關(guān)于推進機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的幾點思考

摘 要 在城市老齡化問題日益突出的當下，社會養(yǎng)老服務(wù)作為基本公共服務(wù)的重要組成部分，越來越受到社會各方的關(guān)注。近年來，政府在推動機構(gòu)養(yǎng)老建設(shè)，充分發(fā)揮托底保障作用方面做了積極的實踐和探索。筆者認為，要推動機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)健康、持續(xù)的良性發(fā)展，必須探索“政府主導(dǎo)、社會多方參與”之路。

關(guān)鍵詞 老齡化 機構(gòu)養(yǎng)老 職能轉(zhuǎn)變

在城市老齡化問題日益突出的當下，社會養(yǎng)老服務(wù)作為基本公共服務(wù)的重要組成部分，越來越受到社會各方的關(guān)注。面對當下普遍的獨生子女家庭，傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老并不能較好地滿足老有所依、老有所養(yǎng)的現(xiàn)實需求，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老面臨著越來越多的挑戰(zhàn)，而對機構(gòu)養(yǎng)老的期盼、呼聲也越來越高。在本文中，筆者圍繞養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的需求和現(xiàn)狀、存在的主要困難與問題、對策和建議等開展研究分析。

一、養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的需求和現(xiàn)狀

（一）發(fā)展需求

據(jù)報道，截至2014年底，上海市60歲及以上老人達414萬人，占總?cè)丝诘?8.8%，且上海新增老年人口中80%以上為獨生子女父母。隨著人口老齡化和家庭模式的轉(zhuǎn)變，解決養(yǎng)老問題成了許多家庭的頭等大事，也體現(xiàn)了對機構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)的迫切需求。

（二）發(fā)展現(xiàn)狀

上海市自“十一五”以來，就將新增養(yǎng)老床位列為每年的政府實事項目予以推進。在《上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中，明確了在這五年間需要新增的養(yǎng)老床位總量、公建養(yǎng)老機構(gòu)覆蓋率等一批重要指標。2012年10月，市政府隨即出臺了相關(guān)實施意見，對“十二五”期間全市養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的總體要求、基本原則、主要目標、建設(shè)標準和補助辦法做了進一步的明確。

國家也制定了2011～2015年度的社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃，提出了1000名老人擁有30張養(yǎng)老床位。截至2013年底，全市擁有631家養(yǎng)老機構(gòu)，建成10.8萬張床位，約占上海戶籍老年人口的3%，已初步實現(xiàn)有關(guān)目標要求。而機構(gòu)的經(jīng)營模式為：公辦、民辦的養(yǎng)老機構(gòu)各占50%，約310家，床位數(shù)5.4萬張，改變了以往政府包攬投資的方式，逐步探索形成以政府和社會共同投資為主、多種經(jīng)營模式并存的發(fā)展格局。

二、主要困難與問題

隨著城市老齡化進程不斷加速，養(yǎng)老服務(wù)需求的日益多元化，當前的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)供給存在著一些困難，表現(xiàn)在：

（一）對機構(gòu)整體發(fā)展規(guī)劃的法制保障力度還不夠

按照上海市現(xiàn)有政策規(guī)定，在每個居住區(qū)里至少要設(shè)置一所福利院，區(qū)級、居住區(qū)和小區(qū)的床位數(shù)要按照老人總數(shù)的2%進行配置。這一標準對于中心城區(qū)，特別是老舊小區(qū)來說，執(zhí)行起來難度較大，區(qū)域養(yǎng)老機構(gòu)可挖潛的資源十分有限。同時，一些存量養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營能否長期持續(xù)下去，還會受到房租調(diào)整、承租續(xù)租等各方面因素的影響，一旦沒有辦法正常續(xù)約，區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)老床位數(shù)量會減少、已住院的老人需要分流安置，產(chǎn)生一系列的后續(xù)問題，對區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展必然造成一定的影響。此外，鑒于運行成本、運行風險等因素，政府提供的養(yǎng)老服務(wù)還是以高齡、失能老年群體為主，對需要重度護理、特別是失智老年人的照護明顯不足，需要進一步優(yōu)化養(yǎng)老護理結(jié)構(gòu)。

