地區(qū)性老年津貼制度可行性初探

柯洋華

摘 要：2013年，我國31個省市已經(jīng)建立起覆蓋范圍和保障程度不同的老年津貼制度，凱里市2011年開始向全市城鄉(xiāng)適齡老人發(fā)放老齡補貼，成為全國第一個實行老齡津貼制度的縣級地區(qū)。本文基于對凱里市老齡補貼制度實踐調(diào)研，將之與其他地區(qū)的老齡津貼制度經(jīng)驗相比較，同時結合理論界對老年津貼、老年福利制度架構的研究，探析地區(qū)性老年津貼制度實施的可行性。

關鍵詞：老齡補貼；高齡津貼；老年福利；人口老齡化；凱里

中圖分類號：C912.81 文獻標識碼：B 收稿日期：2016-02-01

一、老年津貼制度簡介

不同于社會養(yǎng)老保險的全國普及性，老年津貼在我國大陸還是一個地區(qū)自愿選擇的養(yǎng)老保障制度。作為一項非強制性的補充性養(yǎng)老政策，國家層面并沒有對老齡/高齡津貼做出具體的制度規(guī)定，只有一些指導性意見發(fā)布。如民政部規(guī)定省級層面高齡津貼發(fā)放的“三統(tǒng)一”標準，即全省統(tǒng)一發(fā)文，80歲以上發(fā)放高齡津貼，按月發(fā)放。①2009年5月，寧夏回族自治區(qū)政府發(fā)布《自治區(qū)人民政府辦公廳關于建立80歲以上低收入老年人基本生活津貼制度的通知》，成為第一個發(fā)放“高齡老人津貼”的省級地區(qū)。寧夏回族自治區(qū)規(guī)定，凡具有本自治區(qū)戶口，且年齡在80周歲以上（含80周歲，即1929年12月31日以前出生的）的農(nóng)村老年人和城市低收入家庭中無固定收入的老年人，可享受“高齡老人津貼”待遇。同年，時任民政部長李學舉在2009年全國民政工作會議上明確提出，“有條件的地區(qū)可建立困難老人、高齡老人津貼制度”，鼓勵各地摸索建立適合本地社會經(jīng)濟發(fā)展狀況和老齡人口情況的老齡/高齡津貼制度。2013年，我國31個省市已經(jīng)建立起覆蓋范圍和保障程度不同的老齡/高齡津貼制度?？偟膩砜?，我國大部分地區(qū)老年津貼以高齡津貼為主要形式，一些發(fā)達地區(qū)輔以基于家計調(diào)查的低齡老年津貼。

二、凱里市老齡補貼基本制度安排

1.凱里市老齡補貼制度實施的經(jīng)濟社會背景

近年來，凱里市經(jīng)濟社會發(fā)展十分迅速。2012年在貴州全省88個縣市區(qū)經(jīng)濟發(fā)展增比進位綜合測評預排位中，凱里市名列第4位，比2011年實際排位提高兩個名次，主要經(jīng)濟指標的數(shù)據(jù)的絕對值和增速在全省縣市排名中也處于前列。單看財政收入，凱里市近五年財政總額逐年攀升，2012年增長速度（55.2%）雖較2011年（82.1%）有所回落，但仍然保持了55.2%的增長速度。正是高速增長的國民經(jīng)濟和財政收入為凱里市老齡補貼提供了必要的經(jīng)濟基礎，同時也成為執(zhí)政者所希望的讓城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟發(fā)展成果的信心源泉。

