再評“密松事件”——分析總結(jié)中國企業(yè)在緬甸開展電力投資的經(jīng)驗與教訓(xùn)

張若鵬

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再評“密松事件”——分析總結(jié)中國企業(yè)在緬甸開展電力投資的經(jīng)驗與教訓(xùn)

張若鵬

緬甸和中國為一衣帶水的友好鄰邦，兩國在歷史上交流頻繁、民族相近、文化相通，同時緬甸也是我國周邊地區(qū)中清潔能源資源最為豐富、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮膰抑?。?dāng)前，我國面臨的國際形勢微妙、能源安全形勢嚴(yán)峻，在美國“重返亞洲”戰(zhàn)略、日本構(gòu)建“自由繁榮之弧”戰(zhàn)略以及外部勢力挑動南海爭端等錯綜復(fù)雜的國際大環(huán)境下，緬甸作為大湄公河次區(qū)域乃至東南亞的重要國家，以能源合作為抓手推動中緬經(jīng)濟、政治合作戰(zhàn)略意義重大，對于維護(hù)我國周邊外交穩(wěn)定、切實推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)有著巨大的積極影響。

在中緬兩國能源合作的諸多項目中，“密松事件”作為兩國元首見證的重大項目依然被緬甸政府強行叫停，對兩國電力能源合作乃至經(jīng)貿(mào)合作都產(chǎn)生了重大的消極影響。適逢緬甸大選結(jié)束、新政府即將組閣執(zhí)政，中國電力企業(yè)有必要重溫“密松事件”中的得與失，為未來的中緬電力合作做準(zhǔn)備。

一、“密松事件”簡介

密松水電站是中國電力投資集團(tuán)控股投資興建的緬甸伊洛瓦底江上游干流流域7個梯級電站中的第一座，由中國電力投資集團(tuán)與緬甸原第一電力部及緬甸亞洲世界公司共同投資開發(fā)，原計劃2017年首臺機組發(fā)電，是目前緬甸境內(nèi)規(guī)劃裝機容量第二大的水電站，于2009年12月21日舉行了盛大的前期工程開工慶典，中國水電集團(tuán)下屬的幾個工程局參與具體施工。2011年9月29日，緬甸副總統(tǒng)突然通過外交渠道向中國駐緬甸大使通報，迫于國內(nèi)外壓力，緬甸政府決定暫停密松電站項目開發(fā)。密松水電站突然被強制暫停這一事件在當(dāng)時引發(fā)了國際媒體的廣泛報道和討論，甚至有西方媒體鼓吹這是緬甸擺脫中國向西方靠攏的標(biāo)志?！懊芩墒录钡陌l(fā)生對中國投資方造成了巨大損失，前期開展的大量工作付諸東流，而且無法進(jìn)行有效的申訴與索賠，對此后在緬中資電力企業(yè)的其他項目推進(jìn)都造成了巨大的消極影響。

二、“密松事件”成因的綜合分析

此前我國政府和相關(guān)企業(yè)對“密松事件”的成因分析主要集中在了對緬甸政府對中國的背信棄義和受西方反華勢力以及極端環(huán)保主義組織煽動的民意裹挾這一方面，甚至于有了“緬甸全面西化、背棄中國”的論調(diào)。但根據(jù)筆者的觀察與分析，客觀的把“密松事件”歸結(jié)于“緬方全面西化”顯得過于簡單和草率，也是對中國企業(yè)在海外投資領(lǐng)域中情報搜集、風(fēng)險控制、輿情引導(dǎo)、社會公關(guān)等多方面經(jīng)驗欠缺的一種掩飾。

筆者通過對“密松事件”以及其他在緬中資企業(yè)參與的電力項目進(jìn)展情況的整體回顧，并結(jié)合對緬甸多年來社會民主經(jīng)濟改革發(fā)展的歷程的客觀分析研究后認(rèn)為，“密松事件”產(chǎn)生并造成嚴(yán)重后果的原因比較復(fù)雜，在具體操作層面有以下八個方面：

