論大冶市“村村通”客運工程中的政府作用機理

袁嘉穎+李濤

[摘要]“村村通”客運作為一項惠民工程，為群眾出行提供了便利。然而，居民參與度不高、價格監(jiān)管不到位、其他盈利性車輛充斥市場、各項補貼難以落實等問題仍不容忽視。政府監(jiān)管不嚴、效率不高、執(zhí)法無力等是其重要決定因素。政府可通過建立合理的定價體系、規(guī)范農(nóng)村客運市場、推進財政補貼落實、推動客運管理創(chuàng)新來加快農(nóng)村客運基礎設施建設，促進“村村通”客運工程的有效實施。

[關鍵詞]大冶市；“村村通”；客運工程；政府作用機理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201615146

1引言

十年前，省十屆人大三次會議宣布全面取消農(nóng)業(yè)稅，廣大農(nóng)民甩掉了肩上最后的課稅包袱。十年后，在省十二屆人大三次會議上，政府工作報告提出要實現(xiàn)農(nóng)村“村村通客車”。目前，湖北農(nóng)村客運已覆蓋全省92%的行政村，剩下的大多是偏遠地區(qū)。這項“民心工程”事關全省4000多萬群眾的出行便捷與安全，牽動著人民的心。通過對大冶市陳貴鎮(zhèn)、劉仁八鎮(zhèn)、茗山、九橋地區(qū)的居民、司機的問卷調(diào)查及對公交公司、政府的訪談，一些潛在的問題也逐一暴露出來。政府有經(jīng)濟調(diào)節(jié)、公共服務、市場監(jiān)管、社會管理四大經(jīng)濟職能，針對“村村通”客運工程，政府的作用機理發(fā)揮著尤為重要的作用。

2“村村通”客運存在的問題

根據(jù)調(diào)查訪談，黃石市大冶地區(qū)“村村通”客運的大部分線路為2015年5月開通，客車為載客9人的東風小康，車內(nèi)基礎設施較為齊全；乘車票價1～5元，由乘車距離決定，沒有嚴格規(guī)范的票價定制準則；司機月收入差距較大，大致在1000～3000元/月?！凹埳系脕斫K覺淺，絕知此事要躬行”，方案的執(zhí)行單靠政府的出臺無法有效實施，更重要的是聽取乘客、司機、公交公司等人群的心聲、意見。

21政府宣傳引導力度不足

在政府未實施“村村通”客運工程之前，大多數(shù)居民出行多借助步行、自行車、摩托車、摩的等其他交通工具，適應了即招即停、隨叫隨到方便快捷的出行方式。

根據(jù)調(diào)查結果，僅有5610%的居民了解“村村通”客運，其余的居民對“村村通”客運這一惠民工程知之甚少，甚至認為這和私人運營的車輛并無區(qū)分。政府實施“村村通”客運工程，不僅要將政策落到實處，更重要的是宣傳、引導居民參與其中，不然居民了解、適應、接受“村村通”客運工程的再社會化過程較長，對“村村通”客運使用效率較低，不僅無法切實享受這一惠民政策，也不利于政府工作的開展、進行、檢測與反饋。

22價格監(jiān)管難到位，乘車機會成本偏高

一項政策的實施離不開各項子政策的提出與支持?！按宕逋ā笨瓦\至今未確定標準的票價制定準則，司機個人根據(jù)車程的遠近自由定價，乘客只能接受。公交客運站點多、線長、經(jīng)營主體分散，價格監(jiān)管力量相對薄弱，再加上價格部門無權上路進行價格行政執(zhí)法，導致農(nóng)村公路客運價格監(jiān)管難到位，尤其是行政處罰難以落實。久而久之，價格監(jiān)督檢查日愈缺乏執(zhí)行力度，導致“亂漲價”行為的惡性循環(huán)。

根據(jù)圖1所示，大多數(shù)的居民沒有選擇乘坐“村村通”客運出行，其中1730%的居民認為票價偏高，不值得乘坐；1250%的居民出行的距離較近，不必乘車。即居民認為他們選擇乘坐“村村通”客運的機會成本較高，票價偏高，不值得花錢乘車；等車時間較長，等車的時間不如自己步行或選擇其他的交通工具。居民對“村村通”客運的感知度、使用度低，滿意度更無從說起，政府工作也不易改進、評估。