與經(jīng)濟快速增長相伴的是快速的人口老齡化。表1顯示，10年間凱里市最明顯的人口結構變化是老齡人口比例加重，從2000年的5.8%上升到2010年的8.49%，已已經(jīng)進入老齡化社會。②從總體上來看，人口趨于老化，但勞動人口相對高的比例使得整體人口結構仍趨近于“成年型”③社會，人口年齡結構相對“年輕”。這樣的人口結構為凱里市經(jīng)濟發(fā)展帶來了大量年輕勞動力，為凱里市經(jīng)濟快速發(fā)展提供了社會活力。從縱向來看，凱里市0～14歲人口比重從2000年的近1/4下降到2010年的約1/5，萎縮比較嚴重。隨著老齡化速度的加快，2010年凱里市人口年齡結構已趨近于橄欖形（如圖1）。2010年凱里人口金字塔上比重最大的是35～44歲階段的人口，在今后15～25年內(nèi)，這一部分人逐漸進入老齡階段，而那時候承擔這一劇增的養(yǎng)老負擔的正是現(xiàn)在人口分布中面臨萎縮的少兒人群。

2.規(guī)制和組織管理

2011年4月27日凱里市第七屆人大五次會議通過了《凱里市實行老齡社會保障補貼制度》，標志著該市老齡補貼制度正式建立。凱里市老齡補貼的資格認證和待遇發(fā)放工作程序都相對清晰明了，管理工作重點和難點主要在于保證專項資金運行安全。為此，凱里市政府做出了專門的工作部署：一是每年集中開展老齡補貼對象生存認證工作。每年5月至6月集中開展老齡補貼認證工作，全面了解全市老年人的生存狀況，做到最大限度維護老齡補貼資金運行安全。二是加強部門聯(lián)動，強化老齡補貼對象動態(tài)管理。人社部門與公安部門、民政部門建立全市老齡人基本信息聯(lián)動共享機制，跟蹤凱里籍60周歲以上老年人戶籍遷出和死亡戶口注銷基本信息，并及時停發(fā)其老齡補貼待遇，切實保障老齡補貼資金運行安全。三是不定期組織人員深入社區(qū)（村、居）抽查老齡補貼對象生存狀況。人社部門不定期組織工作人員深入城市社區(qū)和農(nóng)村村寨抽查老齡人的生存狀況，隨機抽查各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）上報的老齡補貼對象人員是否屬實，防止冒領、騙領老齡補貼資金的現(xiàn)象發(fā)生。

3.申領和發(fā)放流程

老齡補貼的申領和發(fā)放流程如下：由符合條件的老人向戶籍所在地的社區(qū)或村民委員會提出申請后，經(jīng)社區(qū)或村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處限時審核，最后，報凱里市老齡社會保障補貼辦公室限時審批。審批通過后，補貼款于每月25日前通過統(tǒng)一制定的補貼卡打入個人賬戶，確保及時兌現(xiàn)。為保障老齡補貼資金及時發(fā)放，凱里市老齡社會保障補貼資金由財政預算和集體土地征收社會保障資金共同承擔，實行專戶管理，?？顚Ｓ谩Ｍ瑫r，老齡補貼發(fā)放工作實行動態(tài)管理，每年對補貼對象進行一次復查，及時辦理補貼待遇的增加或停止手續(xù)。

4.老齡補貼標準

老齡補貼標準由凱里市人民政府根據(jù)全市經(jīng)濟社會發(fā)展情況適時調(diào)整，此項支出全部由凱里市財政承擔，該項補貼資金來自財政預算和集體土地征收社會保障金。2012年和2013年發(fā)放標準如表2所示，2013年各年齡段補貼額均提標10%。截至2013年11月底，全市老齡補貼發(fā)放64435人。其中：60～69周歲年齡段老人35967人；70～79周歲年齡段老人21791人；80～99周歲年齡段老人6660人；百歲以上老人17人。據(jù)悉，從2011年7月啟動至2013年11月底凱里市老齡補貼累計發(fā)放老齡補貼資金2.08億元，受益老人達180.99萬人次 。

