從平武實(shí)踐看西部山區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

杜嬋

在我國，貧困地區(qū)與生態(tài)環(huán)境脆弱地帶具有高度的相關(guān)性，兩者在地理空間分布上具有較高的一致性。生態(tài)環(huán)境惡化所導(dǎo)致的貧困已經(jīng)成為全面建成小康社會的短板，成為阻礙社會和諧的一個(gè)重要因素。對生態(tài)保護(hù)服務(wù)提供者進(jìn)行補(bǔ)償，既是扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化趨勢的有力舉措，也是精準(zhǔn)扶貧的重要途徑。本文以綠色發(fā)展理念為指導(dǎo)，立足四川平武縣關(guān)壩村的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐探索，力圖對各相關(guān)利益者參與社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐做法進(jìn)行深入分析。

實(shí)踐與探索

關(guān)壩村是一個(gè)生態(tài)價(jià)值重大的社區(qū)，同時(shí)也是一個(gè)典型的中國傳統(tǒng)農(nóng)村，空心化和老齡化問題較為突出，老百姓對所處環(huán)境和資源有高度的依賴性和靈敏性，已經(jīng)形成“靠山吃山、靠水吃水”的意識。關(guān)壩村又是典型的貧困山區(qū)村落，社區(qū)居民立足本地和依靠當(dāng)?shù)刭Y源獲得的收入十分有限，村民獲取收入的途徑具有很大的隨意性和不穩(wěn)定性，經(jīng)濟(jì)分化嚴(yán)重。

——政府推動實(shí)施的大規(guī)模生態(tài)工程項(xiàng)目補(bǔ)償。在關(guān)壩村實(shí)施的生態(tài)工程項(xiàng)目補(bǔ)償主要包括退耕還林補(bǔ)償和集體公益林補(bǔ)償。退耕還林補(bǔ)償即依據(jù)退耕還林面積，在一定期限內(nèi)無償向退耕還林者提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助糧食、種苗造林費(fèi)和現(xiàn)金（生活費(fèi)）補(bǔ)償。然而，目前的這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并未考慮農(nóng)民喪失發(fā)展機(jī)會的補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。關(guān)壩村境內(nèi)共有1113畝耕地退耕還林，退耕還林補(bǔ)貼戶均1500元，在關(guān)壩村村民的日常收入中占據(jù)不小的比重。關(guān)于集體公益林補(bǔ)償政策，四川集體所有省級公益林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到15元/畝·年，和集體所有國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一致。然而，由于集體公益林管理的復(fù)雜性，涉及林業(yè)部門、財(cái)政部門、村集體等多個(gè)主體，其管護(hù)責(zé)任在地方的劃分仍不盡清晰，這使得中央財(cái)政資金在很多地方淪為“撒胡椒面式”的補(bǔ)償資金，成為純粹意義上的補(bǔ)償，而缺少對公益林管護(hù)的約束能力。于關(guān)壩村村民而言，他們能拿到的補(bǔ)償資金僅是公益林中集體林部分，并未形成真正意義上的補(bǔ)償。

可見，政府作為公共利益的代表者，在“公仆人”的行為動機(jī)下，推動實(shí)施大規(guī)模生態(tài)工程項(xiàng)目，對重要生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)的居民進(jìn)行基礎(chǔ)性補(bǔ)償，以達(dá)到供給生態(tài)環(huán)境公共物品與維護(hù)社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的目的。對于社區(qū)居民而言，生存需要與行政壓力是迫使其放棄利用資源權(quán)利的主要?jiǎng)訖C(jī)。但由于放棄發(fā)展權(quán)利換來的僅是維持其基本生活的基礎(chǔ)性補(bǔ)償資金，社區(qū)所在地保護(hù)者保護(hù)動力不足，保護(hù)成效差強(qiáng)人意。

