優(yōu)化城市人口服務(wù)與管理的思考

摘 要 創(chuàng)新人口管理是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重要戰(zhàn)略部署，如何控制人口規(guī)模、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)成為創(chuàng)新轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵。對(duì)此，本文以分析徐匯區(qū)來(lái)滬人員的基本情況及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響為例，在借鑒國(guó)外城市人口服務(wù)與管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從健全工作機(jī)制、制定專(zhuān)門(mén)規(guī)劃、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善居住環(huán)境等方面提出相關(guān)的思考與建議。

關(guān)鍵詞 專(zhuān)門(mén)規(guī)劃 以業(yè)控人 以房管人

創(chuàng)新人口管理是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重要戰(zhàn)略部署，目前城市人口迅速攀升，城市公共資源過(guò)載，公共治理壓力日益顯現(xiàn)，如何限制人口規(guī)模、調(diào)整人口結(jié)構(gòu)成為城市管理的新難題。從城市管理角度來(lái)看，人口規(guī)模影響公共服務(wù)的供應(yīng)、公共資源的配置和安全秩序的維護(hù)。上海作為全國(guó)特大型城市，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的同時(shí)也出現(xiàn)了來(lái)滬人員快速導(dǎo)入的情況，城市運(yùn)行與管理面臨較大的壓力，調(diào)控人口刻不容緩。在創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，探究人口調(diào)控的新手段，是推進(jìn)城市人口服務(wù)與管理科學(xué)化、系統(tǒng)化的努力方向。

一、從徐匯區(qū)來(lái)滬人員基本情況分析對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響

徐匯區(qū)作為上海的中心城區(qū)，近些年來(lái)滬人員數(shù)量不斷增長(zhǎng)，且存在分布不均、文化程度不高等特點(diǎn)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展造成一定壓力。

（一）來(lái)滬人員基本情況

（1）年齡結(jié)構(gòu)較輕，文化程度不高。區(qū)域內(nèi)來(lái)滬人員年齡呈現(xiàn)年輕型人口結(jié)構(gòu)，其中來(lái)滬人員19～60歲的勞動(dòng)年齡人口比重為88.97%，高于戶籍人口近26%；按每十歲間隔年齡組劃分，比重最大的三個(gè)年齡組為19～30歲、31～40歲、41～50歲。

（2）來(lái)源地相對(duì)集中，服務(wù)業(yè)者居多。來(lái)源地以周邊省份為主，安徽、江蘇兩省最多，分別占23.8%和19.3%；浙江、河南、江西、湖北、四川5省均占5%以上。目前，徐匯區(qū)來(lái)滬就業(yè)人員穩(wěn)定在22萬(wàn)人左右，主要集中在“批發(fā)和零售貿(mào)易、住宿和餐飲業(yè)”、“制造業(yè)”、“社會(huì)服務(wù)業(yè)”。

（3）家庭流動(dòng)成為趨勢(shì)，以租房為主。通過(guò)對(duì)徐家匯、虹梅、漕河涇以及華涇等地區(qū)部分小區(qū)來(lái)滬人員調(diào)查分析，結(jié)果顯示近七成來(lái)滬人員與配偶生活在一起，舉家流動(dòng)、長(zhǎng)期居留成為一種趨勢(shì)，來(lái)滬人員家庭以2人戶和3人戶為主，占采樣總數(shù)的62%以上，且一般以獨(dú)立租房居住為主。

（二）對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響

來(lái)滬人員的迅速增長(zhǎng)對(duì)城區(qū)的日常運(yùn)行、管理，以及公共資源、服務(wù)供給等各領(lǐng)域帶來(lái)許多挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在：

（1）對(duì)城市公共設(shè)置與服務(wù)的承載形成挑戰(zhàn)，尤其是適齡兒童就讀義務(wù)教育壓力大。近年，家庭化流動(dòng)趨勢(shì)使徐匯區(qū)來(lái)滬人員子女一年級(jí)就讀比例逐年上升，約占學(xué)生總數(shù)的四分之一，這相當(dāng)于每年要在徐匯區(qū)新建兩至三所含有兩個(gè)平行班級(jí)的小學(xué)校，由此能看出在目前的體制機(jī)制下，向來(lái)滬人員子女持續(xù)提供教育公共服務(wù)壓力巨大。

