農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題及對策研究

加快農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展，是推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、打造農(nóng)產(chǎn)品品牌效應(yīng)和不斷增加農(nóng)民收入的有效途徑，而農(nóng)業(yè)合作社的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是否合理影響到其作用的發(fā)揮，本文通過對蘇北H市若干個農(nóng)業(yè)合作社的調(diào)查研究，提煉出農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)普遍存在的問題，并對這些問題背后的原因進(jìn)行分析研究，找出相關(guān)解決對策，為構(gòu)建高效合理的農(nóng)業(yè)合作社提供政策建議與參考。

農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是指農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部各要素的配置和排列，包括農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部各部門和各層級之間的分工協(xié)作、權(quán)力運作以及聯(lián)系、溝通方式。它反映了農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部理事會，監(jiān)事會，社員代表大會之間的相互制衡和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。H市位于江蘇省中北部，江淮平原東部，地處長江三角洲地區(qū)，是蘇北重要中心城市，坐落于古淮河與京杭大運河交點，下轄4區(qū)3縣，戶籍人口多達(dá)500萬，共有116個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。本文選取了H市的14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)20余個農(nóng)業(yè)合作社作為樣本進(jìn)行了調(diào)研，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近幾年來該市農(nóng)業(yè)合作社數(shù)量急劇增長，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一、監(jiān)督約束機(jī)制缺位

從調(diào)研的農(nóng)業(yè)合作社來看，其內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制不健全是普遍現(xiàn)象，某葡萄合作社占地50余畝，擁有會員35戶，規(guī)模在眾多農(nóng)業(yè)合作社中算比較大，然而合作社越大越難以管理，該合作社最嚴(yán)重的問題在于其內(nèi)部管理無章可循，缺乏規(guī)范的監(jiān)督約束機(jī)制，合作社內(nèi)部雖然設(shè)置了監(jiān)事會，但是監(jiān)事會如同虛設(shè)，毫無作用，對于合作社年底分紅、合作社內(nèi)部決策等都沒有起到應(yīng)有的監(jiān)督作用，合作社中貪腐風(fēng)氣盛行，根本無法體現(xiàn)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的原則，與其他合作社動輒年利潤200萬相比，它的年利潤才100多萬。與此同時，在相應(yīng)的法律法規(guī)中規(guī)定了合作社的經(jīng)濟(jì)結(jié)算應(yīng)配備專業(yè)的財務(wù)會計人員，然而調(diào)查顯示，相當(dāng)一部分合作社會計人員缺乏，且會計人員的專業(yè)水平、綜合素質(zhì)都不高，從而導(dǎo)致合作社內(nèi)部利益分配不均，社員分得的利益少之又少，大部分利益流入到了有權(quán)力的人手中，貪污腐敗風(fēng)氣盛行。

二、農(nóng)業(yè)合作社空殼問題嚴(yán)重

由于農(nóng)業(yè)合作社注冊門檻較低，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管制度，很多合作社注冊成功后，并沒有實際運行，其創(chuàng)立主要是為了套取國家補(bǔ)助資金，獲得征地便利等。在所調(diào)查的H市農(nóng)業(yè)合作社中，有兩家合作社規(guī)模非常小，其成員就5至8人，在調(diào)查中了解到該合作社中的社員根本都不知道自己屬于這個合作社，該合作社基本也不開展活動，平時沒什么經(jīng)濟(jì)項目，有一部分合作社的發(fā)起人抱著投機(jī)取巧的心理隨便拉幾個村民注冊一個合作社，村民也不需要交什么錢，就稀里糊涂成為了其中一員，而合作社則利用自己的身份套取資金補(bǔ)助。這些合作社想運作但是運作起來很困難，這就容易與空殼合作社之間形成混淆，很難界定，造成了實際上的空殼。導(dǎo)致這兩種類型的農(nóng)業(yè)合作社在現(xiàn)實中即使不開展合作項目也沒什么損失，遇到補(bǔ)貼的時候還能從中分得一杯羹。

