關(guān)于完善規(guī)范性文件備案審查制度的思考

米紹林

由于憲法、地方組織法和監(jiān)督法，對(duì)地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作的規(guī)定不夠全面具體，沒有實(shí)施細(xì)則，也沒有罰則條款，特別是對(duì)規(guī)范性文件的范圍界定不清晰，導(dǎo)致備案審查工作沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

規(guī)范性文件是否與憲法、法律、行政法規(guī)保持一致，直接影響依法治國(guó)、依法行政的進(jìn)程。本文結(jié)合規(guī)范性文件備案審查工作評(píng)議發(fā)現(xiàn)的問題，從備案審查實(shí)踐的分歧，談?wù)剬?duì)完善區(qū)縣人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查制度的思考。

問題

對(duì)規(guī)范性文件的定性存在認(rèn)識(shí)上的偏差。一是將規(guī)范性文件與一般的“紅頭文件”混淆。比如把一些涉及公民和社會(huì)組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，且能夠反復(fù)適用的文件當(dāng)作一般的“紅頭文件”制發(fā)，導(dǎo)致規(guī)范性文件漏報(bào)。二是單純以文種來界定規(guī)范性文件備案審查范圍。比如，有的認(rèn)為監(jiān)督法規(guī)定只有本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令才納入審查范圍。但政府大部分規(guī)范性文件都是以公告、通知、通告、辦法等文種出現(xiàn)，所以這種以文種來界定報(bào)備范圍的認(rèn)識(shí)必然導(dǎo)致漏報(bào)、少報(bào)或不報(bào)。

規(guī)范性文件尚未做到應(yīng)備盡備，主動(dòng)報(bào)送的意識(shí)有待增強(qiáng)。從調(diào)研情況來看，重慶市各區(qū)縣政府規(guī)范性文件向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)備率平均在60%左右。只有江北區(qū)、南岸區(qū)政府規(guī)范性文件報(bào)備率達(dá)到了100%。而其它區(qū)縣政府部門規(guī)范性文件向政府報(bào)備的情況就不容樂觀了，普遍不足10%。

應(yīng)由政府發(fā)布的規(guī)范性文件，卻以政府部門或臨時(shí)機(jī)構(gòu)名義發(fā)布。一是本應(yīng)以政府名義發(fā)布的規(guī)范性文件卻以政府辦或相關(guān)政府組成部門的名義發(fā)布。二是制發(fā)主體不規(guī)范，以臨時(shí)機(jī)構(gòu)的名義發(fā)布規(guī)范性文件。比如，以“某某管委會(huì)”、“某某協(xié)調(diào)辦”等名義制發(fā)規(guī)范性文件。

監(jiān)督制約缺失，問責(zé)制度不健全。一是對(duì)不按規(guī)定報(bào)備的情況籠統(tǒng)規(guī)定為“責(zé)令限期按規(guī)定報(bào)送審查”，而沒有規(guī)定相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制。二是對(duì)制定“問題文件”的責(zé)任追究機(jī)制也不健全。對(duì)違法規(guī)范性文件的處理一般采取的是糾正、撤銷或部分撤銷三種方式，而制定“問題文件”的責(zé)任人卻沒得到任何問責(zé)。

規(guī)范性文件的信息公開力度不夠。從目前情況來看，大部分區(qū)縣政府出臺(tái)的規(guī)范性文件在政府門戶網(wǎng)站上進(jìn)行了公開，但是與其他政府文件混在一起公開，沒有單獨(dú)設(shè)立規(guī)范性文件公開欄目，不利于行政相對(duì)人查閱，其公開宣傳的形式也過于單一，在一定程度上影響了公眾的知曉權(quán)。困惑

鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件是否納入審查范圍？

目前，各地的做法不一。《湖北省實(shí)施（監(jiān)督法）辦法》、《貴州省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》規(guī)定是“各級(jí)人民政府”，也就是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件納入了審查范圍；而《陜西省實(shí)施（監(jiān)督法>辦法》規(guī)定為“人民政府”，采取了一種比較含糊的表達(dá)方式；《海南省實(shí)施<監(jiān)督法）辦法》、《吉林省實(shí)施（監(jiān)督法）辦法》、《湖南省規(guī)范性文件備案審查條例》規(guī)定為“縣級(jí)以上人民政府”，比較明確地規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件不納入審查范圍。