——以NGO為紐帶鏈接的外部市場直接或間接補(bǔ)償。1.“平武水基金”綜合性捐贈項(xiàng)目?！捌轿渌稹笔瞧轿淇h生物多樣性與水資源保護(hù)基金的簡稱，主要用于平武縣境內(nèi)的環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)。平武林業(yè)局推薦關(guān)壩村成功地申請到8萬元的綜合性贈款項(xiàng)目，內(nèi)容包括3個(gè)方面：支持當(dāng)?shù)仞B(yǎng)蜂產(chǎn)業(yè)，購買新式蜂箱和組織養(yǎng)蜂培訓(xùn)；組織村民開展非系統(tǒng)性的大熊貓棲息地巡護(hù)；補(bǔ)貼更換家庭太陽能設(shè)備以節(jié)約薪柴采集量。這個(gè)項(xiàng)目初步建立了社區(qū)保護(hù)與發(fā)展的有機(jī)聯(lián)系的框架。但由于補(bǔ)償資金為外部直接撥款捐贈，項(xiàng)目中開展的無論是與生態(tài)保護(hù)還是與社區(qū)發(fā)展相關(guān)的活動也是應(yīng)外部要求而開展的，兩者之間沒有必然的聯(lián)系。若外來資金中斷，保護(hù)活動未必可持續(xù)。因而，傳統(tǒng)的靠脈沖式的項(xiàng)目投入去購買保護(hù)行動和成效的方法在這里行不通。那么，在生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目中如何保障保護(hù)行動和成效持續(xù)？這為后期“熊貓蜂蜜”項(xiàng)目的開展打下了基礎(chǔ)。

2.“熊貓蜂蜜”項(xiàng)目。社區(qū)保護(hù)行動的持續(xù)性問題必然涉及到保護(hù)資金的持續(xù)問題，那么資金應(yīng)由誰來提供？資金如何持續(xù)？這個(gè)正是“熊貓蜂蜜”項(xiàng)目試圖回答的問題。為了回應(yīng)以上問題，山水公司想到了利用社區(qū)已有資源開發(fā)自然產(chǎn)品反補(bǔ)保護(hù)，以形成持續(xù)的資金來源， 同時(shí)通過生態(tài)產(chǎn)品的推廣與銷售傳遞生態(tài)價(jià)值，引導(dǎo)社會大眾參與并通過溢價(jià)購買生態(tài)產(chǎn)品對社區(qū)保護(hù)行動進(jìn)行補(bǔ)償?！靶茇埛涿邸表?xiàng)目就是按照以上思路形成。

熊貓蜂蜜供應(yīng)地的建立和維續(xù)，是為了保護(hù)秦嶺及橫斷山脈大熊貓棲息地上繽紛多姿的動植物生命賴以生存的環(huán)境，也是為了向當(dāng)?shù)卮迕裉峁┏獬鰟?wù)工、打獵、挖藥材等以外的選擇，探索美好生活與生態(tài)系統(tǒng)平衡共存的可能性。綜上，“熊貓蜂蜜”項(xiàng)目是社會公眾參與社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠幸嫣剿鳎环矫娼鉀Q了類似于關(guān)壩村的傳統(tǒng)農(nóng)村所面臨的保護(hù)與發(fā)展的難題，另一方面借助市場的力量來保障社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)持續(xù)的保護(hù)動力，最終形成生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會三方共贏的局面。

3.其他機(jī)構(gòu)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目?！靶茇埛涿邸钡臓I銷與宣傳，建立了公眾與社區(qū)保護(hù)的直接且直觀的聯(lián)系，進(jìn)一步拉近了城市公眾與生態(tài)保護(hù)的距離，也推動和孵化了一批NGO組織成為在地保護(hù)的中間力量。山水公司搭建的社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償平臺成功地吸引了更多其他機(jī)構(gòu)的關(guān)注，他們帶著外部資源在關(guān)壩村開展著各式各樣的直接或間接的生態(tài)補(bǔ)償，如壹基金的農(nóng)民田間學(xué)校項(xiàng)目、旅游衛(wèi)視碳中和項(xiàng)目、匯豐長江上游水源林地保護(hù)項(xiàng)目等等。

