民生政策不完善對(duì)地方政府公信力的負(fù)面影響

崔恩山

摘 要 改革開(kāi)放以來(lái)，隨著行政管理體制改革的深化，政府管理社會(huì)和提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)水平的提高，政府的公信力得到了一定程度的改善。[1]民生政策的有效制定和實(shí)施為地方政府公信力的提升做出了很大的貢獻(xiàn)。然而，民生政策的不完善也很大程度上損害著地方公信力，而且這種現(xiàn)象日益嚴(yán)峻。本文分析了民生政策的制定、執(zhí)行、反饋在不同環(huán)節(jié)中存在的不完善問(wèn)題，分析了其對(duì)于地方政府公信力產(chǎn)生的負(fù)面影響。

關(guān)鍵詞 民生政策 不完善 公信力 負(fù)面影響

一、民生政策制

地方政府公信力缺失的一個(gè)重要原因是民生政策制定中存在問(wèn)題。在相關(guān)調(diào)查中，13.8%的受訪者認(rèn)為“提高決策的科學(xué)化、民主化”是建設(shè)政府信用最緊迫的事情?？梢?jiàn)，公共政策制定對(duì)于政府公信力建設(shè)具有較大的影響程度。同時(shí)，公共政策制定過(guò)程中的政府公信力有所缺失，公眾對(duì)此還存在較大意見(jiàn)。[2]

（一）政策制定缺乏參與性

我國(guó)的民生政策制定過(guò)程存在以下幾方面問(wèn)題。一是公民參與意識(shí)淡薄，參與缺乏組織性。公民具有較強(qiáng)的參與愿望，但是缺乏對(duì)于自身?yè)碛械膮⑴c權(quán)利的認(rèn)識(shí)，不能夠充分利用人大、政協(xié)等機(jī)關(guān)，信訪、聽(tīng)證等途徑參與民生政策決策。另外，公民參與偏于盲目，沒(méi)有合理的組織性，導(dǎo)致民意相對(duì)分散，未能對(duì)于政策的制定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。二是政府和公民同時(shí)受到傳統(tǒng)觀念影響。政府在政策制定過(guò)程中比較迷信于“數(shù)據(jù)”和“專家”，對(duì)于普通民眾反應(yīng)的問(wèn)題和意見(jiàn)缺乏足夠的重視。

（二）政策制定缺乏科學(xué)性

民生政策的制定一般是由中央政府到地方政府自上而下的過(guò)程。中央政府出臺(tái)綱領(lǐng)性政策，各地方政府結(jié)合自身實(shí)際制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)情的具體政策。然而，各級(jí)地方政府在民生政策的轉(zhuǎn)化中卻存在著諸多問(wèn)題。我國(guó)民生政策科學(xué)性存在以下兩方面問(wèn)題：一是政策缺乏針對(duì)性。國(guó)家大政方針與地方實(shí)際脫節(jié)造成政策“水土不服”，地方政府局限于中央政府政策框架，未能將民生政策與地方實(shí)際充分結(jié)合；二是政策缺乏可行性。首先表現(xiàn)于政策質(zhì)量不高，地方民生政策效仿中央政策突出綱領(lǐng)性忽略實(shí)效性，更有甚者追求短時(shí)政績(jī)把民生政策做成形象工程，更是偏離了民生政策的初衷，違背了民生政策的科學(xué)性。

（三）政策內(nèi)容缺乏回應(yīng)性

民生政策的初衷是解決民生問(wèn)題、改善民生狀況。然而，在民生政策的制定過(guò)程中，存在著強(qiáng)調(diào)政府和官員導(dǎo)向卻忽略公民最為關(guān)心的問(wèn)題的政策制定價(jià)值取向。首先，民生政策忽略了公民的利益訴求，避重就輕只著眼于表面問(wèn)題卻回避突出矛盾的現(xiàn)象還普遍存在。政府工作人員具有“經(jīng)濟(jì)人”特性，在民生政策制定中也會(huì)謀求自身利益忽略民眾呼聲。其次，對(duì)于公民關(guān)于民生政策所出現(xiàn)問(wèn)題和疑問(wèn)的地方，政府多會(huì)采取回避或者選擇性回應(yīng)的方法，被公民寄予厚望的政府和民生政策不能對(duì)百姓最關(guān)心的問(wèn)題起到實(shí)質(zhì)性的改善，公民在失望中對(duì)政府的信任程度不斷降低。

