先行先試推動(dòng)生態(tài)文明制度改革創(chuàng)新

三項(xiàng)生態(tài)文明制度改革創(chuàng)新試點(diǎn)工作。同年7月，鄂爾多斯市被國家六部委確定為全國第一批生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)地區(qū)。2015 年，在鄂爾多斯市委第八次全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議上，鄂托克前旗被確定為全市生態(tài)文明制度建設(shè)試點(diǎn)。

鄂托克前旗結(jié)合區(qū)位實(shí)際，先行先試，編制完成了西北地區(qū)首套旗縣級(jí)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，全面摸清自然資源資產(chǎn)分布情況，率先啟動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)節(jié)約集約利用和生態(tài)環(huán)境安全，推進(jìn)我區(qū)生態(tài)文明制度改革走在前列。

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表

摸清自然資源資產(chǎn)分布情況

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，摸清各地資源資產(chǎn)底數(shù)，更好地掌握自然資源資產(chǎn)現(xiàn)狀及其動(dòng)態(tài)變化情況，對(duì)科學(xué)管理自然資源資產(chǎn)，提高全社會(huì)的生態(tài)意識(shí)，推動(dòng)地方政府更多關(guān)注生態(tài)增長和經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量，破除和扭轉(zhuǎn)唯GDP的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展具有重要意義。

那么，自然資源資產(chǎn)負(fù)債表究竟是怎樣一張“表”？自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)解釋，這張“表”就是用資產(chǎn)核算賬戶的形式，對(duì)全區(qū)或一個(gè)市、縣的主要自然資源進(jìn)行分類核算，統(tǒng)計(jì)期初、期末存量及期間變化量，既可以顯示某一時(shí)間點(diǎn)自然資源的家底，也可以反映領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源的消耗或增長。有利于形成生態(tài)文明建設(shè)的倒逼機(jī)制，幫助領(lǐng)導(dǎo)干部樹立新的政績觀，使他們自覺服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)。

2015年，鄂托克前旗積極推進(jìn)試點(diǎn)建設(shè)，成立了以旗委書記為組長的生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組，下設(shè)自然資源資產(chǎn)核算評(píng)估和自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)工作等專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了由旗領(lǐng)導(dǎo)牽頭、相關(guān)職能部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，以及工作信息動(dòng)態(tài)報(bào)送機(jī)制和督查制度，形成了各部門合力推進(jìn)的工作局面。

在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，鄂托克前旗引入深圳特區(qū)研究團(tuán)隊(duì)----深圳市自然資源資產(chǎn)核算與評(píng)估中心。該研究團(tuán)隊(duì)在初步調(diào)研鄂托克前旗草原生態(tài)系統(tǒng)后，認(rèn)真分析和總結(jié)了全旗自然資源資產(chǎn)特點(diǎn)，提出了鄂托克前旗自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的“西北模式”?！抖跬锌饲捌熳匀毁Y源資產(chǎn)負(fù)債表》包含自然資源資產(chǎn)實(shí)物量表、自然資源資產(chǎn)質(zhì)量表、自然資源資產(chǎn)流向表、自然資源資產(chǎn)價(jià)值表、自然資源負(fù)債與權(quán)益表、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、特色自然資源資產(chǎn)損益表等七大類，主要涵蓋林地、草地、濕地、耕地、城市綠地、礦產(chǎn)和能源、水、特色動(dòng)植物等八大類自然資源。

這樣一份“表”，既反映了鄂托克前旗的主要自然資源資產(chǎn)，也體現(xiàn)了整個(gè)西北地區(qū)的重點(diǎn)自然資源資產(chǎn)，是我國西北地區(qū)第一個(gè)綜合反映脆弱生態(tài)區(qū)和能源戰(zhàn)略分布區(qū)的自然資源資產(chǎn)狀況負(fù)債表。這一成果不僅為鄂托克前旗開展生態(tài)文明建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為我國其他地區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制提供了技術(shù)參考，尤其是為西北其他地區(qū)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制及應(yīng)用提供了示范借鑒。

在已經(jīng)構(gòu)建的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表基礎(chǔ)上，鄂托克前旗還結(jié)合負(fù)債表編制和應(yīng)用過程中存在的問題及草原生態(tài)系統(tǒng)特征，啟動(dòng)了自然資源資產(chǎn)質(zhì)量價(jià)格體系、核算體系、臺(tái)賬建設(shè)和管理平臺(tái)等方面的探索研究工作，并將進(jìn)行全面系統(tǒng)的自然資源資產(chǎn)評(píng)估核算。

開展試點(diǎn)審計(jì)

推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行責(zé)任

中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出，在編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和合理考慮客觀自然因素基礎(chǔ)上，積極探索領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。以領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)轄區(qū)自然資源資產(chǎn)變化狀況為基礎(chǔ)，通過審計(jì)，客觀評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任情況，依法界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。