（二）社會化參與機構(gòu)發(fā)展的力度還不夠

隨著社會的發(fā)展，人們對于養(yǎng)老服務(wù)的需求日益呈現(xiàn)多元化，當前，以“非營利性養(yǎng)老機構(gòu)”①為主的經(jīng)營方式相對單一，必須推進營利性養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。而從發(fā)展的現(xiàn)狀來看，在法律概念上，對營利性和非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的界定相對比較模糊，還沒有一套完善的分類登記、分類管理的運作模式。健全營利性養(yǎng)老機構(gòu)的市場準入和監(jiān)管機制，推動梯度式地發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)，需要擺上重要的位置。

（三）機構(gòu)發(fā)展的“雙軌制”依然存在

實踐中，政府對于“公辦”和“民辦”兩類養(yǎng)老機構(gòu)提供的資源和扶持存在著不平衡，“公辦”養(yǎng)老機構(gòu)往往處于優(yōu)越的發(fā)展環(huán)境中，每年都會得到政府給予的大量的公共資源，而“民辦”養(yǎng)老機構(gòu)能夠獲取的補貼相對較少，而且申請的要求、需要滿足的條件相對較高。更需要引起注意的是，兩者的定價還存在“雙軌制”的問題，“公辦”養(yǎng)老機構(gòu)多為事業(yè)編制單位，一般采用政府定價的形式，從而形成“價格低谷”，造成此類養(yǎng)老機構(gòu)的一床難求，排隊等候。與此同時，“民辦”的社會養(yǎng)老機構(gòu)有的可以享受政府補貼，執(zhí)行的是行業(yè)指導(dǎo)價，有的實行的是自主定價，價格差距很大，往往會導(dǎo)致一些社會養(yǎng)老機構(gòu)面臨著相對較高空置率的現(xiàn)象。

（四）機構(gòu)自我管理和行業(yè)監(jiān)管亟待加強

養(yǎng)老機構(gòu)的快速增長也帶來了不少管理方面的難題，如機構(gòu)功能的設(shè)置較為單一，服務(wù)內(nèi)容和覆蓋面較為有限。同時，不少養(yǎng)老機構(gòu)還存在著安全意識薄弱、護理員隊伍不穩(wěn)定、醫(yī)療設(shè)施條件一般等共性的、突出的問題。以現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)的功能設(shè)定、服務(wù)能力，在一定程度上，還是較難滿足日益增長的老年護理及精神關(guān)懷等更高層次的需求。

三、對策和建議

從立法、規(guī)劃和管理三個層面，就進一步完善養(yǎng)老機構(gòu)事業(yè)發(fā)展提出幾點思考。

（一）強化法治思維，加強法律保障

提升養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法的法律地位，重點在于解決管理體制問題，積極推動政府職能的轉(zhuǎn)變，形成政府主導(dǎo)、行業(yè)自律、服務(wù)機構(gòu)自我發(fā)展、社會協(xié)同的發(fā)展局面。一要強化主體職責。加強政府對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策的研究、制定和執(zhí)行。比如，對營利性和非營利性養(yǎng)老機構(gòu)的準入登記與監(jiān)管，應(yīng)當由工商、民政等部門加強行業(yè)監(jiān)管；對設(shè)施的標準、內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)的審批、專業(yè)從業(yè)人員的培訓等，應(yīng)當由建交委、衛(wèi)計委、人社局等進行指導(dǎo)與監(jiān)管，形成職責明確、條塊結(jié)合的格局。二要強化設(shè)置和管理。要探索建立對養(yǎng)老機構(gòu)的分類、分級管理模式，為社會力量參與養(yǎng)老機構(gòu)的運作創(chuàng)造條件；加強歸口管理，對現(xiàn)有的養(yǎng)老機構(gòu)要加強監(jiān)管，逐步形成“養(yǎng)老機構(gòu)自我管理、行業(yè)協(xié)會自律和職能部門監(jiān)管”的體系。三要明確機構(gòu)與對象間的法律關(guān)系。從權(quán)益、標準、內(nèi)容、程序等各方面進一步明確要明確養(yǎng)老機構(gòu)與服務(wù)對象之間的權(quán)利和義務(wù)。推廣標準化合同、綜合保險等成熟的制度，健全將養(yǎng)老機構(gòu)納入“大調(diào)解”機制，更好地為養(yǎng)老機構(gòu)、服務(wù)對象提供各類法律服務(wù)，切實維護雙方的合法權(quán)益。