三、政府對合作社內(nèi)部控制嚴(yán)重

在農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展中，資金是最重要的因素。從資金構(gòu)成看，政府投資是農(nóng)業(yè)合作社資金的重要來源，正因為農(nóng)業(yè)合作社受政府部門資金的控制.在調(diào)查的多個合作社中，大部分規(guī)模較大的合作社都有政府部門和村干部大量介入，而那些規(guī)模較小、發(fā)展存在困難的合作社政府基本不介入。H市某合作社，擁有的農(nóng)產(chǎn)品種類最多，有20余種，并且多次在舉辦的農(nóng)產(chǎn)品節(jié)上獲得過金獎，但就是這樣一個年利潤達(dá)到300多萬的大型合作社，其內(nèi)部基本是由政府控制的，很多決策并沒有通過民意決定而是直接由政府部門決定，導(dǎo)致合作社成員缺乏參與與管理及監(jiān)督的動力，該合作社的社員反映，往往一個通知或者一個決定下來，社員根本不知情，只知道有這么一個通知與結(jié)果，至于社員的意見根本沒人會理會。

四、農(nóng)業(yè)合作社決策機(jī)制不完善

在對于“你所在的合作社決策是否高效”的問卷調(diào)查中，大多數(shù)答案都是“否”，不管是大型的、收入很可觀的合作社還是小型的、運作困難的合作社，社員們的回答基本都是一致的。合作社決策效率低下根本原因在于合作社內(nèi)部權(quán)力劃分不科學(xué)，重大事項決策機(jī)制不明確，導(dǎo)致合作社遇到重大事情時難以快速有效決策，決策效率十分低下，在對這20余個農(nóng)業(yè)合作社的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這些農(nóng)業(yè)合作社有著極其相似的地方，即內(nèi)部權(quán)力劃分亂七八糟，理事會同時又兼監(jiān)事會，有時重大事情監(jiān)事會還要插一腳并給予意見。同時合作社中的管理者往往是在鄉(xiāng)、村兩級干部中產(chǎn)生，基層的社員沒有任何權(quán)力，特別是規(guī)模較大的合作社已經(jīng)慢慢在往企業(yè)的方向靠攏，重大事情往往就在集團(tuán)內(nèi)部開一個董事會就解決了，導(dǎo)致社員參與合作社的興致低下，對合作社的發(fā)展漠不關(guān)心，合作意識也很薄弱，合作治理運行機(jī)構(gòu)不完善，合作組織內(nèi)部的管理毫無秩序，農(nóng)民的權(quán)利得不到保障，合作社運行效率低下，嚴(yán)重影響了合作社的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

五、農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題原因分析

1.監(jiān)事會設(shè)置及運作受阻

H市的農(nóng)業(yè)合作社雖然很多年收入都很可觀，為農(nóng)民帶來了利益，但是從所調(diào)查情況來看，大部分農(nóng)民對于合作社內(nèi)部是否設(shè)置監(jiān)事會并不知情，也不知道什么是監(jiān)事會。我國關(guān)于合作組織的法律條款中沒有要求說農(nóng)業(yè)合作社必須設(shè)立監(jiān)事會，該市很多合作社為了節(jié)約自身成本完全就不設(shè)立監(jiān)事會。農(nóng)業(yè)合作社如果沒有設(shè)立監(jiān)事會，將難以實行有效的監(jiān)督，容易導(dǎo)致農(nóng)業(yè)合作社貪腐現(xiàn)象的發(fā)生。另一種情況是設(shè)立了監(jiān)事會，但是并不能夠獨立行使監(jiān)督權(quán)，監(jiān)事會隸屬于理事會，即便設(shè)立了監(jiān)事會也并不能真正發(fā)揮其職能，監(jiān)事會的成員理應(yīng)由社員大會從本社成員中選舉產(chǎn)生，據(jù)調(diào)查的十幾個村落反饋上來的數(shù)據(jù)來看，村民答案基本是一致的，他們所在的農(nóng)業(yè)合作社監(jiān)事會成員從來不是民主選舉產(chǎn)生，而是直接由理事長任命。由于監(jiān)事會設(shè)置及運行存在諸多問題，農(nóng)民的利益得不到保障，投身于農(nóng)業(yè)合作社的積極性降低，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)合作社問題重重。

2.農(nóng)業(yè)合作社注冊門檻低

我國農(nóng)業(yè)合作社注冊的門檻很低，滿足以下基本條件即可成立，有必要的財產(chǎn)或經(jīng)費，有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)和場所，能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任，滿5人即可向工商行政管理部門申請設(shè)立登記，在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)H市有兩家小型的農(nóng)業(yè)合作社，組成人員在5到8人，農(nóng)業(yè)合作社注冊門檻低，空殼農(nóng)業(yè)合作社層出不窮，農(nóng)業(yè)合作社法律制度的空缺致使很多為了謀取個人利益，借此成立空殼農(nóng)業(yè)合作社，套取國家資金，獲取征地權(quán)力等。與此同時，空殼農(nóng)業(yè)合作社界定非常困難，H市某農(nóng)產(chǎn)品合作社是真的運作起來比較困難的小型合作社，與偽裝起來的空殼農(nóng)業(yè)合作社很難進(jìn)行區(qū)分，在進(jìn)行補(bǔ)助的時候就難以做到精準(zhǔn)定位。農(nóng)業(yè)合作社注冊門檻低以及主管部門的監(jiān)管不到位成為空殼農(nóng)業(yè)合作社存在的潛在原因。