第一，密松電站開工建設(shè)正好經(jīng)歷從軍政府到民選政府過渡初期，項目建設(shè)審批程序在此期間發(fā)生了極大變化，項目投資方對此預(yù)計與應(yīng)對措施準(zhǔn)備不足；第二，對于“資源開發(fā)應(yīng)該首先滿足當(dāng)?shù)厝嗣裼秒娦枨蠛彤?dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展需求，剩余電力才能用于外送”的基本理念認(rèn)識不深、宣傳不夠，相關(guān)關(guān)系處理不當(dāng)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝嗣癫恢С?；第三，隨著開發(fā)水電資源過程中基礎(chǔ)設(shè)施的極大改善，導(dǎo)致當(dāng)?shù)孛耖g武裝組織此前賴以生存的安全屏障消失，對由此帶來政治軍事沖突的必然性，項目投資方缺乏預(yù)料，結(jié)果項目開工后襲擊事件和軍事沖突不斷發(fā)生，導(dǎo)致項目實施非常困難；第四，投資企業(yè)聯(lián)合緬甸兩級政府對當(dāng)?shù)孛癖姷男麄?、溝通不夠，對?dāng)?shù)孛癖姾侠硇枨蠛驮V求研究不夠，沒有有效及時兼顧各方利益需求，導(dǎo)致當(dāng)?shù)夭糠置癖姺磳椖拷ㄔO(shè)的呼聲不能得到及時響應(yīng)、減弱和遏制，而是任其泛濫直至成為一股難以平抑的情緒潮流；第五，對極端環(huán)保主義和部分非政府組織（NGO）制造的輿論影響程度估計不足，應(yīng)對的不夠和不及時導(dǎo)致緬甸中央政府難以堅持原主張；第六，對當(dāng)?shù)貧v史、文化、宗教的傳統(tǒng)及其影響研究不深、考慮不足，導(dǎo)致歷史文化沖突擴大化成為熱點問題；第七，密松水電站建設(shè)方案對下游影響和國家安全考慮欠周到、論證研究不充分，導(dǎo)致各方面存在較多疑慮；第八，對國內(nèi)政府相關(guān)部門匯報溝通不夠，對項目所在國政治發(fā)展信息了解不全面，導(dǎo)致從企業(yè)到政府毫無準(zhǔn)備、無以應(yīng)對；從更深層次和國際宏觀視野來看，“密松事件”實際上是緬甸在遭受西方長期制裁之后，亟待實現(xiàn)政治民主改革和經(jīng)濟對外開發(fā)的大背景下，代表緬族利益的中央政府與代表克欽族利益的克欽邦地方武裝，由緬甸政府借為電站修建交通設(shè)施派兵進(jìn)駐該地區(qū)以蠶食克欽邦民間武裝實際控制區(qū)的“國內(nèi)民族政治因素”、密松電站電量及利潤在中央政府和地方組織之間分配不均的“利益因素”、密松項目前期推進(jìn)與軍政府溝通過程中存在未批先建等情況的“程序違規(guī)因素”、密松所在“兩江并流”地區(qū)的“特殊環(huán)境文化因素”和西方主導(dǎo)的媒體及西方資助的民間組織①以“民主”“環(huán)?！敝麑V大民眾進(jìn)行煽動的“反華輿論導(dǎo)向因素”這五大因素共同導(dǎo)致的。另外，與此同時，其他國家如日本、韓國在緬一些煤電項目也曾因環(huán)保問題被叫停，②也從另一個角度證明“密松事件”僅是特殊時期、特殊區(qū)域、特殊條件下發(fā)生，但具有重要借鑒警示意義的“個案”。

對此我國政府也強調(diào)，處理“密松事件”的指導(dǎo)思想是要強調(diào)中緬戰(zhàn)略伙伴合作關(guān)系，處理問題要淡化政治色彩，并指出在緬甸開展工作企業(yè)要占有資源，不要輕易放棄來之不易的項目，同時也要根據(jù)緬甸局勢控制好工作節(jié)奏。

