東南亞反恐合作分析與展望

胡向春

2016年1月14日上午10時(shí)，印度尼西亞遭到自2009年以來(lái)最嚴(yán)重的恐怖襲擊。5名襲擊者使用槍支、炸彈和自殺式背心向雅加達(dá)市中心的一家咖啡廳和警察崗哨發(fā)動(dòng)攻擊，造成包括2名平民死亡，20人受傷。5名襲擊者也全部當(dāng)場(chǎng)斃命。印尼警方發(fā)言人查爾利延稱，此次恐怖襲擊行動(dòng)得到了“伊斯蘭國(guó)”的支持。國(guó)際社會(huì)也對(duì)東南亞地區(qū)反恐斗爭(zhēng)形勢(shì)予以密切關(guān)注，特別是擔(dān)心“伊斯蘭國(guó)”在被“打散”之后，向印尼、馬來(lái)西亞等國(guó)擴(kuò)散，與這些國(guó)家原有的國(guó)內(nèi)恐怖勢(shì)力形成“合流”，增加了該地區(qū)反恐形勢(shì)的復(fù)雜性。

東南亞恐怖主義威脅

東南亞國(guó)家政治和社會(huì)問(wèn)題

東南亞地區(qū)恐怖主義的滋生和泛濫，有著深刻的歷史根源。首先，東南亞國(guó)家政治發(fā)展不平衡，政府的政策制定和執(zhí)行存在失誤之處。其中，一些國(guó)家部分地區(qū)發(fā)展表現(xiàn)出明顯的“邊緣化”趨勢(shì)；民眾參政議政的權(quán)利未能得到有效保障；政府對(duì)宗教機(jī)構(gòu)控制過(guò)嚴(yán)；腐敗等問(wèn)題引起國(guó)內(nèi)民眾強(qiáng)烈不滿。

其次，不少東南亞國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，特別是某些地區(qū)、民族和群體的發(fā)展明顯滯后。以印尼為例，該國(guó)財(cái)富和人口最密集的爪哇島在2014年對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到57.8%，而亞齊、廖內(nèi)和東加里曼丹等省份的貢獻(xiàn)率僅分別為4.2%、2.6%和1.6%。一些地區(qū)由于貧困問(wèn)題突出，失業(yè)率居高不下，貧富差距越來(lái)越明顯，導(dǎo)致部分民眾產(chǎn)生絕望心理，從而訴諸于恐怖活動(dòng)等暴力行為。

再次，殖民統(tǒng)治的影響進(jìn)一步加劇了東南亞國(guó)家的國(guó)內(nèi)矛盾。自16世紀(jì)以來(lái)，東南亞國(guó)家經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的西方殖民統(tǒng)治時(shí)期。殖民者針對(duì)東南亞地區(qū)多民族、多宗教信仰的特點(diǎn)，不僅借助“分而治之”和“以夷制夷”的策略制造民族矛盾，還通過(guò)文化入侵制造宗教仇恨，從而在許多國(guó)家埋下了恐怖暴力的種子。例如，法國(guó)在越南等國(guó)實(shí)施殖民統(tǒng)治期間十分重視文化的作用，一方面強(qiáng)迫當(dāng)?shù)孛癖娊邮芊ㄌm西文化，另一方面從“同化”的親法越南人中挑選出一些人委以低級(jí)官銜和公職，以這種所謂的“自治”來(lái)達(dá)到制造當(dāng)?shù)孛褡迕?、鞏固殖民統(tǒng)治的目的。

由來(lái)已久的民族分離運(yùn)動(dòng)

民族分離運(yùn)動(dòng)長(zhǎng)期威脅東南亞國(guó)家的安全與穩(wěn)定。自二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，東南亞的民族分離運(yùn)動(dòng)經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：

第一階段是從二戰(zhàn)結(jié)束后至20世紀(jì)60年代初，即民族分離運(yùn)動(dòng)的萌芽期。隨著西方殖民勢(shì)力的撤出，一些東南亞國(guó)家的政權(quán)迅速被主體民族接管，少數(shù)民族則成為管理和統(tǒng)治對(duì)象。然而，這些少數(shù)民族的傳統(tǒng)文化、語(yǔ)言和宗教難以與主體民族融合，且自身的民族認(rèn)同感非常強(qiáng)烈，導(dǎo)致民族矛盾激化，民族分離運(yùn)動(dòng)由此產(chǎn)生。例如，印尼雖然于1945年8月17日建立了新政權(quán)，但亞齊省一直以伊斯蘭教教法作為法律。經(jīng)過(guò)達(dá)烏德·貝魯發(fā)動(dòng)的叛亂行動(dòng)，亞齊獲得了自治省的地位，但一直沒(méi)有得到憲法的確認(rèn)。亞齊問(wèn)題也成為印尼政府的“心病”。

