地方人大預(yù)算草案修正權(quán)探析

趙棠

我國的政治制度架構(gòu)為行使預(yù)算修正權(quán)提供了較好的保障和基礎(chǔ)。在貫徹落實“四個全面”戰(zhàn)略部署的關(guān)鍵時期，探索行使預(yù)算草案修正權(quán)比行使人大預(yù)算否決權(quán)更具有可行性和價值，有利于預(yù)算決策更加科學(xué)民主。

近年來，預(yù)算修正權(quán)在我國學(xué)術(shù)界已有較為成熟的理論基礎(chǔ)，浙江溫嶺市鎮(zhèn)兩級人大提供了較豐富的預(yù)算修正議案實踐案例，這對健全公共財政決策機制和政府預(yù)算權(quán)力的有效監(jiān)督，提高公共財政支出的公平性和有效性，減少政府公權(quán)力尋租等現(xiàn)象，實現(xiàn)依法治國和依法理財具有積極作用。

溫嶺預(yù)算草案修正模式

自2005年開始，浙江省溫嶺市人大將民主懇談機制與人大制度相結(jié)合，推行參與式預(yù)算改革。經(jīng)過持續(xù)10年的探索和完善，目前，該市已初步形成了較為健全的全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督體系。

溫嶺市的預(yù)算審查形式涵蓋了部門預(yù)算民主懇談、部門預(yù)算和重點項目進代表聯(lián)絡(luò)站征詢懇談、重點項目初審聽證會、人大常委會對部門預(yù)算初審和票決制、人大常委會對政府性重大投資項目逐項票決制、人代會部門預(yù)算專題審議、部門預(yù)算大會票決制、“四本賬”預(yù)算逐本審查表決制、預(yù)算修正議案票決制等。

市級預(yù)算草案修正議案票決制。溫嶺市人大常委會于2015年3月，首次試行預(yù)算修正議案票決制度。在該市第十五屆人民代表大會第四次會議上，出席會議的363名人大代表表決通過《關(guān)于要求增加城鄉(xiāng)交通治堵經(jīng)費的預(yù)算修正議案》，決定在交通治堵項目中增加支出預(yù)算500萬元，重點用于交通治堵嚴管區(qū)域、嚴管路段整治、停車設(shè)施建設(shè)等。為保持預(yù)算收支平衡，減少了行政事業(yè)單位養(yǎng)老并軌準備金項目預(yù)算500萬元。這是全國縣級市首個順利通過的預(yù)算修正議案，對深化我國地方財政預(yù)算改革具有里程碑式意義。

法理基礎(chǔ)和制度保障。憲法第二條規(guī)定，中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人大代表受人民委托，行使預(yù)算修正權(quán)等各種權(quán)利，此舉是實現(xiàn)管理財政經(jīng)濟、社會事務(wù)的一種形式。

地方組織法第八條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會行使審查和批準本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報告，討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟等重大事項。

代表法第三條規(guī)定，代表享有出席本級人民代表大會會議，參加審議各項議案、報告和對其他議題發(fā)表意見；依法聯(lián)名提出議案等權(quán)利。

溫嶺市出臺的相關(guān)制度和辦法，為代表依法行使預(yù)算修正權(quán)提供了有效的制度保障。如2011年12月出臺的《溫嶺市市級預(yù)算審查監(jiān)督辦法》、2015年3月出臺的《溫嶺市第十五屆人民代表大會第四次會議預(yù)算修正議案處理辦法》、《溫嶺市第十五屆人民代表大會第四次會議票決預(yù)算修正議案和部門預(yù)算辦法》等。

預(yù)算修正議案的基本要求和處理流程。溫嶺市預(yù)算修正議案處理辦法共十七條，對提出預(yù)算修正議案的目的、法律依據(jù)、遵循原則等作了詳細規(guī)定。

代表提出的預(yù)算修正議案，應(yīng)當符合法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效、確保重點、收支平衡的原則，優(yōu)先保障民生項目；應(yīng)當符合由代表10名以上聯(lián)名提出、內(nèi)容屬于市人民代表大會預(yù)算審查職權(quán)范圍內(nèi)的事項等條件。

預(yù)算修正議案提出的事項包括：增加預(yù)算收入或減少預(yù)算支出；增加預(yù)算支出或減少預(yù)算收入；否決單項預(yù)算。預(yù)算修正議案提出時，應(yīng)當同時提出其他對應(yīng)項目的變動，以保持預(yù)算平衡。