3.農(nóng)業(yè)合作社資金來源單一，融資渠道狹窄

資金對于農(nóng)業(yè)合作社而言是生存和發(fā)展的根本，農(nóng)業(yè)合作社的融資的渠道主要來源于政府的資金支持、社員的入社繳費以及利潤分成后的截留，由于爭取政府資金不需要農(nóng)業(yè)合作社付出成本，導(dǎo)致大部分農(nóng)業(yè)合作社很依賴政府，據(jù)所做的問卷調(diào)查得出的數(shù)據(jù)匯總來看，該市20余家農(nóng)業(yè)合作社大部分資金都是靠政府撥給的，農(nóng)業(yè)合作社的規(guī)模越大，越容易獲得政府的資金扶持，同時也是受政府控制最為明顯。從這方面來看，部分農(nóng)業(yè)合作社的性質(zhì)已變，成了政府領(lǐng)導(dǎo)下的政府企業(yè)。在實地走訪中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)業(yè)合作社的管理人員與社員普遍認(rèn)為農(nóng)業(yè)合作社是政府支持、扶持的對象，資金上依靠政府是正常不過的事情，接受政府的資金，受政府控制也是很正常的，政府輕易不會讓農(nóng)業(yè)合作社倒閉，反而能給農(nóng)業(yè)合作社提供資金支持，這實際上已經(jīng)違背了農(nóng)業(yè)合作社設(shè)計的初衷，農(nóng)業(yè)合作社中的社員的意見得不到尊重，在決策時不考慮社員的利益與意見，導(dǎo)致社員參與農(nóng)業(yè)合作社的積極性降低，農(nóng)業(yè)合作社沒有了自身的獨立性，做事都需要政府部門的批準(zhǔn)。據(jù)了解，近幾年政府對農(nóng)業(yè)合作社的資金扶持力度非常大，農(nóng)業(yè)合作社一旦遇到問題就借助于政府部門，正是因為合作組織內(nèi)部資金來源渠道較窄，只要有資金需要都依賴于政府，失去了自身的獨立性，導(dǎo)致各方面的運行都得限制于政府。

4.“一人一票“制表決權(quán)流于形式

農(nóng)民專業(yè)合作社為了保障社員的基本權(quán)利，體現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)的精神，一般實行“一人一票”制，但從所調(diào)研的農(nóng)業(yè)合作社來看，大部分農(nóng)業(yè)合作社并不實行“一人一票”制，甚至許多社員并不知道“一人一票”制度的存在，大多數(shù)農(nóng)業(yè)合作社都設(shè)有“社員代表大會”，其成員并不是由農(nóng)戶選舉產(chǎn)生，而是由理事長直接任命，或者是合作組織中的能人勝任。另外，農(nóng)業(yè)合作社有重大事情需要決定的時候，都是由領(lǐng)導(dǎo)人員開會討論，很少聽取社員的意見，更不要說“一人一票”表決制了，久而久之他們對農(nóng)業(yè)合作社中能人的依賴程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了想象。在調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，由于絕大部分農(nóng)業(yè)合作社是由龍頭企業(yè)帶動興辦的，它占的資本比較大，“一人一票”制順理成章地被“一股一票”制所取代。

六、完善農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的對策

1.健全監(jiān)督約束機(jī)制

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部的監(jiān)督，首先每個農(nóng)業(yè)合作社不管大小都應(yīng)該設(shè)監(jiān)事會，從調(diào)查的農(nóng)業(yè)合作社來看，由于沒有設(shè)立監(jiān)事會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部貪污腐敗風(fēng)氣盛行，監(jiān)事會和社員可以采取財務(wù)監(jiān)督和賬務(wù)公開等方式對農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部治理存在的問題進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部享有權(quán)力的管理層的行為。在設(shè)立監(jiān)事會的同時要設(shè)立農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部審計部門，即由監(jiān)事會來對農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督審計，其次要明確監(jiān)事會的監(jiān)督職責(zé)，使其有章可循，與此同時監(jiān)事會的成員應(yīng)在合作社員中通過民主選舉產(chǎn)生，而不是由理事長直接任命，這樣既可以調(diào)動農(nóng)民參與合作社的積極性，也可以更好地對農(nóng)業(yè)合作社監(jiān)督，防止管理者利用職權(quán)為自己謀取利益。最后監(jiān)事會應(yīng)定時對農(nóng)業(yè)合作社的財務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，在定期監(jiān)督完成后將農(nóng)業(yè)合作社的財務(wù)狀況公示給社員看，社員及監(jiān)事會共同監(jiān)督合作組織財務(wù)狀況。