由于監(jiān)督法規(guī)定規(guī)范性文件備案審查的主體是縣級(jí)以上人大常委會(huì)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)不在備案審查主體之列，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件就不在審查范圍。因此，地方性法規(guī)若以監(jiān)督法實(shí)施辦法命名的，也就是選擇以監(jiān)督法為立法依據(jù)，就不能涵括鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件。

但根據(jù)地方組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府有權(quán)制定規(guī)范性文件，并由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)備案審查。如果地方性法規(guī)在制定規(guī)范性文件備案審查條款時(shí)以監(jiān)督法、地方組織法為立法依據(jù)，且不以“監(jiān)督法實(shí)施辦法”命名的，則可以將鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件納入備案審查范圍。

政府工作部門制定的規(guī)范性文件是否納入審查范圍？

目前各地的做法很不一致，這也是規(guī)范性文件備案審查工作中爭(zhēng)議最大的地方。特別是一些地方政府，為了規(guī)避本級(jí)人大對(duì)規(guī)范性文件的審查，把本應(yīng)由政府制發(fā)的規(guī)范性文件以政府部門名義制發(fā)，導(dǎo)致同級(jí)人大常委會(huì)一年都難審查一件規(guī)范性文件。

雖然憲法對(duì)政府工作部門發(fā)布的規(guī)范性文件的法律監(jiān)督問題已經(jīng)做了比較明確的制度安排，新修訂的立法法在這方面也沒有新的突破。那是不是地方人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)政府部門制定的規(guī)范性文件就完全沒有監(jiān)督權(quán)力呢？筆者認(rèn)為，如果有公民、組織向人大常委會(huì)提出審查建議，或者人大常委會(huì)在工作中發(fā)現(xiàn)政府部門文件存在問題的，可以建議本級(jí)政府撤銷其所屬部門制定的違法規(guī)范性文件。

除此之外，還有兩種特例值得我們關(guān)注：一個(gè)是以政府辦公廳（室）名義發(fā)布的，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)公民、法人或其他組織具有普遍約束力、可反復(fù)適用的規(guī)范性文件。二是經(jīng)政府授權(quán)，由政府工作部門發(fā)布的規(guī)范性文件，都應(yīng)納入規(guī)范性文件備案審查的范圍。

區(qū)縣人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件是否納入審查范圍？

監(jiān)督法實(shí)施后，絕大部分地方性法規(guī)都未將地方人民法院、人民檢察院制定的規(guī)范性文件列入規(guī)范性文件備案審查范圍。

筆者認(rèn)為，應(yīng)該將地方“兩院”制定的規(guī)范性文件納入人大規(guī)范性文件備案審查的范圍。

一方面，無論是憲法、地方組織法，還是監(jiān)督法、法院組織法、檢察院組織法，都賦予了人大及其常委會(huì)監(jiān)督本級(jí)“兩院”工作的權(quán)力，因此人大對(duì)于司法的監(jiān)督是必須的。

另一方面，地方“兩院”根據(jù)工作需要，制發(fā)了一些涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，有反復(fù)適用性的規(guī)范性文件，根本就不屬于司法解釋的范疇，如果不把這些規(guī)范性文件納入備案審查范圍，無疑使人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)法院、檢察院的監(jiān)督缺少一部分。

對(duì)本級(jí)政府規(guī)范性文件的審查是否僅限于“決定”“命令”？

有的地方政府認(rèn)為，法律只規(guī)定了“決定”“命令”要備案，而沒有規(guī)定其他名稱的文件也要備案，導(dǎo)致很大一部分規(guī)范性文件脫離監(jiān)督的視野。

筆者認(rèn)為，這種以文件名稱來判斷規(guī)范性文件備案范圍是不科學(xué)的。

一些文件名稱中雖然有“決定”“命令”的字樣，但內(nèi)容不具有規(guī)范性，比如某政府關(guān)于授予五一勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)碌臎Q定，雖然文件名字中有“決定”二字，但由于授予五一勞動(dòng)獎(jiǎng)?wù)率轻槍?duì)特定的人和事，不具有普遍的約束力，所以不屬于規(guī)范性文件。而一些文件名稱中雖然沒有“決定”“命令”，但其內(nèi)容又具有規(guī)范性，比如，《城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施方案》《關(guān)于推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的指導(dǎo)意見》等。因此，筆者認(rèn)為，監(jiān)督法中的“決定”“命令”應(yīng)該是對(duì)規(guī)范性文件的一種非窮盡式的列舉。凡是本級(jí)政府制定的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，并能反復(fù)適用的文件，不管是以決定、命令的形式，還是以公告、通告、批復(fù)、意見、會(huì)議紀(jì)要等公文形式出現(xiàn)的，均應(yīng)當(dāng)報(bào)送人大常委會(huì)備案審查。

