精準(zhǔn)扶貧面臨的新問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略

郭曉鳴+蒲實(shí)+高杰

專家名片

郭曉鳴，四川省社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、研究員、博士生導(dǎo)師?，F(xiàn)為享受國(guó)務(wù)院特殊津貼專家，四川省有突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)的優(yōu)秀專家，四川省學(xué)術(shù)和技術(shù)帶頭人，四川省委、省政府決策咨詢委員會(huì)委員，四川省縣域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)專家委員會(huì)委員。

在各級(jí)政府的大力推動(dòng)和社會(huì)的廣泛參與下，當(dāng)前我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)取得了顯著進(jìn)展。但是，作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，精準(zhǔn)扶貧在推進(jìn)過(guò)程中必然會(huì)面臨一系列問(wèn)題和困難。為了及時(shí)把握問(wèn)題、提出對(duì)策，筆者近期深入四川秦巴山區(qū)、涼山彝區(qū)、高原藏區(qū)等集中連片區(qū)的多個(gè)貧困縣，通過(guò)入戶調(diào)查、專題座談等方式了解精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，并提出了解決問(wèn)題的對(duì)策建議。

PART1

五大問(wèn)題需關(guān)注

調(diào)查顯示，當(dāng)前各地精準(zhǔn)扶貧工作動(dòng)員充分、參與廣泛、責(zé)任明確、措施具體，對(duì)于矯正傳統(tǒng)扶貧模式粗放低效的突出問(wèn)題成效顯著。但同時(shí)必須清醒地認(rèn)識(shí)到，由于多種復(fù)雜原因的影響和制約，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作的推進(jìn)仍然存在一系列需要引起足夠重視的問(wèn)題和矛盾，亟待通過(guò)機(jī)制完善和政策調(diào)整加以解決。通過(guò)多地實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以下五方面問(wèn)題需要高度關(guān)注：

——精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)過(guò)程中的識(shí)別誤差問(wèn)題仍然突出。精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)扶持對(duì)象是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的首要任務(wù)，實(shí)踐證明，瞄準(zhǔn)到戶的精準(zhǔn)度明顯高于傳統(tǒng)扶貧模式。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地在不同程度上仍然存在“瞄而不準(zhǔn)”的問(wèn)題：一是人為因素導(dǎo)致識(shí)別誤差。隨著精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)貧困戶幫扶力度的增大，對(duì)農(nóng)戶的吸引力也隨之增強(qiáng)。為獲得貧困戶資格，部分農(nóng)戶通過(guò)隱瞞、轉(zhuǎn)移等手段降低家庭收入，甚至出現(xiàn)了與父母分家以降低單戶收入的行為。無(wú)序爭(zhēng)奪和擠占貧困戶指標(biāo)不僅顯著降低了扶貧資源利用的有效性，而且人為擴(kuò)大了貧困面。二是制度因素導(dǎo)致識(shí)別誤差。由于缺乏對(duì)農(nóng)戶主動(dòng)參與的有效激勵(lì)，在貧困戶確定過(guò)程中，普通農(nóng)戶參與積極性不高，部分農(nóng)戶在民主評(píng)議中“走過(guò)場(chǎng)”，表決時(shí)“隨大流”。農(nóng)戶主動(dòng)參與機(jī)制的缺失使民主評(píng)議中難以對(duì)一些家族或大姓因素的強(qiáng)勢(shì)影響進(jìn)行監(jiān)督和矯正，進(jìn)而造成識(shí)別誤差。三是地域因素導(dǎo)致識(shí)別誤差。在仍處于整體性貧困狀態(tài)的地區(qū)，村內(nèi)多數(shù)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)非常接近，在評(píng)定貧困戶時(shí)，很難區(qū)分不同家庭的實(shí)際貧困程度。在此背景下，一些貧困村以扶貧資源平均分配的方式應(yīng)對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別難的問(wèn)題，貧困戶的扶持政策由各個(gè)農(nóng)戶“輪流坐莊”或“共同分享”。這種貧困識(shí)別中的“分配制”現(xiàn)象，不僅加劇了扶貧資源利用低效的問(wèn)題，而且在一定程度上強(qiáng)化了部分農(nóng)戶的“福利依賴”。