二、民生政策執(zhí)行

地方政府作為民生政策的主體，其政策執(zhí)行程度很大程度上影響到政策的效果，也關(guān)系到公民對(duì)于政府的評(píng)價(jià)。但我們不難發(fā)現(xiàn)，在民生政策執(zhí)行中存在著諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題都對(duì)政府公信力起著負(fù)面影響。

（一）政策執(zhí)行具有阻滯性

執(zhí)行阻滯性主要指民生政策執(zhí)行中進(jìn)度緩慢、效果不佳。中國(guó)行政機(jī)關(guān)的政策傳達(dá)問(wèn)題一直是政府行政效率提高的重大阻礙，地方政府在民生政策的執(zhí)行中阻滯現(xiàn)象明顯存在。民生政策執(zhí)行阻滯延長(zhǎng)了政策執(zhí)行的周期，影響了政策執(zhí)行的效果。事先了解到政策的群眾無(wú)法及時(shí)享受到政策帶來(lái)的優(yōu)惠，政府的這份承諾在拖沓的執(zhí)行中無(wú)法兌現(xiàn)，讓滿心期待的群眾對(duì)于政府失去了期待與信心。

（二）政策執(zhí)行帶有選擇性

執(zhí)行選擇性即民生政策的執(zhí)行者對(duì)政策本身不能全面切實(shí)執(zhí)行的一種行為。主要表現(xiàn)在對(duì)政策內(nèi)容根據(jù)自身的利益和價(jià)值觀進(jìn)行歪曲肢解與對(duì)政策本身內(nèi)容實(shí)質(zhì)的片面理解或誤解。然而，這種現(xiàn)象在民生政策的執(zhí)行過(guò)程中普遍存在，甚至個(gè)別地方政府因自身以及相關(guān)人員的利益有意曲解政策，在執(zhí)行過(guò)程中選擇對(duì)于自身有力的內(nèi)容進(jìn)行大力實(shí)施，忽略對(duì)自身作用微小的內(nèi)容，就呈現(xiàn)為一種“上有政策、下有對(duì)策”的狀態(tài)。此外，地方政府在政策執(zhí)行中存在過(guò)分夸大部分政策內(nèi)容，尤其是形象工程內(nèi)容的現(xiàn)象。在我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，按照政策要求，要為農(nóng)村社區(qū)居民提供良好的居住環(huán)境。部分地方政府隨之出現(xiàn)了過(guò)分突出住房外觀的設(shè)計(jì)與裝飾的情況，此方式增加了住房建筑成本，增重了農(nóng)民的購(gòu)買負(fù)擔(dān)，從而導(dǎo)致民眾對(duì)于政策以及政府的滿意度下降。

（三）政策執(zhí)行缺乏穩(wěn)定性

民生政策關(guān)乎百姓的生活，需要長(zhǎng)效性才能起到政策的效果。政策的穩(wěn)定程度對(duì)于政府公信力也具有直接的影響。例如，我國(guó)的房地產(chǎn)調(diào)控政策從2005年的國(guó)八條到2011年的新國(guó)八條，共經(jīng)歷了五次調(diào)整，政府出臺(tái)政策太過(guò)頻繁。相關(guān)條款之間缺乏連續(xù)性，尤其在二手當(dāng)交易方面的政策有的相互矛盾，有的則是對(duì)原有政策措施的重申和加強(qiáng)。民生政策執(zhí)行缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性，造成政策銜接斷層，政策效果大打折扣。國(guó)家政策尚且如此，個(gè)別地方政府甚至出現(xiàn)政策“朝令夕改”的現(xiàn)象。政策執(zhí)行變更讓民眾失去了對(duì)政策的信任，造成對(duì)于政府公信力的漠視。