黨委與政府的聯(lián)合發(fā)文是否納入備案審查的范圍？

有的地方人大常委會(huì)認(rèn)為，黨委和政府聯(lián)合發(fā)布的文件屬于黨委的決策，體現(xiàn)了黨委的意志，因此不屬于人大常委會(huì)監(jiān)督的范疇，不應(yīng)當(dāng)納入規(guī)范性文件備案審查的范圍。而有的地方則認(rèn)為，各級(jí)黨委雖然是黨政聯(lián)合發(fā)文的制發(fā)主體之一，但是行使行政權(quán)力的還是各級(jí)人民政府，只要文件涉及公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力的，仍應(yīng)由政府報(bào)送人大常委會(huì)進(jìn)行備案審查。

筆者認(rèn)為，這類文件可以不納入規(guī)范性文件備案審查范圍，但如果公民、組織對(duì)這類文件提出審查建議，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在問題的，可以采取由人大常委會(huì)黨組向同級(jí)黨委反映情況，提出處理建議意見，由黨委研究處理。

思考

科學(xué)界定備案審查范圍?？梢詮囊?guī)范性文件的三種性質(zhì)來理解和把握。一是規(guī)范性文件適用的外部性。即文件的執(zhí)行會(huì)直接或者間接影響行政管理相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)，并非只針對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的；二是在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力。即不管哪個(gè)公民、法人或社會(huì)組織，只要進(jìn)行某件規(guī)范性文件規(guī)定的活動(dòng)，就要按照該文件的規(guī)定執(zhí)行的；三是在效力上具有反復(fù)適用性。建議將經(jīng)政府授權(quán)由政府部門制發(fā)的規(guī)范性文件、以政府辦公廳（室）名義制發(fā)的規(guī)范性文件，以及地方“兩院”制發(fā)的規(guī)范性文件，都納入地方人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查的范圍，真正做到應(yīng)備必備，應(yīng)審盡審。

建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制。一方面要從國(guó)家和地方立法層面，研究制定規(guī)范性文件備案審查制度的“罰則”，改變審查監(jiān)督虛置的現(xiàn)象。另一方面，要建設(shè)規(guī)范性文件報(bào)備審查問責(zé)制。對(duì)不報(bào)、漏報(bào)或者不按時(shí)報(bào)送規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查的，視情節(jié)輕重，通過詢問、質(zhì)詢或者特定問題調(diào)查等監(jiān)督手段追究其責(zé)任，保障規(guī)范性文件備案審查工作的順利開展。

創(chuàng)新方式，多渠道加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作。一是每年可通過聽取區(qū)縣政府關(guān)于政府部門規(guī)范性文件備案審查工作情況的報(bào)告，督促政府相關(guān)部門提高認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)規(guī)范性文件報(bào)備的主動(dòng)性。二是加強(qiáng)主動(dòng)審查。每年可適當(dāng)選取涉及人民群眾切身利益、人民群眾高度關(guān)注的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查，可通過召開群眾座談會(huì)和專家座談會(huì)等方式，廣泛聽取意見，激發(fā)社會(huì)公眾參與的積極性。三是支持法院加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的審查力度。公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。人民法院經(jīng)審查，認(rèn)為該規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。

加強(qiáng)備案審查的能力建設(shè)。一方面，人大常委會(huì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，配備專業(yè)人員。加強(qiáng)培訓(xùn)，提升備案審查工作人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。另一方面，通過組織論證、開展咨詢、委托審查、聘請(qǐng)顧問等形式，引入專家“智囊團(tuán)”，借助外力，彌補(bǔ)人大常委會(huì)自身審查力量不足的問題，提高審查質(zhì)量。

健全備案審查工作公眾參與及信息公開機(jī)制。一是要加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件備案審查制度的宣傳，提高規(guī)范性文件備案審查制度的社會(huì)知曉度，增強(qiáng)公眾參與這項(xiàng)工作的積極性。二是在規(guī)范性文件制定階段引入聽證制度，充分聽取相關(guān)專家代表和常委會(huì)法工委的意見。三是完善審查建議的接收、審查、處理和反饋機(jī)制。四是加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作的信息公開。督促政府進(jìn)一步完善規(guī)范性文件目錄庫，建立規(guī)范性文件查詢網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，方便公眾了解、查詢和監(jiān)督，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。