三、凱里市老齡補貼制度簡要評析

1.保障范圍和保障水平體現(xiàn)出老齡補貼的高創(chuàng)新性

（1）保障水平高和非繳費性。從老齡補貼的支付標準來看，每位適齡老人可以拿到100～200元不等的現(xiàn)金補助，這個額度相當于當?shù)禺斈贽r(nóng)村低保標準的2/3和城市低保標準的1/3，同時相當于新農(nóng)?；A養(yǎng)老金的2～4倍。盡管城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度規(guī)定，60歲及以上城鄉(xiāng)居民無須繳費也可直接領取養(yǎng)老金，但60歲以下參保者還是要繳費才可享受此待遇，而老齡補貼的發(fā)放則不考察參保者是否繳費。老齡補貼保障水平高還表現(xiàn)為老年保障待遇的疊加性，凱里市老齡補貼發(fā)放不考慮發(fā)放對象是否享受其他種類的養(yǎng)老保障，同時覆蓋新農(nóng)保、城居保、五保供養(yǎng)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險等基本養(yǎng)老保障制度保障的老年人群。

（2）去身份化和去地域化。主要表現(xiàn)為待遇計發(fā)無差別性：凱里市老齡補貼待遇水平只隨年齡段變化，無性別差別、城鄉(xiāng)差別、職業(yè)差別和原始收入差別。具體說來，認證待遇計發(fā)對象無須家計調(diào)查、無須財產(chǎn)或收入狀況證明，唯一的資格認證標準是年齡和戶口，而年齡門檻最低是60歲，即從制度實施之初就定位于“老齡”補貼，而非“高齡”補貼，大大擴大了補貼覆蓋范圍。

蒂特馬斯范式的福利論認為，在廣義的理解上，福利同時具備實現(xiàn)資源再分配和社會整合這兩個目的的獨特潛能。為了實現(xiàn)其整合的潛能，福利必須滿足兩個條件：福利必須是普及性的，并且必須是非判斷性的。僅僅是窮人能夠獲得的那些援助和服務，或者是試圖區(qū)分應得的和不應得的那些援助和服務，這些都將只適用于對人群以及各類援助進行區(qū)分和分離。①如前文所言，作為一項非繳費型福利性老年保障制度，凱里市的老齡補貼政策目標在于尊老敬老，共享經(jīng)濟發(fā)展成果。老齡補貼制度實施兩年多以來，在城鄉(xiāng)民眾中獲得較高的聲譽，無論是已經(jīng)領取老齡補貼的適齡老人還是作為贍養(yǎng)人的中青年市民，在訪談中都表示了對該制度的極大歡迎。作為首個在縣級層面建立的統(tǒng)一的老齡補貼制度，凱里市該制度頗得民心。

2.凱里老齡補貼的普惠性給財政保障帶來壓力

根據(jù)2010年《民政部關于建立高齡津貼制度先行地區(qū)的通報》，將凱里與其他四地的高齡/老齡津貼制度進行比較分析，這四地分別是貴州省貴陽市、西部欠發(fā)達民族地區(qū)的寧夏、首都北京和同樣無條件為本市60歲以上老年人提供不同等級現(xiàn)金補貼的江蘇省鎮(zhèn)江市。為增強可比性，比較的相關數(shù)據(jù)都是當?shù)貓?zhí)行政策之初，當年城鄉(xiāng)居民的收入、低保補償標準等（表3）。

表3 為凱里等五地區(qū)老齡補貼水平比較，根據(jù)民政部2010年的通報，上述地區(qū)中，只有凱里和鎮(zhèn)江把戶口和最低領取年齡為60歲作為對象門檻，其他三個地區(qū)低齡津貼制度都有不同程度的收入門檻。比如，北京市規(guī)定，60～79歲老人中只有“不能完全自理、純老年戶及僅與殘疾子女居住且有北京戶口者”可申領老齡津貼?？梢哉f，除凱里以外，這些地區(qū)的非繳費且無收入核查的老年津貼主要供給對象是高齡老人，是一種對高齡老人的“褒揚性”敬老制度。①