大會秘書處應(yīng)及時進行整理、分類和分析代表提出的預(yù)算修正議案，符合議案條件的，提交市政府辦公會議專題研究、計劃預(yù)算審查委員會審查。

大會秘書處向主席團提出預(yù)算修正議案處理意見報告，主席團根據(jù)報告決定該預(yù)算修正議案是否列入本次大會議程。

列入大會議程的預(yù)算修正議案，由大會主席團提交各代表團審議，并提請大會全體會議表決。

表決方式和結(jié)果運用。預(yù)算修正議案表決采用無記名投票方式，預(yù)算修正議案表決通過后，政府應(yīng)當按照預(yù)算修正議案修改預(yù)算草案。大會主席團決定不列入大會議程的預(yù)算修正案，轉(zhuǎn)作預(yù)算審議意見處理，并要求相關(guān)部門在其預(yù)算修編中予以體現(xiàn)。鎮(zhèn)級預(yù)算修正議案的實踐。

鎮(zhèn)級預(yù)算修正議案在溫嶺具有較為成熟的實踐基礎(chǔ)。截至2015年，該市各鎮(zhèn)共提出預(yù)算修正議案119件，列入大會表決的預(yù)算修正議案57件，其中49件獲得表決通過，預(yù)算調(diào)整資金達3338萬元。

溫嶺各鎮(zhèn)人代會安排用于預(yù)算審議的時間呈逐年增加的趨勢，有效改變了預(yù)算審查上重程序輕實質(zhì)的問題，對完善預(yù)算編制權(quán)配置、增強預(yù)算審查剛性、轉(zhuǎn)變政府和公眾理念、提升預(yù)算決策科學(xué)性等意義重大。

鎮(zhèn)級預(yù)算修正議案提出和票決程序。該市新河鎮(zhèn)制定的預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法規(guī)定，對于交付表決的預(yù)算草案，有修正議案的，先表決修正議案，再表決預(yù)算草案。修正議案通過后，鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當按照決議修改預(yù)算草案。

未有效行使預(yù)算修正權(quán)

原因分析

預(yù)算修正權(quán)是指具有預(yù)算審批權(quán)的代議機關(guān)，對行政機關(guān)編制的預(yù)算草案進行修改，或者對預(yù)算項目資金額度進行調(diào)整的權(quán)力，它是一項核心的財政權(quán)力。

探究我國地方人大預(yù)算修正權(quán)虛置或尚未有效行使的原因，大致有以下幾種：預(yù)算草案修正權(quán)的頂層設(shè)計仍待強化?，F(xiàn)行法律對預(yù)算草案修正權(quán)行使的規(guī)定過于原則和模糊，新修訂的預(yù)算法對預(yù)算草案修正權(quán)缺乏具體的程序性設(shè)置。

預(yù)算信息不對稱問題難以有效突破。政府部門編制預(yù)算草案，掌握著大量財政預(yù)算政策、部門預(yù)算實際執(zhí)行情況等信息。而代議機關(guān)存在信息不對稱，介入預(yù)算深度不及政府部門，代表很少參與預(yù)算調(diào)研，提出的預(yù)算修正意見針對性不夠強等問題。

預(yù)算權(quán)配置的困境制約與平衡問題。人民代表大會制度是我國根本政治制度，各級人民代表大會承擔(dān)著審查和批準本級預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行報告等職權(quán)，但實際操作與憲法法律的規(guī)定存在脫節(jié)現(xiàn)象，具有一定的“形式化”，存在重程序、輕實質(zhì)問題，對預(yù)算進行實質(zhì)性監(jiān)督和修正的積極性有待提高。此外，各級人大面對行政機關(guān)提交審議的預(yù)算文本，基本以編制好的預(yù)算方案為準，整體否決預(yù)算草案在我國當前制度環(huán)境下不現(xiàn)實，人大不同意預(yù)算如何處理，法律法規(guī)沒有指導(dǎo)性規(guī)定。

人大自身能力建設(shè)不足的制約。由于許多代表缺乏審查的專業(yè)知識，看不懂財政預(yù)算報表。人大缺乏專門的輔助機構(gòu)，制度上也沒有明確允許人大借助社會力量參與審查。同時，預(yù)算草案修正議案的提出具有一定的技術(shù)難度，在提出增加支出的同時，也要提出削減支出，還涉及財政收支科目，有些代表顧慮修正議案不夠?qū)I(yè)，干脆就不提。加之預(yù)算審議時間過短，有的地方人大審議預(yù)算草案只有一、兩個小時，甚至更少，與浙江溫嶺、上海閔行、廣州等國內(nèi)預(yù)算改革先行區(qū)花費大量時間進行預(yù)算審議相比，差距甚大。