第二階段是20世紀(jì)60年代初至70年代末，即民族分離運(yùn)動(dòng)的快速發(fā)展期。在此期間，東南亞國(guó)家實(shí)行軍人專制和政府集權(quán)統(tǒng)治，民族問(wèn)題日漸突出。其中，緬甸于1962年發(fā)生軍事政變，國(guó)家政權(quán)以及少數(shù)民族自治省被軍人接管，少數(shù)民族與政府之間的矛盾激化，甚至發(fā)生武裝反抗事件。印尼的“自由亞齊運(yùn)動(dòng)”強(qiáng)烈要求脫離政府的控制，建立伊斯蘭國(guó)家。自 “棉蘭老獨(dú)立運(yùn)動(dòng)”后，菲律賓民族分離運(yùn)動(dòng)更加蓬勃發(fā)展。泰國(guó)的穆斯林民族運(yùn)動(dòng)也進(jìn)入高峰期。

第三階段是20世紀(jì)80年代至今，即民族分離運(yùn)動(dòng)的相對(duì)緩和期。其中，菲律賓、泰國(guó)和緬甸等國(guó)的民族分離運(yùn)動(dòng)開始進(jìn)入低潮。特別是泰國(guó)政府通過(guò)改革文化和宗教政策，使南部穆斯林地區(qū)的民族矛盾得到緩解。然而，一些國(guó)家的民族分離勢(shì)力開始與恐怖組織增加聯(lián)系。例如，摩洛哥“伊斯蘭解放陣線”不僅為“自由亞齊運(yùn)動(dòng)”提供訓(xùn)練基地，還與泰國(guó)分離組織合作走私武器。

伊斯蘭宗教極端勢(shì)力的影響

東南亞地區(qū)是伊斯蘭教最后傳播的地區(qū)。盡管伊斯蘭政黨在東南亞國(guó)家的政治影響力有限，但伊斯蘭教卻對(duì)當(dāng)?shù)氐奈幕c社會(huì)生活有著重大影響?，F(xiàn)如今，伊斯蘭教在東南亞地區(qū)的影響范圍既包括穆斯林人口最多的印尼，也包括馬來(lái)西亞、文萊、菲律賓南部以及柬埔寨和泰國(guó)部分地區(qū)，甚至還包括新加坡的少數(shù)地區(qū)。

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，一些東南亞國(guó)家積極推動(dòng)現(xiàn)代化運(yùn)動(dòng)，引發(fā)了傳統(tǒng)與現(xiàn)代觀念的嚴(yán)重對(duì)立，包括城鄉(xiāng)差距與族權(quán)沖突等問(wèn)題。加之伴隨著文化全球化發(fā)展形成的文化斷裂現(xiàn)象，對(duì)原本就錯(cuò)綜復(fù)雜的東南亞社會(huì)結(jié)構(gòu)形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，導(dǎo)致重視傳統(tǒng)的“伊斯蘭極端派”勢(shì)力得到迅速發(fā)展。此外，1997年亞洲金融危機(jī)的“后遺癥”對(duì)于伊斯蘭極端勢(shì)力擴(kuò)張?jiān)斐傻挠绊懸仓档藐P(guān)注。例如，印尼蘇哈托政權(quán)在1998年倒臺(tái)后引發(fā)了一連串動(dòng)蕩，使極端派得以趁機(jī)擴(kuò)大影響力，類似情況在馬來(lái)西亞、菲律賓南部和泰國(guó)南部也有所表現(xiàn)。進(jìn)入21世紀(jì)后，“基地”組織、“伊斯蘭國(guó)”等恐怖組織與東南亞地區(qū)伊斯蘭極端勢(shì)力屢屢勾結(jié)，已成為該地區(qū)一些國(guó)家政府的心頭大患。近年來(lái)，東南亞地區(qū)的伊斯蘭教發(fā)展不僅越來(lái)越激進(jìn)，在一些地區(qū)甚至已經(jīng)成為“恐怖主義的溫床”，或者成為反恐行動(dòng)的“第二戰(zhàn)場(chǎng)”。

東南亞反恐合作機(jī)制建設(shè)