（2）人口總量和人口結(jié)構(gòu)之間的矛盾亟待破解。一方面是過(guò)多的來(lái)滬人員直接影響公共資源與服務(wù)的配置，引發(fā)來(lái)滬人員與戶籍人口之間爭(zhēng)奪利益的社會(huì)矛盾；另一方面是學(xué)歷差異與不同認(rèn)識(shí)層次引發(fā)的矛盾，來(lái)滬人員的職業(yè)構(gòu)成及變化與其文化程度、技能水平密切相關(guān)，如果不能有效解決來(lái)滬人員知識(shí)結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題，會(huì)制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（3）公共安全隱患堪憂，給社會(huì)管理帶來(lái)難題。從公安部門(mén)抓獲違法犯罪人員情況分析，來(lái)滬人員犯罪始終處于高位。例如，徐匯區(qū)盜竊類(lèi)案件中80%～90%是來(lái)滬人員作案。同時(shí)，由于來(lái)滬人員在社會(huì)認(rèn)同感和歸屬感方面與戶籍人口存在一定的差異，目前更多的是以地緣、親緣關(guān)系居住在一起，遇事容易抱團(tuán)，可能引發(fā)社會(huì)沖突。

二、國(guó)外城市人口服務(wù)與管理的實(shí)踐探索

目前，國(guó)際上許多大型城市在面對(duì)人口過(guò)度膨脹問(wèn)題時(shí)，主要是采取了控制與疏導(dǎo)相結(jié)合的模式，體現(xiàn)在四個(gè)方面：

（一）整體規(guī)劃，調(diào)控人口

依照城市人口狀況制定完整規(guī)劃，對(duì)城市中心區(qū)和大都市圈進(jìn)行合理的城市定位和功能區(qū)分，將原本聚集于中心城市的工業(yè)、經(jīng)濟(jì)等功能遷移到新的規(guī)劃地區(qū)。例如，韓國(guó)首爾在20世紀(jì)末實(shí)施《首都圈整備計(jì)劃法》，把首都圈劃分為擁擠限制、增長(zhǎng)管理及自然保護(hù)等三種類(lèi)型地帶進(jìn)行空間管制。[1]

（二）建城市群，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

建設(shè)、發(fā)展城市群可以有效解決特大城市因人口聚集引發(fā)的“城市病”。相互關(guān)聯(lián)、相互依賴(lài)的城市群不僅在產(chǎn)業(yè)上形成互補(bǔ)，還能進(jìn)一步拓展城市功能、提升城市人口的承載能力。例如，巴黎在南北兩側(cè)設(shè)立兩條平行的城市發(fā)展軸線，沿著兩條軸線建成八座人口規(guī)模在30萬(wàn)～100萬(wàn)的新城，并在郊區(qū)和新城建設(shè)了多功能城市中心，實(shí)現(xiàn)了人口的合理分布。[2]

（三）發(fā)展公共交通，實(shí)現(xiàn)雙轉(zhuǎn)變

完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施是特大城市人口向外疏散的關(guān)鍵，可以引導(dǎo)高密度的特大城市人口流向郊區(qū)，從而打通城鄉(xiāng)屏障，在一定程度上實(shí)現(xiàn)居住和就業(yè)向低密度地區(qū)轉(zhuǎn)移。例如，首爾縱橫交錯(cuò)的地鐵網(wǎng)絡(luò)、便捷的巴士專(zhuān)線，美國(guó)紐約的城際高速公路等，不僅將都市圈緊密聯(lián)系起來(lái)，而且實(shí)現(xiàn)了城市居民居住和就業(yè)的郊區(qū)化。

（四）運(yùn)用市場(chǎng)手段，引導(dǎo)有序流動(dòng)

國(guó)外的一些大城市雖然沒(méi)有明確的法律限制人口流動(dòng)，但會(huì)廣泛運(yùn)用行政和市場(chǎng)相結(jié)合的手段實(shí)現(xiàn)對(duì)人口的有序管理。例如，美國(guó)紐約制定房屋出租法案，規(guī)定出租屋的供水、衛(wèi)生、通風(fēng)、維修等具體要求，明確中心城區(qū)的生活質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，一些流動(dòng)人口由于難以忍受曼哈頓島的高房?jī)r(jià)，只好流動(dòng)到一河之隔的新澤西州。法國(guó)實(shí)行流動(dòng)證制度，要求年滿16周歲且居無(wú)定所者必須辦理流動(dòng)證，流動(dòng)證雖然不能作為求職身份憑證，但警察檢查身份時(shí)，符合條件卻無(wú)法出示流動(dòng)證者將面臨罰款甚至牢獄懲罰。[3]

三、合理控制人口規(guī)模、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)的思考

現(xiàn)階段的人口調(diào)控工作具有艱巨性、復(fù)雜性和系統(tǒng)性，從徐匯區(qū)乃至上海市看，不利與有利因素并存。不利因素方面，目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)于外來(lái)勞動(dòng)力資源的需求量仍然很大，各類(lèi)型住房供給的增加給人口調(diào)控增加了難度。此外，系統(tǒng)、便捷、準(zhǔn)確的人口信息管理平臺(tái)尚未形成。有利因素方面，本市加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)會(huì)逐步減少低層次外來(lái)人口的導(dǎo)入，同時(shí)新一輪城市開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃和道路交通的快速發(fā)展也為人口管理創(chuàng)造了契機(jī)和便利。

