法律空白環(huán)境賠償金成僵尸資金？

趙慧

相對(duì)于“趴在財(cái)政賬上”的錢，很多環(huán)境賠償金甚至“不知從哪里來(lái)、到哪里去”。法院對(duì)于這筆錢如何計(jì)算得出、怎樣使用始終未作說(shuō)明，就連繳納罰款的企業(yè)也是一頭霧水。

去年因新《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施而開(kāi)閘的環(huán)境公益訴訟，今年將集中進(jìn)入案件庭審期，多起由社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟案件近期開(kāi)庭或立案。

2月15日，環(huán)保組織中國(guó)綠發(fā)會(huì)收到寧夏中衛(wèi)市中院關(guān)于8起騰格里沙漠污染公益訴訟案件的立案通知書，這起兩度被駁回的公益訴訟案正在等待開(kāi)庭。3月31日，民間環(huán)保組織自然之友提起的3起環(huán)境公益訴訟案在江蘇泰州市中院開(kāi)庭審理。4月11日，徐州市檢察院訴徐州市鴻順造紙有限公司環(huán)境污染公益訴訟案在徐州市中院公開(kāi)審理。

2015年，全國(guó)法院受理了48件環(huán)境公益訴訟案件，其中45件為民事公益訴訟案，3件為行政公益訴訟案，9家社會(huì)組織成為環(huán)境公益訴訟原告。

“全年48件公益訴訟案，與以往相比從絕對(duì)量看是多的，但與每年幾十萬(wàn)起的環(huán)境糾紛和上百萬(wàn)件的環(huán)境信訪量相比，幾十起環(huán)境公益訴訟案可以說(shuō)是太少了?！敝袊?guó)綠發(fā)會(huì)副秘書長(zhǎng)馬勇告訴《民生周刊》記者。

一年多時(shí)間過(guò)去了，并沒(méi)有出現(xiàn)此前業(yè)界預(yù)期的環(huán)境公益訴訟井噴現(xiàn)象。談及原因，多位受訪的環(huán)保人士表示，這一方面與起訴主體——社會(huì)環(huán)保組織自身的訴訟意愿及專業(yè)、財(cái)務(wù)能力有關(guān)；另一方面，也與環(huán)境公益訴訟制度體系尚不完善有關(guān)，特別是公益訴訟與生態(tài)修復(fù)銜接的“最后一公里”——環(huán)境賠償金如何歸屬、怎樣使用、誰(shuí)來(lái)監(jiān)管，目前還沒(méi)有明確的法律規(guī)定。

“法律尚未對(duì)環(huán)境公益訴訟中被告賠償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境修復(fù)和損害賠償費(fèi)用的使用、管理及監(jiān)督作出相應(yīng)機(jī)制安排，亟需在實(shí)踐中探索適合我國(guó)國(guó)情的模式來(lái)管理好這筆資金。2015年結(jié)案的個(gè)案大都涉及修復(fù)及生態(tài)損害賠償費(fèi)用，應(yīng)鼓勵(lì)在個(gè)案實(shí)踐中探索適合的管理和監(jiān)督模式?！弊匀恢逊膳c政策倡導(dǎo)總監(jiān)葛楓說(shuō)。

環(huán)境賠償金去向何方？

4月11日，徐州市檢察院提起的徐州鴻順造紙有限公司環(huán)境污染公益訴訟案向社會(huì)全程直播了庭審過(guò)程。

當(dāng)日，徐州中院即作出一審判決，被告鴻順造紙公司賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)及生態(tài)環(huán)境受損害至恢復(fù)期間服務(wù)功能損失共計(jì)105.82萬(wàn)元，同時(shí)，承擔(dān)公益訴訟人為案件支付的專家費(fèi)用3000元及14320元案件受理費(fèi)。

105.82萬(wàn)元的環(huán)境賠償金，這在環(huán)境公益訴訟案件中并不算高。去年3月，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)向山東德州晶華集團(tuán)振華有限公司提起的環(huán)境公益訴訟，索賠金額近3000萬(wàn)元。今年1月21日，江蘇泰州天價(jià)環(huán)境公益訴訟案塵埃落定，1.6億元的賠償金，使其成為我國(guó)迄今賠償金額最高的一起環(huán)境公益訴訟案。

然而，動(dòng)輒千萬(wàn)以至上億的賠償金，放在哪里？如何使用？

去年1月7日實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，人民法院判決被告承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)原狀期間服務(wù)功能損失等款項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。