外交合作機(jī)制

東南亞國(guó)家反恐合作是在一系列區(qū)域組織和制度的框架下進(jìn)行的。其中，東盟是反恐合作中非常重要的平臺(tái)。東盟反恐外交合作機(jī)制的起源可追溯至1992年1月在新加坡舉行的第四屆東盟首腦會(huì)議。在此次會(huì)議上通過(guò)的《新加坡宣言》中提出，應(yīng)鼓勵(lì)東盟各國(guó)合作解決共同關(guān)心的政治安全問(wèn)題。此后，東盟部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在1997年和1998年分別通過(guò)了《打擊跨國(guó)犯罪宣言》和《預(yù)防和控制跨國(guó)犯罪馬尼拉宣言》，為反恐領(lǐng)域中外交合作機(jī)制的建立奠定了基礎(chǔ)。

“9·11事件”后，在全球反恐斗爭(zhēng)蓬勃開展的背景下，2001年11月召開的第七屆東盟首腦會(huì)議通過(guò)了首份專門性反恐文件—《東盟聯(lián)合反恐行動(dòng)宣言》，主要內(nèi)容包括：強(qiáng)化各國(guó)反恐機(jī)制建設(shè)；推動(dòng)成員國(guó)早日批準(zhǔn)所有的反恐公約；促進(jìn)反恐執(zhí)法機(jī)構(gòu)合作；加強(qiáng)反恐情報(bào)信息交換；推進(jìn)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議及其他有關(guān)機(jī)構(gòu)的反恐合作與協(xié)調(diào)；提高成員國(guó)偵察和監(jiān)控恐怖主義活動(dòng)的能力；努力加強(qiáng)雙邊、地區(qū)和國(guó)際反恐領(lǐng)域的全面性合作，突出強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國(guó)在國(guó)際反恐合作中的主導(dǎo)地位。此后，2002年11月召開的第八屆東盟首腦會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于恐怖主義的宣言》，重申?yáng)|盟反對(duì)各種形式的恐怖主義，從而就合作反恐問(wèn)題進(jìn)一步加深了共識(shí)。

在反恐共識(shí)的基礎(chǔ)上，東盟積極推動(dòng)建立統(tǒng)一的安全共同體。2003年10月召開的第九屆東盟首腦會(huì)議通過(guò)了《巴厘第二協(xié)約宣言》，提出了建立更加緊密的地區(qū)合作聯(lián)盟的目標(biāo)，特別是在2020年之前建立“東盟安全共同體”、“東盟經(jīng)濟(jì)共同體”和“東盟社會(huì)文化共同體”，從而更有效地打擊恐怖主義，維護(hù)地區(qū)和平與安全。

立法合作機(jī)制

2003年8月，東盟召開政府反恐立法會(huì)議，就成員國(guó)反恐立法及相關(guān)法律協(xié)調(diào)與銜接問(wèn)題進(jìn)行討論，并在2007年第十二屆東盟首腦會(huì)議上簽署了《東盟反恐公約》，為東南亞地區(qū)反恐合作建立了法律框架。

首先，公約對(duì)恐怖主義犯罪的概念進(jìn)行了明確界定。公約認(rèn)定了14項(xiàng)國(guó)際公約中列舉的恐怖主義行為，對(duì)恐怖主義犯罪的界定幾乎涵蓋了聯(lián)合國(guó)通過(guò)的所有反恐公約，這也體現(xiàn)了東盟成員國(guó)對(duì)于反恐目標(biāo)的認(rèn)識(shí)正在趨同。

其次，公約對(duì)成員國(guó)開展反恐合作的13個(gè)領(lǐng)域做出了詳細(xì)規(guī)定，具體包括：建立必要的預(yù)警機(jī)制；防止利用一國(guó)領(lǐng)土針對(duì)他國(guó)計(jì)劃或?qū)嵤┛植佬袆?dòng)；預(yù)防和打擊資助恐怖活動(dòng)的行為；有效控制邊界，控制旅行證和身份證的簽發(fā)，防止旅行證和身份證被偽造或假冒，從而控制恐怖分子的流動(dòng)；通過(guò)開展培訓(xùn)、技術(shù)合作和舉辦區(qū)域會(huì)議等途徑，加強(qiáng)反恐能力建設(shè)；促進(jìn)不同文明之間的對(duì)話，增進(jìn)彼此信任，提高公眾反恐意識(shí)；加強(qiáng)跨境合作；促進(jìn)信息共享和情報(bào)交流；加強(qiáng)東盟相關(guān)機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫(kù)合作；提高應(yīng)對(duì)生化、核、網(wǎng)絡(luò)及其他新形式恐怖活動(dòng)的能力；制定并研究反恐措施；適時(shí)推動(dòng)在法院訴訟中采取視頻會(huì)議或者遠(yuǎn)程會(huì)議的措施；確保對(duì)恐怖行動(dòng)的參與者或支持者進(jìn)行審判。