推行預(yù)算修正權(quán)的

路徑及建議

加強頂層設(shè)計，逐步推行預(yù)算修正權(quán)。賦予立法機構(gòu)預(yù)算修正權(quán)，是抑制和防止行政機構(gòu)不合理預(yù)算要求的重要手段。在深化財政預(yù)算改革和地方人大預(yù)算權(quán)配置的頂層設(shè)計過程中，建議在預(yù)算法實施細則中明確預(yù)算修正權(quán)及相關(guān)程序，真正破解“強理論弱實踐”問題，切實提高人大預(yù)算審批效力。

健全機構(gòu)設(shè)置，提升預(yù)算審批的專業(yè)化水準。隨著財政預(yù)算改革的全面深入，地方人大承擔(dān)部門預(yù)算審查任務(wù)逐步加重，特別是縣級市要強化預(yù)算審查監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置。如上海閔行區(qū)人大在設(shè)置財經(jīng)工委基礎(chǔ)上，增設(shè)預(yù)算工委，擔(dān)當起預(yù)算審查的主導(dǎo)角色，浙江溫嶺市人大增強財經(jīng)工委力量等。

在此基礎(chǔ)上，建議設(shè)置預(yù)算工委辦公室或?qū)彶槭业葯C構(gòu)，對專家智囊團如何有效介入決策、代表和社會公眾如何有效參與等進行綜合協(xié)調(diào)，提升預(yù)算審查監(jiān)督的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。建議在預(yù)算改革的先行區(qū)或有條件的地方，探索部分審計系統(tǒng)專業(yè)人員劃歸人大試點，審計直接向人大負責(zé)，提升人大審查的專業(yè)化水平。充分發(fā)揮中介機構(gòu)作用，通過購買服務(wù)等方式，建立專門的預(yù)算信息咨詢機構(gòu)，為代表和公眾提供廣泛、及時、有效的預(yù)算信息服務(wù)，避免預(yù)算修正議案的“碎片化”。

加強代表培訓(xùn)，有效突破技術(shù)難題。與一般代表議案相比，預(yù)算修正議案的限制條件更為嚴格，在權(quán)限設(shè)計方面，人大的預(yù)算修正議案，應(yīng)采取適當限制原則，做到收支平衡。溫嶺市人大常委會以培訓(xùn)為突破口，通過組建陽光預(yù)算宣講小組到各鎮(zhèn)（街）輔導(dǎo)培訓(xùn)、邀請財政預(yù)算專家在人代會期間作預(yù)算知識培訓(xùn)、定期開展參與式預(yù)算工作理論研討、集中高?？蒲性核α繉Υ磉M行系統(tǒng)預(yù)算培訓(xùn)、每年多層次開展預(yù)算民主懇談實踐操練、創(chuàng)辦參與式預(yù)算網(wǎng)等渠道，有效地提升了人大代表預(yù)算審查監(jiān)督能力。建議地方人大對代表進行有效培訓(xùn)，提升預(yù)算審查監(jiān)督能力。

注重審查實效，健全預(yù)算修編反饋程序。溫嶺市人大建立了預(yù)算審議意見反饋落實機制，通過主任會議或常委會會議聽取政府部門關(guān)于預(yù)算意見采納、預(yù)算草案修編情況匯報，并要求政府部門將預(yù)算審議意見的答復(fù)函送至代表小組組長，轉(zhuǎn)發(fā)給每一位人大代表，并通過溫嶺人大網(wǎng)、參與式預(yù)算網(wǎng)等媒體公開，進一步增強了代表和公眾參與的廣度和深度，有效調(diào)動了代表提出預(yù)算修正議案的積極性。

引入分項表決制度，強化全過程監(jiān)督。新修訂的預(yù)算法仍舊沒有對預(yù)算被否定后如何啟動重審程序作出規(guī)定，比較務(wù)實的做法就是設(shè)計分項審查程序，即使否定了幾項，也不至于帶來太大的不好后果。溫嶺市人大在2015年人代會上，首次對“四本賬”預(yù)算分本進行表決、首次對預(yù)算修正議案進行票決、第三年對四個部門預(yù)算分項進行票決的制度和程序設(shè)置，有力提升了人大預(yù)算審查實效。

樹立法治理念，推進預(yù)算法治化建設(shè)。法治預(yù)算是政府預(yù)算改草的核心與靈魂，施行預(yù)算修正制度有利于推進公共財政收支管理在陽光下運行，防止公共資金濫用，促進國家治理機制健全。

（作者系浙江省溫嶺市人大常委會干部）