排污許可證“一證式”管理模式探究

【摘要】文章在現(xiàn)狀調(diào)查的基礎(chǔ)上，分析了排污許可證實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題，探索排污許可證”一證式“管理路徑，以期對排污許可證改革提出合理建議。

【關(guān)鍵詞】排污許可證制度；一證式管理；改革

排污許可證制度是政府對污染物排放管理的一項基本制度，黨的十八屆三中全會也提出應(yīng)完善污染物排放許可制，2015年1月1日起實施的新環(huán)保法更明確企業(yè)須持證排污。當(dāng)前排污許可證制度在制度設(shè)計、功能定位、實踐應(yīng)用等方面存在明顯不足，影響了其污染源管理的核心作用，難以適應(yīng)新形勢下環(huán)境管理的需要。2014年，浙江省環(huán)保廳提出排污許可證“一證式”管理模式改革，通過“一證式”管理模式探索，既可以理順排污許可證制度與其他環(huán)境制度的關(guān)系，以排污許可證管理推進污染源有效管控，也可以簡化部分環(huán)保審批手續(xù)，提速提效，更好地服務(wù)企業(yè)。

1、目前排污許可證實施過程中存在的問題

從省政府2010年頒布的《浙江省排污許可證管理暫行辦法》實施至今，我們發(fā)現(xiàn)，排污許可證在發(fā)放和環(huán)境監(jiān)察過程中存在四點問題。

1.1 排污許可證未成為管理者執(zhí)法依據(jù)。我國目前并未配套制定相應(yīng)的排污許可證發(fā)放及管理辦法，導(dǎo)致排污許可證的制度框架執(zhí)法作用依然沒有得到明確，環(huán)境監(jiān)察并不以排污許可證為執(zhí)法依據(jù)和環(huán)境管理主線，排污許可證沒有發(fā)揮其在環(huán)境管理和污染控制中的核心作用。

1.2 排污許可證未成為排污者守法文書。企業(yè)申領(lǐng)排污許可證理由眾多：銀行貸款、外資驗廠、環(huán)境質(zhì)量認(rèn)證等，唯獨缺乏“持證排污”的理念，發(fā)生變更后也不會及時提出變更申請、不參與年審、不辦理排污許可證等現(xiàn)象十分突出。

1.3 申請材料繁瑣且涉嫌重復(fù)提供。目前浙江省排污許可證管理暫行辦法及實施細則對申領(lǐng)排污許可證的企業(yè)條件和申請材料都做了詳細規(guī)定，比較繁瑣，部分材料與 “三同時”驗收時提交的材料有所重復(fù)。排污許可證申領(lǐng)雖然是單獨的許可事項，其實質(zhì)卻是環(huán)評審批及“三同時”驗收兩項行政許可的重復(fù)。這不僅影響了企業(yè)主動申領(lǐng)排污許可證的積極性，也與當(dāng)前優(yōu)化審批環(huán)境，簡化審批手續(xù)的要求不符。

1.4 排污許可證發(fā)放條框多。目前，我縣工業(yè)企業(yè)排污許可證的發(fā)放仍受制于現(xiàn)有省廳出臺的相關(guān)規(guī)定，如超過試生產(chǎn)期限后，建設(shè)單位必須取得“三同時”驗收文件后才能申領(lǐng)排污許可證，而建設(shè)單位在項目驗收過程中常因批建不一在短時間內(nèi)無法取得已驗收文件，導(dǎo)致排污許可證無法發(fā)放。

因此，探索排污許可證“一證式”管理模式很有必要。

2、排污許可證“一證式”管理模式改革思路探索

2.1 污許可證制度與環(huán)境影響評價制度有效融合

根據(jù)《環(huán)境影響評價法》相關(guān)規(guī)定，環(huán)境影響評價制度是環(huán)境管理中貫徹“預(yù)防為主”方針的一項重要制度，對于推進產(chǎn)業(yè)合理布局和企業(yè)的優(yōu)化選址，預(yù)防開發(fā)建設(shè)活動可能產(chǎn)生的環(huán)境污染和破壞，發(fā)揮了不可替代的積極作用。環(huán)境影響評價是對新建項目的許可，環(huán)境影響評價批復(fù)內(nèi)容雖涵蓋項目的污染防治設(shè)施、污染物排放總量及排放濃度等，但缺乏后續(xù)監(jiān)管手段，無法達到全過程管理和長效管理。對于具體的建設(shè)項目來說，實施后對環(huán)境的影響更加巨大、持久，范圍也更加廣泛?！吨腥A人民共和國水污染防治法》（2008年6月1日起施行）明確規(guī)定，國家實行排污許可制度。通過加強對污染源的監(jiān)督管理，達到控制和減少污染物排放的目的。由此可見，兩者同為行政許可，都是為了減輕建設(shè)項目的實施對環(huán)境造成的損害程度，只是前者屬于事前監(jiān)管，后者屬于事后監(jiān)管，將排污許可證制度與環(huán)境影響評價制度有效融合后，環(huán)境影響評價制度通過排污許可證得以有效落實，同時排污許可證的地位借助環(huán)境影響評價得以有效提升，將使污染源全過程監(jiān)控成為可能。