——干部駐村幫扶機(jī)制運(yùn)行面臨現(xiàn)實(shí)困難。干部駐村幫扶是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的重要機(jī)制創(chuàng)新，但在實(shí)踐運(yùn)行中，這一機(jī)制存在三個(gè)方面值得重視的問(wèn)題：一是駐村幫扶干部選派工作存在不足。調(diào)研顯示，派駐過(guò)程中存在被動(dòng)行政性指派、身份性限制、選派針對(duì)性不強(qiáng)的問(wèn)題，導(dǎo)致派駐干部面臨經(jīng)驗(yàn)不足、工作技能與扶貧工作要求錯(cuò)位等窘境。另外，駐村幫扶中區(qū)域性選派壓力突出，在貧困較嚴(yán)重的高寒山區(qū)和民族地區(qū)，干部職數(shù)比例相對(duì)較低而貧困村數(shù)量較多，從而造成駐村幫扶人員選派上出現(xiàn)區(qū)域性需求與供給嚴(yán)重失衡的壓力。以涼山州喜德縣為例，2015年共選派幫扶干部117人，已經(jīng)占到了公務(wù)員總數(shù)的12.6%，即使加上同期省市下派的20名幫扶干部，也只能勉強(qiáng)配齊第一書記，遠(yuǎn)不能滿足組建3-4人駐村工作組的要求。二是幫扶部門的差異導(dǎo)致扶貧資源配置不均衡。干部派出部門可調(diào)動(dòng)的扶貧資源在很大程度上決定了對(duì)口幫扶村能夠獲得的外部支持強(qiáng)度，從而也影響到駐村干部的工作績(jī)效。另外，幫扶資源的不均衡也使不同貧困村和貧困戶之間因簡(jiǎn)單攀比而產(chǎn)生新的矛盾，進(jìn)而對(duì)駐村幫扶工作產(chǎn)生不同看法。三是干部駐村幫扶考核機(jī)制不完善。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前各地對(duì)駐村幫扶工作缺乏有效的考評(píng)辦法，有的地區(qū)單純以干部是否長(zhǎng)期駐扎在村作為衡量其工作績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)，使得駐村干部只能固守在村、活動(dòng)在戶，作為外來(lái)幫扶者具有廣泛社會(huì)聯(lián)系的優(yōu)勢(shì)難以體現(xiàn)。另外，對(duì)于考核不合格的駐村干部，尚未形成細(xì)化和常態(tài)化的解決措施，未能構(gòu)建規(guī)范有序的“召回”機(jī)制。

——扶貧資金縣級(jí)整合機(jī)制需進(jìn)一步完善。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，扶貧資金投入的針對(duì)性明顯提高，但縣級(jí)部門資金整合能力不足導(dǎo)致的資金使用低效問(wèn)題仍未解決：一是財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金整合缺乏實(shí)施細(xì)則，縣級(jí)資金整合面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。雖然多數(shù)專項(xiàng)扶貧資金的管理權(quán)已經(jīng)下放到縣一級(jí)，但不同渠道的項(xiàng)目資金在審批、撥付、管理、驗(yàn)收等程序要求上存在較大差異，由于缺乏實(shí)施細(xì)則和明確的權(quán)責(zé)界定，縣級(jí)部門資金整合面臨較大困難和風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)、資源分散投入的問(wèn)題依然存在。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分高山、二半山區(qū)村莊因農(nóng)戶自發(fā)搬遷實(shí)際已成“空村”，但根據(jù)規(guī)劃，通村道路等建設(shè)項(xiàng)目仍在實(shí)施，造成了極大的浪費(fèi)。二是行業(yè)扶貧資金缺乏基礎(chǔ)性的整合制度和平臺(tái)，依然呈現(xiàn)“各自為政，自主管理”的態(tài)勢(shì)。各行業(yè)部門本身職能定位與扶貧開(kāi)發(fā)之間界定不清，扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)劃與行業(yè)發(fā)展規(guī)劃不能有效匹配。同時(shí)，行業(yè)與行業(yè)之間、行業(yè)與縣級(jí)部門之間的溝通缺失。分散化的資金和項(xiàng)目管理方式使行業(yè)扶貧資源“交叉重疊、低效配置”問(wèn)題尤為突出?？傮w上，縣級(jí)扶貧資金整合機(jī)制的不完善導(dǎo)致貧困地區(qū)大量扶貧資金賬面累積，而與此同時(shí)，許多貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目運(yùn)行卻嚴(yán)重缺乏資金。