（二）注重規(guī)劃引領(lǐng)，健全發(fā)展機制

要通過制定規(guī)劃，把握需求、結(jié)合實際，前瞻性地優(yōu)化區(qū)域養(yǎng)老機構(gòu)布局，有力、有序地推動養(yǎng)老機構(gòu)的優(yōu)質(zhì)、均衡發(fā)展。一要合理規(guī)劃，統(tǒng)籌安排。將養(yǎng)老機構(gòu)的設(shè)置納入?yún)^(qū)域發(fā)展的控詳規(guī)劃，鎖定相關(guān)用地性質(zhì)，對新建的規(guī)模小區(qū)明確作為工建配套設(shè)施，優(yōu)先考慮養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施使。二要盤活資源，提升功能。注重從存量中挖掘資源，實施對存量養(yǎng)老機構(gòu)的改建，通過原址改擴建、“拔點”改造等方式，對部分規(guī)模較小、建筑設(shè)施陳舊、存在消防安全隱患的養(yǎng)老機構(gòu)進行改造和提升。

（三）強化規(guī)范管理，健全監(jiān)管考核

一是理順養(yǎng)老機構(gòu)的價格機制。要切實改變“雙軌制”的定價機制，轉(zhuǎn)交市場，發(fā)揮其資源配置作用，實行自主定價，根據(jù)內(nèi)、外環(huán)境的多重因素，形成一套科學的收費標準，逐步實現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)的多元價格機制，從而更好地滿足不同收入群體老人的多元化需求。二是探索第三方的評估機制。強化“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作、行業(yè)管理”的社會化運作模式，形成引入第三方專業(yè)力量的評價機制，加強對養(yǎng)老機構(gòu)的日常監(jiān)管和考核。以服務(wù)對象的滿意度為導(dǎo)向，建立老人入住評估制度，注重提升老人的感受度。三是健全護理員隊伍的規(guī)范化建設(shè)。重視護理員隊伍的建設(shè)，合理地提高工資福利標準、逐步推廣職業(yè)資格認證和持證上崗制度，健全心理關(guān)愛機制，建設(shè)一支穩(wěn)定、專業(yè)的護理員隊伍。四是提升醫(yī)療服務(wù)水平。從有一定規(guī)模的養(yǎng)老機構(gòu)做起，推進內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)，配備必要的醫(yī)護力量，探索建立養(yǎng)老機構(gòu)與區(qū)域內(nèi)醫(yī)療機構(gòu)間的“綠色通道”；推進養(yǎng)老機構(gòu)與社區(qū)衛(wèi)生中心服務(wù)共建，組建醫(yī)療專家小組，定期為入住機構(gòu)的老人提供巡診、慢性病防治、健康干預(yù)等服務(wù)，不斷提高老人的生活品質(zhì)、生命質(zhì)量，增強他們的幸福感。

注釋：①非營利性養(yǎng)老機構(gòu)屬于民辦養(yǎng)老機構(gòu)范疇，按照民政部及上海市養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法相關(guān)規(guī)定，非營利性養(yǎng)老機構(gòu)在民政部門審批、登記、注冊為“民辦非企業(yè)”單位，享受政府的補貼政策、稅收減免，但盈利部分不得分紅，只能用于機構(gòu)持續(xù)發(fā)展。

（作者單位為上海交通大學國際與公共事務(wù)學院）

[作者簡介：王慧穎（1978—），女，就讀于上海交通大學國際與公共事務(wù)學院2014級MPA研究生3班。]

參考文獻

[1] 全國老齡工作委員會. 2011年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[Z].

[2] 上海市老齡科學研究中心. 2012上海老齡事業(yè)發(fā)展報告書[Z].

[3] 上海市城市居住地區(qū)和居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標準[S]. 2006.