可見，以NGO為代表的環(huán)保聯(lián)盟在社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償中起到非常重要的作用，是間接外部市場的紐帶。這些組織以生態(tài)環(huán)境效益為目標(biāo)，在不同的生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域，利用各自專門知識和渠道搭建社區(qū)與市場（社會公眾）聯(lián)系的平臺，推動公眾直接或間接參與保護(hù)行動。因此，從關(guān)壩村的實(shí)踐探索可以看出，以NGO作為紐帶鏈接的外部市場直接或間接補(bǔ)償具體包括社區(qū)能力建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)償兩個(gè)階段。社區(qū)能力建設(shè)補(bǔ)償主要由懷有公益環(huán)保之心的NGO作為紐帶，以與環(huán)保有關(guān)的能力建設(shè)項(xiàng)目為手段，調(diào)動社區(qū)居民的主觀能動性、積極參與性和主體性，提升社區(qū)保護(hù)與發(fā)展能力。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)償階段，這個(gè)階段是在社區(qū)能力建設(shè)后，以挖掘社區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，選擇替代生計(jì)，完成社區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)社區(qū)自我保護(hù)、自我管理與自我發(fā)展的良心循環(huán)。

思考與建議

關(guān)壩村的生態(tài)補(bǔ)償是循序漸進(jìn)、有序進(jìn)行的。政府推動實(shí)施的大規(guī)模生態(tài)工程項(xiàng)目補(bǔ)償屬于基本補(bǔ)償階段，基礎(chǔ)性補(bǔ)償僅僅能維持當(dāng)?shù)乩习傩盏纳钏剑冀K存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低等問題。但如今，社區(qū)的需求不再僅僅是溫飽問題，社區(qū)所表現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)分化、空心化等現(xiàn)象進(jìn)一步說明其需求是多元的，那么生態(tài)補(bǔ)償也應(yīng)是多元的。以NGO為紐帶鏈接的外部市場直接或間接補(bǔ)償包含社區(qū)能力建設(shè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整兩個(gè)階段，這里主要注重社區(qū)參與性與社區(qū)主體能力建設(shè)，并試圖解決社區(qū)保護(hù)行動與生計(jì)發(fā)展的矛盾問題。關(guān)壩村在探索實(shí)踐進(jìn)一步論證生態(tài)補(bǔ)償是包括社區(qū)、社會大眾、NGO組織等多元參與的，但在參與的過程中，社區(qū)居民始終是參與社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，主體自身能力建設(shè)是補(bǔ)償項(xiàng)目有序進(jìn)行的關(guān)鍵。值得注意的是，社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償中的“多元參與”并非“一哄而上”，是需要“領(lǐng)頭羊”搭建平臺，建立社區(qū)與外部市場之間的紐帶的一個(gè)過程。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整完成后，受償?shù)貐^(qū)的社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)逐漸進(jìn)入良性循環(huán)，此時(shí)，為保證生態(tài)服務(wù)的持續(xù)供給，還需要繼續(xù)支付生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)和管理費(fèi)用，這也是關(guān)壩村目前應(yīng)該考慮與擔(dān)憂的問題，即外界支持與關(guān)注的持久性問題。

因此，西部貧困山區(qū)應(yīng)踐行綠色、共享、協(xié)調(diào)發(fā)展理念，加快建立和完善生態(tài)補(bǔ)償政策體系，創(chuàng)新社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償方式，建立多元參與的社區(qū)生態(tài)補(bǔ)償投入機(jī)制，加大對活躍在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）的大力扶持，普及生態(tài)教育，讓更多公民意識到環(huán)境保護(hù)與自身休戚相關(guān)，在此基礎(chǔ)上合理引導(dǎo)公民在生態(tài)補(bǔ)償事業(yè)中扮演更重要的角色。同時(shí)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的落腳點(diǎn)在社區(qū)，政府在政策制定上要合理評估社區(qū)的重要性，在項(xiàng)目實(shí)施過程中也要極力發(fā)揮社區(qū)的作用，鼓勵(lì)社區(qū)公眾的參與，將參與式方法融入到項(xiàng)目的實(shí)施過程中，提高社區(qū)公眾的自我保護(hù)、自我發(fā)展、自我管理能力，以此應(yīng)對外部環(huán)境沖擊與不確定性。