——扶貧開(kāi)發(fā)中貧困農(nóng)戶主動(dòng)參與不足。精準(zhǔn)扶貧要求有效發(fā)揮貧困農(nóng)戶的主體作用，鼓勵(lì)其主動(dòng)參與扶貧項(xiàng)目運(yùn)行。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于缺乏參與途徑，扶貧項(xiàng)目的貧困戶參與度仍然較低：一是缺乏貧困戶需求的有效表達(dá)機(jī)制。精準(zhǔn)幫扶的前提是能夠準(zhǔn)確掌握貧困戶的現(xiàn)實(shí)需求，但由于缺少有效的表達(dá)機(jī)制，貧困戶的需求往往難以向扶貧實(shí)施主體傳達(dá)，導(dǎo)致扶貧資源供給與需求不匹配。在一些山區(qū)，貧困農(nóng)戶基于自身基礎(chǔ)普遍希望發(fā)展養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等熟悉的養(yǎng)殖業(yè)，但地方政府要求將水果、蔬菜或鄉(xiāng)村旅游作為產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，由于缺乏相應(yīng)的傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)，許多貧困戶不愿或難以參與。二是貧困戶能力難以與投入到戶的扶貧項(xiàng)目相匹配。在扶貧資源投入精準(zhǔn)到戶的要求下，部分地區(qū)直接將扶貧項(xiàng)目投入分解到各個(gè)貧困戶，如將果樹(shù)苗、牲畜等均分到各戶，但由于缺少經(jīng)驗(yàn)，加之產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目需要配套投入，導(dǎo)致貧困戶因能力不足而難以參與，即使勉強(qiáng)參與，常常因能力不足而造成項(xiàng)目失敗。三是扶貧資源投入過(guò)于強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)到戶而弱化了集體行動(dòng)能力。單個(gè)貧困戶往往缺乏參與項(xiàng)目所需的資金、勞動(dòng)力或技能，需要通過(guò)合作互助完成項(xiàng)目運(yùn)行，但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)過(guò)于強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)到戶，忽視了農(nóng)戶間合作機(jī)制的建立，導(dǎo)致單個(gè)農(nóng)戶難以有效實(shí)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目并獲得經(jīng)濟(jì)收益。

——脫貧目標(biāo)壓力下的短期化行為顯現(xiàn)。隨著全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的迫近，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作也進(jìn)入“沖刺期”，在工作任務(wù)不斷加重的背景下，各類短期化行為也逐步暴露，不僅嚴(yán)重影響了精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施效果，而且蘊(yùn)含著大規(guī)模返貧的潛在風(fēng)險(xiǎn)：一是扶貧任務(wù)累加化，減貧標(biāo)準(zhǔn)重?cái)?shù)量而輕質(zhì)量。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各級(jí)政府向下級(jí)部門下達(dá)目標(biāo)任務(wù)時(shí)，傾向于加重任務(wù)量，造成了脫貧時(shí)間逐級(jí)加碼提前的現(xiàn)象。由于扶貧工作任務(wù)重、時(shí)間短，有的基層政府只能以非正常方式完成年度脫貧任務(wù)，如只要享受了新村建設(shè)補(bǔ)貼等其他惠民政策的貧困戶，統(tǒng)一無(wú)條件率先“摘帽”，結(jié)果導(dǎo)致部分農(nóng)戶剛剛評(píng)為貧困戶，還未獲得任何幫扶就已經(jīng)“被脫貧”。二是扶貧手段簡(jiǎn)單化，重物質(zhì)投入而輕能力建設(shè)。為按時(shí)完成減貧任務(wù)，短期成效顯著的物質(zhì)投入式幫扶成為許多地方脫貧開(kāi)發(fā)的主要手段，不少部門將為對(duì)口貧困戶捐款捐物作為扶貧的主要方式，單純以資金投入比重作為“一刀切”考核要求，對(duì)貧困人口自我發(fā)展能力建設(shè)、實(shí)用專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)等關(guān)注不夠，對(duì)人力資源和社會(huì)資源的引入缺乏足夠重視，扶貧與扶智未能有效結(jié)合。三是扶貧主體單一化，重行政手段而輕市場(chǎng)機(jī)制。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在簡(jiǎn)單化的壓力傳導(dǎo)之下，各地都強(qiáng)化了政府在扶貧開(kāi)發(fā)中的主導(dǎo)地位，甚至在一定程度上替代了原有社會(huì)組織和社區(qū)的功能，政府行政主導(dǎo)的扶貧模式雖然能夠短時(shí)間調(diào)動(dòng)大量資源并迅速取得成效，但政府過(guò)度的大包大攬必然造成對(duì)市場(chǎng)的排斥，弱化貧困社區(qū)的持續(xù)發(fā)展能力。