三、“密松事件”對中緬經(jīng)貿(mào)合作和緬甸社會經(jīng)濟發(fā)展的巨大影響

“密松事件”事件對緬甸國內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展也產(chǎn)生了很大的消極影響，中國企業(yè)在緬甸能源領(lǐng)域投資的其他項目都普遍放慢了工作進(jìn)度。“密松事件”發(fā)生當(dāng)年緬甸（2010/2011財年）外國直接投資額達(dá)到近200億美元峰值，之后突然一改增長態(tài)勢連續(xù)下降，2012/2013財年該投資額僅為13.96億美元，③這直接表明“密松事件”重挫了中國企業(yè)乃至其他國家對緬電力能源領(lǐng)域投資信心，導(dǎo)致各國企業(yè)放緩了對緬相關(guān)項目的投資步伐。

從緬甸自身國情來看，吸引外國投資開展以水電為主的能源項目建設(shè)對其國內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展有著重要意義。在仰光舉辦的2013緬甸能源投資峰會上，④緬甸水電官員稱，至2030年緬甸電力需求將增長至2000萬千瓦，目前的發(fā)電能力僅約400萬千瓦。緬甸電源裝機中水電占了70%，受限于緬甸自身天然氣、煤炭能源儲量遠(yuǎn)不如水能資源豐富的現(xiàn)狀，有關(guān)機構(gòu)根據(jù)對緬甸社會經(jīng)濟發(fā)展形勢的判斷，預(yù)測從2011年～2030年至少需新增12000MW左右水電裝機方能滿足國民經(jīng)濟發(fā)展及人民生活需要。但由于水電建設(shè)面臨巨大的資金技術(shù)缺口和緊迫的需求，緬甸非常需要中國這樣既具備資金和技術(shù)優(yōu)勢、又具備政治互信的國家在其電力能源領(lǐng)域進(jìn)行投資，緬甸政府和社會對中國在緬進(jìn)行水電投資歷來也是大力支持，緬甸政府高層總統(tǒng)、副總統(tǒng)等在“密松事件”之后意識到事態(tài)的嚴(yán)重性、紛紛出面“降火”，對中國在緬能源投資做出明確支持的表態(tài)和相關(guān)承諾，后續(xù)的中緬油氣管道等重大項目也基本進(jìn)展順利。

綜合來看，結(jié)合之后吳登盛、昂山素季等緬甸政界高層人士涉華講話中以一貫的“親善”態(tài)度，從瑞麗江一級電站的較長時期持續(xù)建設(shè)運行、太平江水電站受克欽獨立軍干擾短期停運之后恢復(fù)正常運行，到中緬油氣管道投產(chǎn)正常運行、萊比塘銅礦受干擾停工之后昂山素季率隊調(diào)查后重新復(fù)工等事件，再到⑤2014年6月底時任緬甸聯(lián)邦議會議長吳瑞曼呼吁盡快落實克欽邦和撣邦北部的5個具備可行性的水電項目以滿足社會經(jīng)濟發(fā)展對電力的需求，基本可以得到以下結(jié)論：“密松事件”是一個在特殊背景情況下的特殊事件，不應(yīng)該將其看成為標(biāo)志著緬甸全面倒向西方、徹底疏遠(yuǎn)中國的外交發(fā)生扭轉(zhuǎn)性的根本變化的有預(yù)謀必然事件，中緬外交、經(jīng)貿(mào)關(guān)系總體上還是正常的。

四、總結(jié)與建議

“密松事件”是在緬甸近代從軍政府到憲政政府轉(zhuǎn)型過程中，社會政治經(jīng)濟改革、民主、民族和環(huán)保等意識逐步增強的特殊歷史時期下、國內(nèi)外多種勢力綜合角力的特殊事件。對此我們要保持理性、冷靜判斷，認(rèn)清這些別有用心的西方媒體的輿論攻勢，不能因僅僅一個“密松事件”就裹挾住我國在緬能源領(lǐng)域的投資步伐，更不能因此把緬甸這個具有重要戰(zhàn)略意義和發(fā)展?jié)摿Φ挠押绵弴葡蛭鞣绞澜?，那樣我們將犯下重大的?zhàn)略性錯誤。簡單地、不顧事實地把密松事件歸結(jié)于“緬方全面西化”不僅不利于我國政府和相關(guān)企業(yè)認(rèn)真總結(jié)其中的經(jīng)驗與教訓(xùn)、謀求制定更合理的對外經(jīng)貿(mào)外交和文化政策，也不利于在緬中國企業(yè)選擇科學(xué)、合理、有效、低風(fēng)險的項目實施節(jié)奏和途徑、有效規(guī)避防范風(fēng)險，更不利于推動中緬兩國經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系的健康發(fā)展。