23其他盈利性車輛充斥市場

據(jù)調(diào)查，摩的等其他盈利性車輛充斥市場，這些其他盈利性車輛的經(jīng)營者大都是素質(zhì)較低、安全意識不強的當?shù)剞r(nóng)民，其中一些人甚至沒有駕駛執(zhí)照，只是憑借多年的開車經(jīng)驗為自己謀求一份工作。因此，在經(jīng)營過程中，擅自提高票價、“甩客”“倒客”等現(xiàn)象時有發(fā)生，拖拉機、農(nóng)用車、貨車從事客運的現(xiàn)象比比皆是，隨時都有可能發(fā)生事故。這不僅搶占了“村村通”客運的乘客，增加了安全隱患，而且不利于農(nóng)村文明建設，道路運輸管理部門屢禁不止。

24國家燃油補貼等政策難到位

不少司機建議政府落實燃油補貼政策，抱怨經(jīng)營成本持續(xù)增加，月收入偏低，政府補貼偏低，車主負擔較重，很多政策難以落實。近幾年來，油價、物價上漲幅度較大，職工工資、汽車材料、保險、人員“五金”等費用也上漲較快。農(nóng)村客運公交為經(jīng)濟承受力較低的農(nóng)民群眾服務，車輛損耗較大，經(jīng)營效益偏低，這在一定程度上影響了農(nóng)村客運經(jīng)營者的積極性。同時由于向車主收取的各種合理、不合理收費仍然較多，營運車主負擔依然較重。

3從政府角度分析“村村通”客運問題的原因

針對以上問題，政府為穩(wěn)妥推進“村村通”客運的開通和實現(xiàn)，應查找存在的不足，從政府角度分析其存在的原因，研究提出具體的解決方法，為全市農(nóng)村客運發(fā)展工作的深入推進提供切實保障。

31乘車定價機制不健全

農(nóng)村客運有其特殊性，其公路等級、站場要求、車型結構、通村距離、班車頻率等與一般客運有所區(qū)別，故其定價機制也與一般公交定價機制大有不同。政府應為“村村通”客運建立“靈活機動定價機制”，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展狀況、居民收入狀況、客流量、運營路線長短及公路等級等諸多因素靈活定價，而不應出現(xiàn)“一刀切”的現(xiàn)象。

由圖2可以看出，4590%的乘客反映 “村村通”客運票價偏高，1120%的乘客認為車次間隔時間過長，830%的乘客建議應完善基礎配套設施，例如安裝窗簾、安裝相應的應急設施如滅火器等，“村村通”客運存在的問題都應作為定價因素予以考慮。

圖2“村村通”客運存在的問題

32客運市場秩序不規(guī)范

在大冶地區(qū)，三輪摩托車、農(nóng)用車、小貨車、拖拉機等不具備載客條件的非法經(jīng)營車輛遍布大街小巷，這對“村村通”客運的發(fā)展有極大的阻礙制約。當居民選擇出行時，這些非法經(jīng)營車輛就成了“村村通”客運的替代品，使得“村村通”客運的客流量出現(xiàn)分流現(xiàn)象。這些非法經(jīng)營車輛的經(jīng)營者大多是車輛的所有者，故其中的一些稅收可以免收，在車票價格上比“村村通”客運有所優(yōu)惠，搶占了部分客流量。

33部門合作協(xié)調(diào)不緊密

“村村通”客運工程的開通、實施是一項巨大的工程，需要政府相關部門的配合協(xié)調(diào)，合力推進。在“村村通”客運工程的宣傳發(fā)動階段，群眾對“村村通”客運的重要意義了解不深，對其具體實施方案知之甚少；在組織實施階段，客運站場建設、錯車平臺和危橋改造等工作未能及時落實，客運線路的延伸、調(diào)整工作不盡如人意；“村村通”客運驗收階段，政府未能及時找出存在的問題與不足，使居民對政府工作的評價大打折扣。

4政府改善“村村通”客運的作用機理

“村村通”客運工程處于幼小產(chǎn)業(yè)階段，市場化程度較低，政府應堅持政府主導、行業(yè)主管、市場主營的基本思想，對“村村通”客運工程給予保護和支持，使之安全度過幼年生命危險期，以推進農(nóng)村客運市場健康有序運行。

從20世紀80年代開始，西方發(fā)達國家掀起了一場名為“新公共管理”的政府改革運動，至今方興未艾，這對我國政府機構改革、行政管理體制改革乃至公共管理體制改革無不借鑒意義。