PART2

五條對(duì)策破難題

當(dāng)前我國(guó)精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)正處于關(guān)鍵時(shí)期，必須在已經(jīng)取得重要進(jìn)展的基礎(chǔ)上，針對(duì)上述現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，通過(guò)更廣泛、更深層的機(jī)制創(chuàng)新完成扶貧方式和手段的徹底轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)對(duì)全面完成精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)任務(wù)的更有效支撐。為此，提出如下對(duì)策建議：

——完善貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制。關(guān)鍵是在四個(gè)重要方面取得突破：一是進(jìn)一步完善以基層民主評(píng)議與量化指標(biāo)評(píng)估有效結(jié)合的貧困人口識(shí)別機(jī)制，建立確認(rèn)村級(jí)貧困戶的多維指標(biāo)體系和規(guī)范程序，減少村民大會(huì)民主評(píng)議中的主觀性和人情偏向。二是以適度的財(cái)政支持引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)參與貧困戶前期評(píng)定及后期監(jiān)督，強(qiáng)化利益激勵(lì)和責(zé)任約束。三是引入外部專家運(yùn)用快速評(píng)估等方法進(jìn)行定期或不定期的外部監(jiān)測(cè)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)惡意騙取扶貧資源的處置力度。四是在貧困分布較廣、貧困農(nóng)戶之間經(jīng)濟(jì)差距較小的特殊貧困地區(qū)，探索建立瞄準(zhǔn)到戶與整體幫扶相結(jié)合的貧困瞄準(zhǔn)機(jī)制。

——優(yōu)化駐村干部幫扶機(jī)制。重點(diǎn)是從以下三方面優(yōu)化駐村干部幫扶機(jī)制：一是在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、進(jìn)一步明確和落實(shí)干部駐村幫扶工作職責(zé)的基礎(chǔ)上，探索建立開(kāi)放式的駐村幫扶人員選派機(jī)制，取消或放寬對(duì)駐村幫扶人員的身份及年齡限制，特別是應(yīng)大力鼓勵(lì)有經(jīng)驗(yàn)、有意愿的離退休干部、科研人員等參與駐村幫扶。二是建立貧困村實(shí)際需求與幫扶人員實(shí)際情況相結(jié)合的雙向選擇機(jī)制。三是加快完善對(duì)駐村幫扶干部的評(píng)價(jià)考核和“召回”制度。

——構(gòu)建縣級(jí)扶貧資金整合機(jī)制。進(jìn)一步完善縣級(jí)扶貧資源整合制度，重點(diǎn)應(yīng)推進(jìn)三方面工作：一是盡快出臺(tái)指導(dǎo)性政策，明確縣級(jí)整合財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的權(quán)限和職責(zé)范圍。二是探索建立行業(yè)扶貧資金的縣級(jí)整合制度，加快建立扶貧項(xiàng)目資金公開(kāi)制度和違規(guī)使用責(zé)任追究制度，支持社會(huì)輿論監(jiān)督。三是探索梯度扶持、拉開(kāi)檔次的扶貧資金使用辦法，既要針對(duì)最貧困農(nóng)戶，也要重視貧困村的整體脫貧。

——建立貧困農(nóng)戶參與機(jī)制。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化貧困農(nóng)戶主體地位，增強(qiáng)其內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力：一是探索創(chuàng)新貧困農(nóng)戶之間的合作互助機(jī)制，鼓勵(lì)貧困農(nóng)戶自主合作、資源互補(bǔ)。二是探索建立先富戶、脫貧戶與貧困戶之間的合作幫扶機(jī)制，通過(guò)政策激勵(lì)發(fā)揮先脫貧戶對(duì)貧困戶的示范帶動(dòng)作用。三是充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)在扶貧開(kāi)發(fā)中的作用，將精準(zhǔn)扶貧工作與完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)貧困村專業(yè)合作社、資金互助社等合作組織發(fā)展。

——?jiǎng)?chuàng)新脫貧績(jī)效長(zhǎng)效考核機(jī)制。優(yōu)化考核機(jī)制的導(dǎo)向作用，有效抑制精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)中的短期化行為：一方面，合理分解減貧任務(wù)，建立以脫貧人口數(shù)量、貧困人口收入增加幅度、扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況等為內(nèi)容的扶貧工作績(jī)效考核綜合指標(biāo)體系；另一方面，構(gòu)建能夠持續(xù)運(yùn)行和持續(xù)帶動(dòng)脫貧的扶貧項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)，建立短期與長(zhǎng)期效果相結(jié)合的項(xiàng)目驗(yàn)收制度，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目可持續(xù)性和長(zhǎng)期實(shí)際減貧效果的目標(biāo)考核。