(tǒng)一關(guān)系。國內(nèi)外城市管理實(shí)踐證明，只有二者密切配合，城市治理才能相得益彰。應(yīng)明確城市管理職責(zé)邊界，通過部門職能、組織體系、工作力量、業(yè)務(wù)流程進(jìn)一步對(duì)接融合，構(gòu)建城市管理與城管執(zhí)法的快速銜接機(jī)制。應(yīng)積極推行城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法，重點(diǎn)在與群眾生產(chǎn)生活關(guān)系密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法，形成統(tǒng)一決策、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一執(zhí)法的“大城管”格局，提升城市治理現(xiàn)代化水平。

（五）處理好政府與市民的關(guān)系，增強(qiáng)城市管理服務(wù)性

城市管理只是手段，做好服務(wù)，讓市民生活更美好才是目的。按照傳統(tǒng)思維模式，政府是城市規(guī)則的制定者、城市管理的監(jiān)督者、城市服務(wù)的提供者，市民則是城市規(guī)則的執(zhí)行者、城市管理的受控者、城市服務(wù)的享有者。但隨著時(shí)代的發(fā)展，市民作為城市的主人，應(yīng)當(dāng)參與城市規(guī)則的制定，監(jiān)督政府的城市管理行為。在當(dāng)今社會(huì)，沒有市民參與的城市管理將是無源之水、無本之木，政府和市民已經(jīng)形成了共存共榮、協(xié)同治理的新型關(guān)系。創(chuàng)新城市治理體系，提升城市治理能力，關(guān)鍵在于改變單一的自上而下的精英管理模式，努力采取自上而下與自下而上相結(jié)合的政府與公眾共同參與的治理模式，真正發(fā)揮市民參與決策、參與管理、參與監(jiān)督的作用。政府、市民既要發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，盡職盡心，又要彼此相融相通，協(xié)同應(yīng)對(duì)，共同破解“城市病”難題。一是轉(zhuǎn)變職能，調(diào)整結(jié)構(gòu)，優(yōu)化運(yùn)作，與日益變化的社會(huì)治理需求相適應(yīng)；二是完善機(jī)制，依法規(guī)范市民參與范圍、權(quán)利和途徑，暢通參與渠道，保障市民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；三是搭建平臺(tái)，倡導(dǎo)城市管理志愿服務(wù)，發(fā)揮志愿者在城市治理中的引領(lǐng)作用；四是培育引導(dǎo)社會(huì)組織、市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)和公民法人參與城市治理，形成多元共治、良性互動(dòng)的城市治理模式。

（責(zé)任編輯：黃荔）