除規(guī)定環(huán)境賠償金須用于環(huán)境修復(fù)外，上述解釋對(duì)于賠償金的具體歸屬和使用并未明確。

“環(huán)境賠償金是目前一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，從已經(jīng)作出判決的環(huán)境公益訴訟案來(lái)看，勝訴后的環(huán)境賠償金的歸屬主要是兩方面，一個(gè)是進(jìn)入地方財(cái)政賬戶，另一個(gè)是進(jìn)入專項(xiàng)基金?！瘪R勇說(shuō)。

在徐州鴻順造紙公司非法排污案中，徐州中院判決鴻順造紙?jiān)谂袥Q生效后30日內(nèi)，將105.82萬(wàn)元賠償金支付至徐州市環(huán)境保護(hù)公益金專項(xiàng)資金賬戶。

早在2014年7月，最高法就提出“探索設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)基金”的意見(jiàn)，明確將環(huán)境賠償金?？钣糜诨謴?fù)環(huán)境、修復(fù)生態(tài)、維護(hù)環(huán)境公共利益；尚未設(shè)立基金的地方，可以與環(huán)境資源保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、政府財(cái)政部門等協(xié)商確定環(huán)境賠償金的交付使用方式。

但從目前的司法實(shí)踐看，各地法院對(duì)于環(huán)境賠償金的處置方法不盡相同，一些地方建立了專項(xiàng)環(huán)境公益訴訟基金，一些地方則選擇將環(huán)境賠償金直接上繳財(cái)政。

“進(jìn)入地方財(cái)政賬戶，往往好進(jìn)難出，現(xiàn)在很多錢成了僵尸資金，沒(méi)人管，也沒(méi)人用。而且，把賠償金打入財(cái)政很難保證其用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)，即便能保證?？顚Ｓ?，也需要層層審批，耗時(shí)費(fèi)力。”馬勇說(shuō)。

此外，相對(duì)于“趴在財(cái)政賬上”的錢，很多環(huán)境賠償金甚至“不知從哪里來(lái)、到哪里去”。一位環(huán)保人士告訴《民生周刊》記者，他們?cè)谖鞑磕呈⑴c的一起環(huán)境訴訟，污染企業(yè)被判罰500萬(wàn)元，但法院對(duì)于這筆錢如何計(jì)算得出、怎樣使用始終未作說(shuō)明，就連繳納罰款的企業(yè)也是一頭霧水。

國(guó)家賬戶還是省級(jí)賬戶？

去年12月，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》發(fā)布，提出2015年至2017年，選擇部分省份開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)；從2018年開(kāi)始，在全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

試點(diǎn)方案提出加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理，并規(guī)定，賠償義務(wù)人造成的生態(tài)環(huán)境損害無(wú)法修復(fù)的，其賠償資金作為政府非稅收入，全額上繳地方國(guó)庫(kù)，納入地方預(yù)算管理。試點(diǎn)地方根據(jù)磋商或判決要求，結(jié)合本區(qū)域生態(tài)環(huán)境損害情況開(kāi)展替代修復(fù)。

但目前，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度地方試點(diǎn)工作才剛剛開(kāi)始，全國(guó)試行還要到兩年后的2018年。在頂層設(shè)計(jì)尚不完善的情況下，一些地方的探索值得借鑒。

云南昆明早在2010年就探索建立了環(huán)境公益訴訟救濟(jì)資金。按照當(dāng)年出臺(tái)的《昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)資金管理暫行辦法》，具體是由該市環(huán)保局開(kāi)設(shè)救濟(jì)資金專門賬戶，對(duì)法院判決的環(huán)境賠償金、環(huán)境案件中的刑事被告人捐款、財(cái)政撥款等款項(xiàng)統(tǒng)一核算和管理，并由審計(jì)局進(jìn)行監(jiān)督。

目前，昆明市環(huán)境公益訴訟救濟(jì)專項(xiàng)資金賬戶共獲得600余萬(wàn)元的生態(tài)修復(fù)基金，已有近500萬(wàn)元用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

今年全國(guó)兩會(huì)期間，多位代表委員在審議討論兩高報(bào)告時(shí)將焦點(diǎn)放在了法律界定模糊的環(huán)境賠償金上，并進(jìn)一步建議，加快構(gòu)建環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制，將環(huán)境公益訴訟和生態(tài)修復(fù)銜接起來(lái)。