三、民生政策反饋

民生政策的反饋包括政策執(zhí)行的績(jī)效評(píng)估和有效監(jiān)督。從政策執(zhí)行效果的角度來(lái)看，民生政策的反饋狀況關(guān)系到公民對(duì)于政府民生政策執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)。

（一）績(jī)效評(píng)估欠缺

績(jī)效評(píng)估是政府對(duì)自身實(shí)現(xiàn)民眾委托程度的考核，是民生政策各環(huán)節(jié)中不可或缺的一部分?？?jī)效評(píng)估作為政府工作的一種評(píng)價(jià)體系，與地方政府公信力擁有極高的契合度。然而，地方政府通常欠缺績(jī)效評(píng)估。首先，地方政府重視過(guò)程形式，忽略政策效果。近年來(lái)，各地大量因房屋拆遷而引發(fā)的自焚、城管執(zhí)法不當(dāng)?shù)确从吵鑫覈?guó)公共政策難以充分運(yùn)用績(jī)效評(píng)估來(lái)促進(jìn)政策的進(jìn)一步實(shí)施。其次，地方政府缺乏完善的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，看重?cái)?shù)據(jù)缺乏實(shí)效。地方政府對(duì)于政策執(zhí)行效果的評(píng)判主要依據(jù)上級(jí)公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和類比，自身缺乏相應(yīng)的評(píng)估方法與內(nèi)容。政府通過(guò)民生政策這種最能惠及百姓生活的方式來(lái)服務(wù)群眾，是政府獲得公民信任的優(yōu)勢(shì)途徑。反之，地方政府忽視績(jī)效考核中民眾對(duì)于民生政策效果的評(píng)價(jià)，從而喪失了及時(shí)了解民眾訴求，依據(jù)信息反饋調(diào)整完善民生政策的機(jī)會(huì)。

（二）行政監(jiān)督受限

行政監(jiān)督是民眾了解民生政策執(zhí)行情況，促進(jìn)政府民生政策信息公開(kāi)的重要途徑。通過(guò)有效監(jiān)督能夠促進(jìn)公民維護(hù)政府權(quán)威，增進(jìn)民眾對(duì)政府信任。然而，在受到監(jiān)督時(shí)，政府容易陷入“被監(jiān)督行為邏輯”，使得行政監(jiān)督受到限制。隨著信息時(shí)代的發(fā)展，公民對(duì)于信息獲取的訴求不斷提高，政務(wù)信息就是其中重要的一部分。民生政策是公民關(guān)注的焦點(diǎn)，這種來(lái)自民眾對(duì)于民生政策信息的強(qiáng)烈訴求與政府在“被監(jiān)督邏輯下”形成的自我保護(hù)，對(duì)于信息的相對(duì)封鎖造成了嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。隨著政府自身在信息方面優(yōu)勢(shì)的日漸削弱，公民對(duì)于政府的質(zhì)疑隨之增加。近年來(lái)，隨著信息公開(kāi)陽(yáng)光政府呼聲的日漸高漲，民生政策成為公民尋求信息公開(kāi)，行使監(jiān)督權(quán)力的突破口。然而，個(gè)別地方政府隱瞞信息、規(guī)避監(jiān)督甚至信息欺騙的行為必將使地方政府的公信力流失。

（作者單位為中國(guó)礦業(yè)大學(xué)<北京>文法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

[1] 武曉峰.近年來(lái)政府公信力研究綜述[J].中國(guó)行政管理，2008（5）：63-67.

[2] 鄂璠.中國(guó)信用指數(shù)調(diào)查：政府公信力提升最高[EB/OL] . http：//news.sina.com.cn/c/sd/

2012-09-04/105925097073.Shtml . 2012-09-04.