再次，公約為反恐領(lǐng)域中的刑事司法協(xié)助和引渡問(wèn)題提供了明確規(guī)范。關(guān)于刑事司法協(xié)助，公約要求各締約國(guó)根據(jù)國(guó)內(nèi)法規(guī)定及東盟《刑事司法協(xié)助條約》提供司法協(xié)助。關(guān)于引渡問(wèn)題，公約要求將所有符合公約規(guī)定的恐怖主義犯罪行為作為現(xiàn)行引渡條約的可引渡罪行。

情報(bào)合作機(jī)制

自《東盟聯(lián)合反恐行動(dòng)宣言》和《東盟反恐公約》簽署以來(lái)，東盟成員國(guó)根據(jù)雙邊或多邊反恐協(xié)議，建立健全反恐機(jī)構(gòu)，特別是著力加強(qiáng)情報(bào)合作機(jī)制建設(shè)，推動(dòng)地區(qū)反恐合作不斷取得進(jìn)展。

2002年5月，在美國(guó)的推動(dòng)下，印尼、馬來(lái)西亞和菲律賓簽署了《情報(bào)交換和信息處理協(xié)議》，決定建立地區(qū)反恐情報(bào)合作機(jī)制。此后，柬埔寨、泰國(guó)和文萊也先后加入該機(jī)制。同年12月，印尼和菲律賓簽署雙邊合作協(xié)議，加強(qiáng)兩國(guó)安全合作，內(nèi)容涉及反恐情報(bào)合作等多個(gè)領(lǐng)域。

關(guān)于恐怖主義信息的區(qū)域性數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，是東盟情報(bào)合作機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容。2005年5月，第26屆東盟國(guó)家警察總長(zhǎng)會(huì)議正式啟動(dòng)犯罪情報(bào)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，以此推動(dòng)各成員國(guó)在反恐領(lǐng)域的情報(bào)合作與交流，包括交換嚴(yán)重威脅地區(qū)安全的恐怖主義及其他犯罪行為的信息和情報(bào)，以及有關(guān)恐怖組織、武裝組織和激進(jìn)組織的情報(bào)資料。2008年2月，東盟成員國(guó)空軍總長(zhǎng)在新加坡簽署了《東盟空軍合作應(yīng)對(duì)恐怖主義宣言》，表示將加強(qiáng)技術(shù)和情報(bào)合作，共同提高反恐能力。此外，各成員國(guó)還指定本國(guó)的聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)和聯(lián)絡(luò)官，通過(guò)東盟秘書處與警察總長(zhǎng)會(huì)議及其他反恐機(jī)構(gòu)之間保持工作聯(lián)系，開展反恐情報(bào)合作。

東南亞國(guó)家與域外力量的反恐合作

與中國(guó)的反恐合作

為加強(qiáng)與東南亞國(guó)家的安全合作，推動(dòng)反恐行動(dòng)的有效開展，中國(guó)與東南亞國(guó)家建立了一系列合作框架。2001年11月，中國(guó)與東盟“10+1”領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議通過(guò)了《反對(duì)恐怖主義聯(lián)合行動(dòng)宣言》，出臺(tái)了一系列反恐計(jì)劃。2004年9月，中國(guó)與東盟共同簽署了《關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作諒解備忘錄》，提出反恐應(yīng)依據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》和國(guó)家法準(zhǔn)則，標(biāo)本兼治，綜合治理，“不得將恐怖主義與特定的國(guó)家、宗教或民族掛鉤”。2005年9月，東盟十國(guó)與中、日、韓在北京就2008年奧運(yùn)會(huì)安保問(wèn)題進(jìn)行磋商，并簽署了《關(guān)于加強(qiáng)東盟與中日韓首都警察局合作的北京宣言》，為中國(guó)與東盟開展反恐合作建立了新的平臺(tái)。

中國(guó)與東南亞國(guó)家還多次舉行聯(lián)合反恐演習(xí)。2009年6月，中國(guó)與新加坡根據(jù)雙邊防務(wù)交流與安全合作協(xié)議，在中國(guó)南方地區(qū)舉行了聯(lián)合反恐軍演。這也是中國(guó)軍隊(duì)在反恐領(lǐng)域首次與外軍進(jìn)行聯(lián)合演習(xí)。2010年，中國(guó)與泰國(guó)在泰國(guó)海岸進(jìn)行了聯(lián)合反恐演習(xí)。2013年12月，中泰特種部隊(duì)進(jìn)行了聯(lián)合反恐訓(xùn)練，共同提高執(zhí)行反恐特戰(zhàn)任務(wù)的能力。此外，中國(guó)與東南亞國(guó)家還在反恐理論和實(shí)踐研究等方面積極開展合作，相互借鑒反恐經(jīng)驗(yàn)。