回顧總結(jié)“密松事件”，存在新老審批程序過渡期、技術(shù)方案的科學(xué)合理性選擇、資源開發(fā)外送和當(dāng)?shù)鼐用裼秒娦枨箨P(guān)系處理、大型水電站開發(fā)與民族地方武裝的安全屏障消失、民族文化影響程度評價等多種問題。從緬甸國家和當(dāng)?shù)厝嗣竦母纠娼嵌瓤?，其借助外國資金和技術(shù)力量開展以水電為主的能源領(lǐng)域項目建設(shè)來改善國內(nèi)電力能源及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施落后現(xiàn)狀的大趨勢不會改變，“密松事件”也不應(yīng)對我國對緬甸的能源投資戰(zhàn)略產(chǎn)生根本動搖。但這一事件具有很強的借鑒意義，提醒我們今后在外國投資時要嚴(yán)格遵守項目所在國相關(guān)法律和辦事規(guī)則，關(guān)注與項目特殊性相關(guān)的技術(shù)方案的科學(xué)合理性，充分兼顧資源區(qū)居民的利益，對緬甸諸如克欽邦這種特殊地區(qū)的投資要格外謹(jǐn)慎，并對當(dāng)?shù)亍疤厥猸h(huán)境文化因素”更加關(guān)注，不能“貪大求快”。尤其像緬甸這種曾被長期殖民統(tǒng)治過的發(fā)展中國家，在開放和崛起過程中，民眾和社會的民主獨立意識與民族自尊心逐漸增強，我們在開展具體項目時，進(jìn)行技術(shù)方案和經(jīng)濟可行性評價之余，要特別注意研究并尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗文化、融入當(dāng)?shù)厣鐣?、保持好開發(fā)節(jié)奏，在沒有履行完畢全部審批程序前絕不能提前啟動建設(shè)階段的實質(zhì)性工作，有效規(guī)避風(fēng)險；同時注意加強與兩國政府相關(guān)部門的聯(lián)絡(luò)，加強與當(dāng)?shù)氐胤矫癖?、主流媒體和民間組織的交流溝通與宣傳力度，綜合考慮經(jīng)濟效益、社會文化和移民環(huán)保多項因素，做到“做好事、留好名”，充分發(fā)揮在外資競爭中作為中國電力企業(yè)的影響力，有效控制海外投資中的各類風(fēng)險。

注釋：①引自人民日報2011年10月7日報道，指出英國《衛(wèi)報》網(wǎng)站曾披露了一份由美國駐緬臨時代辦拉瑞·丁格爾簽署的電報，表明美國駐緬甸大使館曾通過“小額資金”支持了反對修建密松電站的民間組織。

②引自駐緬甸使館經(jīng)商參處，《緬甸時報》2012年1月13日刊，緬甸電力二部部長吳欽貌梭1月9日在仰光對媒體表示，考慮環(huán)境因素，經(jīng)過工業(yè)部、能源部、電力一部和電力二部研究，決定停建土瓦深水港400萬千瓦煤炭電廠項目，此外，原定仰光迪洛瓦深水港煤電項目也將改用天然氣發(fā)電。

③數(shù)據(jù)引自2013年3月22日在仰光舉行的緬甸投資峰會相關(guān)資料。

④引自駐緬甸使館經(jīng)商參處2013年9月16日消息，緬甸《聲音新聞》日報刊。

⑤引自駐緬甸使館經(jīng)商參處2014年6月23日消息，5個項目指已完成環(huán)評報告的丹倫江滾弄水電項目、恩梅開江其培水電項目、邁立開江萊扎水電項目，和丹倫江瑙帕水電項目和其支流上的曼當(dāng)水電項目。

作者單位（為中國長江三峽集團(tuán)公司）