2.2 排污許可證制度與“三同時”制度有效融合

按照《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》的規(guī)定，凡是通過環(huán)境影響評價確認(rèn)可以開發(fā)建設(shè)的項目，建設(shè)時必須按照“三同時”規(guī)定，落實環(huán)保措施，以此減緩建設(shè)項目在建設(shè)過程及建成投產(chǎn)后產(chǎn)生的環(huán)境污染?！叭瑫r”制度是防止產(chǎn)生新的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要制度，但在實際操作中，由于環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部管理體制不健全，環(huán)境管理與環(huán)境監(jiān)察銜接機制不完善，造成審批、監(jiān)察、驗收脫節(jié)，加上建設(shè)單位環(huán)境法治觀念淡薄，“三同時”制度往往得不到有效的貫徹實施，沒有在環(huán)境管理中充分發(fā)揮作用?，F(xiàn)行的排污許可證制度其本質(zhì)也是一種環(huán)境管理制度，企業(yè)申領(lǐng)的排污許可證中登載了經(jīng)驗收合格的污染物處理方式、流程、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等。將“三同時”制度與排污許可證制度融合，建設(shè)單位通過環(huán)境影響評價審批后，及時向環(huán)保行政主管部門申領(lǐng)排污許可證，排污許可證成為排污者法定排污的許可程序，無證排污就是違法；同時，環(huán)保行政主管部門按照排污許可證登載的內(nèi)容進行日后現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)察，通過融合可有效的貫徹實施“三同時”制度。

2.3 排污許可證制度與排污權(quán)交易有效融合

排污權(quán)交易的主要思想是建立合法的污染物排放權(quán)利，它以總量控制為前提，總量控制是目標(biāo)、計劃、要求，排污權(quán)交易是手段，是實現(xiàn)目標(biāo)、完成計劃、達到要求的手段；排污許可證是表現(xiàn)形式，企業(yè)在完成排污權(quán)交易并滿足其它申領(lǐng)條件時，就可向環(huán)境保護行政主管部門申領(lǐng)排污許可證，許可證中登載企業(yè)排污權(quán)交易數(shù)據(jù)。在實際操作中，由于環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部銜接機制不完善，造成排污權(quán)交易與申領(lǐng)排污許可證脫節(jié)，建設(shè)單位誤認(rèn)為排污權(quán)交易與排污許可證是一回事，完成排污權(quán)交易后就可向環(huán)境排放污染物。將排污權(quán)交易融合于排污許可證后，環(huán)境保護行政主管部門按照排污許可證登載的內(nèi)容定期檢查，及時糾正違反許可證排污的行為，可充分發(fā)揮排污權(quán)交易的作用。

2.4 排污許可證制度與排污申報登記、排污收費有效融合

排污申報登記為環(huán)境管理和排污收費服務(wù)，是環(huán)境管理決策的重要依據(jù)，同時也是向排污者宣傳環(huán)保法律法規(guī)和知識，明確其責(zé)任義務(wù)、加強內(nèi)部環(huán)境管理的重要手段；排污收費體現(xiàn)的是占用環(huán)境資源的代價，可以促進企業(yè)加強經(jīng)營管理和綜合利用，從而降低物耗、能耗、減少污染物排放，達到規(guī)范企業(yè)排污行為的目的，但在實際的排污申報登記中經(jīng)常出現(xiàn)企業(yè)虛報、瞞報的現(xiàn)象；排污收費也只是一種污染控制的經(jīng)濟手段，難以實現(xiàn)全過程管理和長效管理。將排污許可證制度與排污申報登記、排污收費有效融合后，排污許可證與排污收費直接掛鉤，環(huán)境保護行政主管部門可依據(jù)排污許可證所允許的排污量核定排污費，這樣企業(yè)既不愿多報，又不愿少報，以免超證受罰，可以避免出現(xiàn)企業(yè)虛報排污指標(biāo)的現(xiàn)象，真正起到控制污染，保護環(huán)境的作用。

3、排污許可證流程再造

以排污許可證為主線，將“三同時”驗收、排污申報登記、總量減排目標(biāo)責(zé)任制、限期治理、清潔生產(chǎn)強審、排污收費等環(huán)境管理制度對企業(yè)的環(huán)境管理具體要求融入排污許可證管理制度中，例如環(huán)境影響評價通過審批后，環(huán)保部門可根據(jù)環(huán)評批復(fù)的排污量核發(fā)臨時排污許可證；進行“三同時”驗收時，如果達標(biāo)就換發(fā)正式排污許可證，企業(yè)按照排污許可證規(guī)定的內(nèi)容進行排污；達不到環(huán)保要求的企業(yè)核發(fā)臨時排污許可證，同時下達限期整改通知書或限期治理通知書，要求企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)達到排污許可證的相關(guān)要求；按時繳納排污費可以成為核發(fā)排污許可證年檢的條件。

4、結(jié)語

通過排污許可證“一證式”管理模式改革，可以使排污許可證逐步成為環(huán)境管理的基礎(chǔ)性、支柱性和協(xié)調(diào)性的制度，一證對外，真正起到控制污染，保護環(huán)境的作用。

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作者簡介：

李紅麗（1980—），女，山東青島人，研究生，浙江省嘉善縣環(huán)境監(jiān)測站，工程師。研究方向：環(huán)境保護、環(huán)境監(jiān)測。