新公共管理理論核心是以管理、業(yè)績評估和效率為標準，在公共部門中廣泛采用私營部門的管理方法，并引入競爭機制；把公民當作顧客，以顧客為主要導向；同時加強調(diào)整政府職能，優(yōu)化和有效利用管理人員的自利、機會和風險意識，政府“掌舵”后，“劃槳”的任務應交給私人部門和非盈利組織、社區(qū)組織、公民自治組織等第三部門。政府就成為多元管理主體的組織者和協(xié)調(diào)者，是多元管理主體的核心。

借鑒以上觀點，“村村通”客運中出現(xiàn)的居民參與度不高、價格監(jiān)管不到位、其他盈利性車輛充斥市場、各項補貼難以落實等問題有以下解決措施。

41建立合理的規(guī)費征收和運價體系

大多數(shù)居民抱怨“村村通”客運票價偏高，根據(jù)新公共管理理論，政府應征求居民意見，保證提供的公共服務符合居民偏好。因此，政府應支持交通主管部門，并積極做好同工商、稅務、公安、物價等部門的協(xié)調(diào)工作，盡可能地減免有關稅費；在進行可行性分析后，對難以盈利或嚴重虧損的農(nóng)村客運班線，在一定時間內(nèi)適當減免部分交通規(guī)費；同時，在制定運價標準時，應綜合考慮當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展實際、道路通行狀況和農(nóng)民收入情況，合理確定運價，調(diào)動農(nóng)村客運經(jīng)營者經(jīng)營積極性，保護農(nóng)民群眾的利益。

42強化調(diào)控和監(jiān)管、規(guī)范農(nóng)村客運市場

各職能部門要認真履行職責，嚴肅果斷地處理客運線路中出現(xiàn)的各種違法違規(guī)行為。交通運管部門要對違法經(jīng)營的車主依法扣車、扣證，必要時可以依法取消其營運資格；嚴厲整治“甩客”“倒客”“宰客”、抬價等有損誠信的違章行為；對三輪摩托車、農(nóng)用車、小貨車、拖拉機等不具備載客條件的非法經(jīng)營者，應采取部門聯(lián)手的手段加大打擊力度；運用法律手段對農(nóng)村客運市場存在的農(nóng)用車、摩托車、老舊報廢車輛非法營運和欺行霸市、壟斷市場等現(xiàn)象進行專項整治，使農(nóng)村客運秩序逐步改善，給“村村通”客運的經(jīng)營者創(chuàng)造一個公平、公正、公開競爭的外部環(huán)境。

43推動部門協(xié)調(diào)合作、推進財政補貼落實

政府各部門應緊密聯(lián)合，協(xié)調(diào)合作。政策法規(guī)科應指導交通運輸行業(yè)行政執(zhí)法、承擔法制宣傳教育工作；綜合計劃科應負責指導交通工程的養(yǎng)護工作，維護交通建設市場平等競爭秩序；財務審計科應組織實施交通運輸行業(yè)財務收支預算管理工作，做好交通運輸?shù)纳暾?、撥付、監(jiān)管、會計核算工作。

市財政局、地稅局應積極向上爭取政策，對“村村通”客運企業(yè)新購客運車輛應繳購置附加稅和運營過程中所涉及的其他稅費實行減免；市財政局、交通運輸局應積極向上爭取政策，提高“村村通”客運車輛燃油補貼標準；財務審計部門應協(xié)調(diào)保險公司對“村村通”客運車輛購買保險參照校車優(yōu)惠標準執(zhí)行。

44推進“村村通”客運管理方式創(chuàng)新

“村村通”客車工程涉及社會方方面面，沒有現(xiàn)成的模式可供借鑒。農(nóng)村客運要提高機動靈活性，在現(xiàn)有的串村班車、農(nóng)村公交化班車、定期和不定期班車等多樣化的運輸經(jīng)營模式上再創(chuàng)新；考慮到農(nóng)村客運存在客源分散、不穩(wěn)定等問題，可開行公交化班車、農(nóng)村夜宿班車等客運班車，組織趕集車、電話叫車等多種貼近農(nóng)民群眾出行需求的經(jīng)營方式；對新開通線路可在試營運期間免收各項規(guī)費，允許各地根據(jù)實際情況對本區(qū)域內(nèi)客車酌情減免有關費收。

大力發(fā)展農(nóng)村客運是社會主義新農(nóng)村建設的重要組成部門，“村村通”客運是開展農(nóng)村客運網(wǎng)絡化的試點工程，政府應建立合理的定價體系、規(guī)范農(nóng)村客運市場、推進財政補貼落實、推動客運管理創(chuàng)新，切實解決廣大農(nóng)民群眾“出行難”問題。

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