制度準入門檻放低的直接結果是津貼總支出增加，從而給本地財政帶來支付壓力。2012年凱里市地方財政收入為244842萬元，當年老年津貼項目總支出為8430.67萬元，項目支出占地方財政收入的比重為3.44%。楊立雄（2012）曾依據(jù)相關數(shù)據(jù)將2008年全國部分實行高齡津貼的省市分為三類地區(qū)：高齡老年津貼占財政收入的比重達到或超過2.5%的省市為高負擔地區(qū)，處于1%～2.5%的省市為中等負擔地區(qū)，低于1%的地區(qū)為低負擔地區(qū)。全國平均負擔水平為1.8%。其中北京、寧夏、貴州、江蘇的比重分別為0.4%、1.2%、2.7%、1.5%，均低于凱里市的財政負擔水平。

3.老年補貼另一風險是可能擠壓新農(nóng)保等繳費型制度參保率

關于老年津貼制度，鄭功成（2008）認為，由于沒有養(yǎng)老保險的人總會存在，老年津貼制度將會是一種長久的制度安排。不過，隨著基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍的持續(xù)擴大，享受老年津貼的老年人會相對減少，最后會成為對基本養(yǎng)老保險制度的有限補充。鄭功成（2008）同時認為，老年津貼制度設計的基本思路是從全國統(tǒng)一的高齡津貼起步，再逐步將受益對象的年齡標準降低，但最終不得低于退休年齡。而浙江大學公共管理學院高齡津貼研究小組認為，高齡津貼制度應當逐步定位于“尊老、共享”，即體現(xiàn)全社會對高齡老年人的尊重，體現(xiàn)他們對經(jīng)濟社會發(fā)展成果的共享；至于基本生活保障、健康保障、服務保障等問題，應該由其他（基本養(yǎng)老保障）項目去承擔。

反觀凱里市老齡津貼制度，它是在凱里市農(nóng)村養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險發(fā)展都不算成熟的情況下出現(xiàn)的一個高水平養(yǎng)老保障制度，在凱里市城鄉(xiāng)居民尤其是農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障收入中占據(jù)了較大比例。雖然現(xiàn)有數(shù)據(jù)還不足以證明老齡津貼對基本養(yǎng)老保險制度形成了擠壓，但筆者在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，老齡補貼初實行的2011年凱里市新農(nóng)保參保人數(shù)較上年有近六千人的下降，直到2012年，參保人數(shù)才漸漸回升，卻依然沒有達到2010年的水平。再觀察表3，從老齡補貼/高齡津貼的替代率來看，全部5個地區(qū)的老齡補貼/高齡津貼相對于農(nóng)村低保標準和農(nóng)村居民人均純收入的替代率都高于其與城市相應數(shù)據(jù)之比。也就是說，老齡補貼/高齡津貼對農(nóng)村居民尤其是低收入群體的補償程度更高。在這種對比之下，對于“中人”中低收入群體而言，非繳費且水平高的老齡補貼制度的存在極有可能影響他們參加新農(nóng)保的意愿。

四、結論

作為縣級統(tǒng)籌的制度，凱里市老齡補貼制度是一項基于本地經(jīng)濟社會發(fā)展情況的一個極具魄力且深得民心的制度創(chuàng)新。2005年世界銀行的養(yǎng)老金制度改革比較研究報告中提出，評估養(yǎng)老金制度改革的標準包括首要標準（充足性、可負擔性、可持續(xù)性和穩(wěn)健性）和附屬標準（促進經(jīng)濟發(fā)展）。②誠然，考察一地養(yǎng)老金制度的財政可負擔性需要考慮更多因素，同時要經(jīng)過嚴密的計算，也需要更長時間的考驗，因此，上文中的擔憂與其說是結論性的，不如說是提示性的。但是，縣級統(tǒng)籌的凱里市老齡補貼資金的唯一來源是本地財政收入，同時，非繳費性也意味著養(yǎng)老金本身無積累性，考慮到福利增長剛性和人口老齡化趨勢，這種提示不能說是杞人憂天。

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