全國(guó)人大代表、云南省高院院長(zhǎng)張學(xué)群建議，最高法院應(yīng)協(xié)調(diào)有關(guān)部門，加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)。在省一級(jí)建立統(tǒng)一、獨(dú)立的環(huán)境公益訴訟專項(xiàng)資金賬戶，統(tǒng)一接收省級(jí)轄區(qū)內(nèi)人民法院審理環(huán)境公益訴訟案件判決的賠償金或環(huán)境修復(fù)費(fèi)，并由專人管理，同時(shí)規(guī)范專項(xiàng)資金的來(lái)源、管理、使用，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督。

全國(guó)人大代表、政協(xié)第十二屆全國(guó)委員會(huì)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任呂忠梅則建議，建立全國(guó)統(tǒng)一的生態(tài)損害修復(fù)基金，將公益訴訟和代表人訴訟所形成的資金納入基金統(tǒng)一管理，制定嚴(yán)格的基金管理辦法，明確基金運(yùn)作程序。同時(shí)她建議，應(yīng)將一定比例的損害賠償金、生態(tài)修復(fù)基金作為原告已經(jīng)支付的訴訟成本補(bǔ)償費(fèi)用，以支持其開(kāi)展環(huán)境公益訴訟。

對(duì)此，北京義派律師事務(wù)所環(huán)境公益法律中心執(zhí)行主任李恩澤對(duì)《民生周刊》記者表示，目前對(duì)于環(huán)境賠償金的管理和使用，環(huán)保組織和環(huán)境公益律師參與并不多，從這點(diǎn)上看，現(xiàn)有管理模式并不能對(duì)開(kāi)展環(huán)境公益訴訟起到鼓勵(lì)支持作用。

開(kāi)閘行政公益訴訟？

2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域開(kāi)展提起公益訴訟試點(diǎn)。

今年1月13日，由貴州省錦屏縣檢察院提起、錦屏縣環(huán)保局為被告的環(huán)境行政公益訴訟案，一審判決確認(rèn)錦屏縣環(huán)保局怠于履行監(jiān)管職責(zé)，環(huán)保局局長(zhǎng)楊正準(zhǔn)被免職，這成為全國(guó)首例判決環(huán)保部門敗訴的行政公益訴訟案例。

但是，令馬勇等環(huán)保人士遺憾的是，目前社會(huì)組織尚缺位環(huán)境行政公益訴訟。

“從環(huán)境公益訴訟的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，更多的公益訴訟是起訴行政機(jī)關(guān)，而不是企業(yè)。起訴企業(yè)也就意味著污染行為已經(jīng)發(fā)生，必然會(huì)產(chǎn)生環(huán)境賠償金如何管理、使用的問(wèn)題，而如果社會(huì)組織能夠起訴那些不作為的行政機(jī)關(guān)，便可以預(yù)防污染的發(fā)生?！瘪R勇說(shuō)。

馬勇認(rèn)為，提起行政公益訴訟的代價(jià)要小得多。他以騰格里沙漠系列污染案為例說(shuō)，經(jīng)過(guò)調(diào)查，造成騰格里沙漠污染的多個(gè)化工項(xiàng)目落地前并沒(méi)有進(jìn)行環(huán)評(píng)。如果社會(huì)組織和公眾能在前期通過(guò)信息公開(kāi)方式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)其未作環(huán)評(píng)或環(huán)評(píng)不合格，便可及時(shí)提起行政公益訴訟。如果最終認(rèn)定項(xiàng)目不應(yīng)該落地，就不為企業(yè)辦理排污許可證，也就不會(huì)發(fā)生環(huán)境損害行為。

目前，中國(guó)綠發(fā)會(huì)正在通過(guò)具體的司法案件，推動(dòng)社會(huì)組織參與環(huán)境行政公益訴訟。

葛楓則希望檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織能夠建立良好的協(xié)同機(jī)制，共同達(dá)到保護(hù)社會(huì)公共利益的目的。她談道，新環(huán)保法生效后，由自然之友、福建綠家園共同提起的全國(guó)首例環(huán)境公益訴訟案中，福建省南平市檢察院作為支持起訴單位，在證據(jù)收集等方面給予了他們有力的支持。

但她也表示：“應(yīng)鼓勵(lì)探索行政公益訴訟主體多元化，鼓勵(lì)社會(huì)組織作為行政公益訴訟主體之一。例如，社會(huì)組織向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)違法行為，要求檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，如檢察機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由不提起，應(yīng)允許社會(huì)組織作為主體發(fā)起行政公益訴訟。”