編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)這兩項(xiàng)工作緊密關(guān)聯(lián)，前者為實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制提供科學(xué)翔實(shí)的依據(jù)；而開展離任審計(jì)，界定領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害責(zé)任則是編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的重要目標(biāo)。

鄂托克前旗在開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制工作期間，同步探索了自然資源資產(chǎn)負(fù)債表在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)工作中的應(yīng)用。2015 年7月，鄂托克前旗制定了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)試點(diǎn)工作方案及配套制度，明確了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)的原則、范圍、對(duì)象、目標(biāo)和內(nèi)容等，以自然資源資產(chǎn)負(fù)債表審計(jì)為核心，于 2015 年 10 月、11月相繼開展了對(duì)水、草原（濕地）、森林等資源資產(chǎn)的探索性審計(jì)。

在實(shí)踐中，鄂托克前旗堅(jiān)持因地制宜，構(gòu)建了一套審計(jì)工作體系。通過學(xué)習(xí)借鑒湖州等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，咨詢深圳環(huán)境科學(xué)研究院專家，結(jié)合全旗實(shí)際，創(chuàng)新編制了自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)試點(diǎn)工作總方案，配套編制了水、草原、森林等6個(gè)實(shí)施方案，制定了自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)制度、科級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度和審計(jì)結(jié)果整改督查和審計(jì)成果運(yùn)用及責(zé)任追究制度。從資源資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量、資金使用、開發(fā)和利用等方面入手，探索建立鄂前旗自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)和責(zé)任界定及責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)兩套體系共12項(xiàng)，為開展全旗自然資源資產(chǎn)責(zé)任試點(diǎn)審計(jì)提供了制度保障。

鄂托克前旗審計(jì)組嚴(yán)格按照審計(jì)實(shí)施方案開展現(xiàn)場“五談五查”和巡回督查，推進(jìn)各項(xiàng)審計(jì)工作。在審計(jì)程序上，按照準(zhǔn)備、實(shí)施、報(bào)告3個(gè)階段，嚴(yán)格執(zhí)行審前制定計(jì)劃、組建審計(jì)組、通知調(diào)查、編制方案，審中進(jìn)點(diǎn)公示、摸底調(diào)查、起草報(bào)告、征求意見，審后嚴(yán)格按照“一復(fù)核、一審核、一審理、兩審定、兩審簽”等20道審計(jì)程序開展審計(jì)。及時(shí)成立了自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立聯(lián)席會(huì)議制度，通過組織召開專題推進(jìn)會(huì)、交流匯報(bào)會(huì)、研討會(huì)等方式，各層級(jí)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，全方位探索研究，著力推進(jìn)審計(jì)工作順利開展。在審計(jì)方法上，探索應(yīng)用詢問法、倒查法、比對(duì)法、抽查法、討論法、調(diào)查法、考核法等7種方法開展審計(jì)。

根據(jù)審計(jì)結(jié)果，探索建立了全旗自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計(jì)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)和責(zé)任界定及責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)兩套體系。其中，考核評(píng)價(jià)體系包括資源保有和消長、資源環(huán)境損害及治理、生態(tài)恢復(fù)和效益、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)保能力保障和其他6個(gè)方面，涉及存量結(jié)構(gòu)及總體規(guī)模、消長及變化、資源環(huán)境監(jiān)測等14項(xiàng)評(píng)價(jià)內(nèi)容；責(zé)任界定和責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)體系包括領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主管責(zé)任、直接責(zé)任3個(gè)體系，共有貫徹落實(shí)上級(jí)關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署不力，致使轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境和資源問題突出或任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化，影響群眾健康，造成惡劣社會(huì)影響的；連續(xù)兩年未按要求完成年度生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)目標(biāo)責(zé)任，造成環(huán)境污染或不良社會(huì)影響的；在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)協(xié)作方面推諉扯皮，主要領(lǐng)導(dǎo)干部不擔(dān)當(dāng)、不作為，造成嚴(yán)重后果的等27種責(zé)任界定標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)令改正、警告、批評(píng)教育、誡勉談話、免職和降職等14種追責(zé)形式。

通過審計(jì)，鄂托克前旗已初步掌握了全旗水、草原、森林資源資產(chǎn)現(xiàn)狀、類型空間分布、項(xiàng)目管理和資金使用等情況，初步建立了水澆地面積、畜牧頭數(shù)、基本草原劃定面積、林地用地、城市綠地面積、野生動(dòng)植物資源資產(chǎn)等12套信息化數(shù)據(jù)庫，既為全旗自然資源資產(chǎn)實(shí)物量表的填寫提供了科學(xué)數(shù)據(jù)，也對(duì)自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的編制工作形成推動(dòng)，倒逼自然資源資產(chǎn)主管部門快進(jìn)度、高質(zhì)量完成實(shí)物量表和流向表等數(shù)據(jù)系統(tǒng)的編制，推進(jìn)全旗生態(tài)文明制度的改革進(jìn)程。