2.加大監(jiān)管力度，完善《農(nóng)民專業(yè)合作社法》

空殼農(nóng)業(yè)合作社在我國普遍存在，并且空殼農(nóng)業(yè)合作社與發(fā)展比較困難的小型農(nóng)業(yè)合作社很難區(qū)分。首先就要規(guī)范農(nóng)業(yè)合作社成立的條件，在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中合作組織成立的條件非常的簡單，因此為了提高成立門檻，防止空殼農(nóng)業(yè)合作社亂入，要進(jìn)一步完善《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，對于農(nóng)業(yè)合作社的業(yè)務(wù)開展情況的真實性進(jìn)行監(jiān)管防止空殼農(nóng)業(yè)合作社空手套白狼，拉低農(nóng)業(yè)合作社整體水平。完善《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，可以從源頭上切斷空殼農(nóng)業(yè)合作社的來源。其次，要改變農(nóng)業(yè)合作社補(bǔ)貼的方式，用獎勵政策代替投資政策，以農(nóng)業(yè)合作社農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化量作為核算數(shù)據(jù)，同時以農(nóng)產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化量作為為政府發(fā)放財政補(bǔ)貼的依據(jù)，將財政補(bǔ)貼集中存放于某一金融機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理，實行專款專用，減少農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部的貪污現(xiàn)象，切實保障農(nóng)民的利益。

3.規(guī)范政府部門行為

政府要處理好與農(nóng)業(yè)合作社之間的關(guān)系，秉持支持但不干涉的原則，雖然政府對農(nóng)業(yè)合作社給予了大量的資金支持，但農(nóng)業(yè)合作社還是應(yīng)該具有其獨立性。政府應(yīng)該做到以下兩點：首先政府盡可能通過制定政策為農(nóng)業(yè)合作社創(chuàng)造良好的經(jīng)營環(huán)境，其次應(yīng)為農(nóng)業(yè)合作社制定標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證服務(wù)，咨詢或者信息服務(wù)。做到以上兩點，農(nóng)業(yè)合作社對政府的依賴程度將會大幅度減少，農(nóng)業(yè)合作社將具備獨立運行的能力。政府所做的應(yīng)該是幫助農(nóng)業(yè)合作社給與適當(dāng)?shù)馁Y金與政策支持，要掌握好一個度，不能過分干預(yù)，要懂得適時退出。

4.理順農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部治理關(guān)系

決策效率不高是我國農(nóng)業(yè)合作社普遍存在的問題，不管大型的還是小型的，都存在運行機(jī)制問題，為了解決這個問題，應(yīng)該理順農(nóng)業(yè)合作社的內(nèi)部治理關(guān)系，即社員（代表）大會、理事會和監(jiān)事會之間的關(guān)系。其中社員（代表）大會是農(nóng)業(yè)合作社的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，也是決策機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)對農(nóng)業(yè)合作社中的重大事務(wù)進(jìn)行決策，理事會是社員（代表）大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)及業(yè)務(wù)執(zhí)行和代理機(jī)構(gòu)，由社員大會選舉產(chǎn)生并對社員大會負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)合作社的日?；顒?。監(jiān)事會主要行使監(jiān)督權(quán)，也是由社員大會選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)監(jiān)督理事會的任務(wù)執(zhí)行情況，向社員大會報告。

七、結(jié)論

農(nóng)業(yè)合作社作為保護(hù)農(nóng)民利益的經(jīng)濟(jì)組織是推動我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展、增加農(nóng)民收入的重要途徑，它不僅提高了農(nóng)民的市場競爭能力和談判地位，同時便于農(nóng)民更直接有效地享受國家對企業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的政策扶持。然而農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在著諸多問題，影響了其作用的充分發(fā)揮。解決農(nóng)業(yè)合作社內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題是重中之重的問題，找到這些問題，對癥下藥才是最根本最有效的辦法。使農(nóng)業(yè)合作社能夠朝著科學(xué)、合理、高效的方向發(fā)展，真正能為農(nóng)民帶來切實利益。