（一）健全工作機(jī)制

一是形成人口統(tǒng)計(jì)和發(fā)布制度，加強(qiáng)人口信息綜合統(tǒng)計(jì)與分析。公安部門(mén)負(fù)責(zé)及時(shí)匯總實(shí)有人口、實(shí)有房屋和實(shí)有單位的信息；房管部門(mén)負(fù)責(zé)及時(shí)匯總存量、在建和擬建住房信息，以及群租整治信息；人力資源保障部門(mén)負(fù)責(zé)及時(shí)匯總居住證辦理、就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)等信息；教育部門(mén)負(fù)責(zé)及時(shí)匯總來(lái)滬人員隨行子女入學(xué)信息等。二是形成人口調(diào)控和服務(wù)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)政策落實(shí)情況的監(jiān)督評(píng)估，根據(jù)人口調(diào)控和服務(wù)管理工作方案做出目標(biāo)任務(wù)分解，對(duì)相關(guān)單位的工作開(kāi)展考核，考核結(jié)果列入部門(mén)年終考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）制定專(zhuān)門(mén)規(guī)劃

一是圍繞地區(qū)主體功能，根據(jù)在建的住房項(xiàng)目以及現(xiàn)有的住房數(shù)量，推算可容納常住人口數(shù)量以及可能增加或減少的流動(dòng)人口數(shù)量，明確人口的承載規(guī)模，為人口結(jié)構(gòu)調(diào)控優(yōu)化和城區(qū)功能布局提供依據(jù)。二是調(diào)整完善城市空間規(guī)劃和區(qū)域定位，對(duì)于地區(qū)內(nèi)的核心地塊，加強(qiáng)土地資源使用管理，嚴(yán)格控制新增住宅建設(shè)用地規(guī)模和住宅建設(shè)項(xiàng)目容積率調(diào)整，嚴(yán)格控制新建住宅項(xiàng)目數(shù)量。

（三）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“以業(yè)控人”

一是加速調(diào)整低端產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制，對(duì)于中心城區(qū)的規(guī)劃，在考慮居民日常生活需求的同時(shí)，結(jié)合區(qū)域道路業(yè)態(tài)調(diào)整，有針對(duì)性地引入符合特定地區(qū)規(guī)劃定位和人文氣質(zhì)的商戶，減少中心城區(qū)的低端業(yè)態(tài)。二是發(fā)揮就業(yè)導(dǎo)向作用，重點(diǎn)提高來(lái)滬從業(yè)人員管理水平。例如，加強(qiáng)來(lái)滬就業(yè)人員的技能培訓(xùn)，提高來(lái)滬人員的職業(yè)技能和綜合素質(zhì)，形成人力資本提高、產(chǎn)業(yè)進(jìn)步的良性循環(huán)。

（四）改善居住環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“以房管人”

一是加快推進(jìn)舊區(qū)改造和違章建筑拆除工作，加快對(duì)地區(qū)內(nèi)老舊房屋的排摸梳理，積極推進(jìn)舊區(qū)改造工作。加大對(duì)違法建筑的整治力度，提高違法成本，降低違法建筑的使用功能，努力實(shí)現(xiàn)“遏制增量、減少存量”。二是堅(jiān)決整治“群租”行為，建立房屋租賃登記制度、“憑證租房”制度，明確并落實(shí)房東、房產(chǎn)中介、用工企業(yè)以及承租方的職責(zé)。此外，對(duì)于在建的居住區(qū)，可以借鑒公租房管理理念，引進(jìn)第三方租賃公司收儲(chǔ)多余房源，通過(guò)規(guī)模租賃、委托管理等形式，明確產(chǎn)權(quán)方、管理方的職責(zé)，做好租客的服務(wù)管理工作。

（作者單位為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院）

[作者簡(jiǎn)介：張海濱（1985—），男，就讀于上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院2014級(jí)MPA研究生3班。]

參考文獻(xiàn)

[1] 宋迎昌，裴雪姣.特大城市人口調(diào)控的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)[J].人民論壇，2013（6）.

[2] 肖亦卓.規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)：國(guó)外新城運(yùn)動(dòng)經(jīng)驗(yàn)研究[J].北京規(guī)劃建設(shè)，2005（2）.

[3] 趙長(zhǎng)春，王帆.美國(guó)、法國(guó)、芬蘭、巴西流動(dòng)人口管理的經(jīng)歷與得失[N].經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2012-2-7.