在未來(lái)，中國(guó)與東南亞國(guó)家的反恐合作需要在以下幾個(gè)方面進(jìn)一步改進(jìn)和提高，包括繼續(xù)健全反恐法律體系，嚴(yán)控恐怖組織資金流動(dòng)，加強(qiáng)反恐情報(bào)交流，從而推動(dòng)反恐合作的不斷深化。

與美國(guó)的反恐合作

“9·11事件”后，美國(guó)加強(qiáng)在全球范圍的反恐行動(dòng)，包括加大在東南亞打擊恐怖主義的力度，與東南亞國(guó)家合作反恐被提上議事日程。2002年8月，美國(guó)與東盟在東盟部長(zhǎng)會(huì)議上共同簽署了《合作打擊國(guó)際恐怖主義聯(lián)合宣言》，為雙方的反恐合作建立了法律基礎(chǔ)。2003年6月，美國(guó)與東盟在首次磋商會(huì)議上制定了“美國(guó)-東盟反恐工作計(jì)劃”。美國(guó)還提議并資助東盟在吉隆坡建立“東南亞反恐訓(xùn)練中心”，進(jìn)一步提高東南亞國(guó)家反恐人員的專業(yè)素質(zhì)和能力。

東南亞國(guó)家與美國(guó)在開展反恐合作的同時(shí)，雙方的關(guān)系得到了改善。美國(guó)改變了干涉東南亞國(guó)家內(nèi)政的做法，不再抨擊馬來(lái)西亞和印尼的人權(quán)狀況，并肯定東南亞國(guó)家在國(guó)際反恐行動(dòng)中的積極作用。這表明美國(guó)急于改善與東南亞國(guó)家之間的關(guān)系。2002年，美國(guó)與馬來(lái)西亞簽署了《對(duì)抗國(guó)際恐怖主義合作宣言》，并承諾為馬提供信息技術(shù)、人員培訓(xùn)和后勤保障等方面的援助。美國(guó)向印尼和菲律賓分別提供了5000萬(wàn)美元和7000萬(wàn)美元的軍事援助，并將“金色眼鏡蛇”演習(xí)的范圍擴(kuò)大到泰國(guó)南部地區(qū)。

不過(guò)，東南亞國(guó)家與美國(guó)在反恐問(wèn)題上的立場(chǎng)存在一定的分歧。特別是在美國(guó)發(fā)動(dòng)伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)問(wèn)題上，東南亞國(guó)家分裂成兩個(gè)陣營(yíng)：新加坡和菲律賓等國(guó)表示支持；馬來(lái)西亞、印尼和越南等國(guó)則表示反對(duì)。此外，東南亞國(guó)家在與美國(guó)開展反恐合作的同時(shí)，也對(duì)美借機(jī)插手地區(qū)事務(wù)保持警惕。

與歐盟的反恐合作

“9·11事件”后，“基地”等恐怖組織實(shí)施行動(dòng)全球化的特征愈加明顯。鑒于恐怖組織在中亞和中東遭到沉重打擊，東南亞和歐洲越來(lái)越成為其擴(kuò)張勢(shì)力和生存空間的重要目標(biāo)。在此情況下，東南亞國(guó)家與歐盟不斷加強(qiáng)反恐合作，協(xié)力維護(hù)地區(qū)安全。2001年12月，第一屆歐盟-東盟部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議發(fā)表了《反恐合作聯(lián)合宣言》，明確指出恐怖主義對(duì)歐洲和東南亞地區(qū)的和平與安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，呼吁雙方擬定具有可操作性的反恐策略，并落實(shí)相關(guān)規(guī)劃。

此后，東盟與歐盟在反恐信息與反恐經(jīng)驗(yàn)方面進(jìn)行了富有成效的交流，特別是雙方的刑警組織之間一直保持著信息溝通渠道的暢通，及時(shí)交流各類反恐信息。2007年3月，歐盟與東盟通過(guò)了《紐倫堡宣言行動(dòng)計(jì)劃》，提出將利用政府機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)團(tuán)體等平臺(tái)，就反恐經(jīng)驗(yàn)、情報(bào)信息和能力建設(shè)等進(jìn)行廣泛交流。

2012年7月，歐盟外交與安全事務(wù)高級(jí)代表阿什頓出席東盟地區(qū)論壇，簽署了《歐盟-東南亞友好合作條約》，為雙方的反恐合作提供了新的動(dòng)力。此后，東盟和歐盟將反恐與打擊其他類型的犯罪活動(dòng)結(jié)合起來(lái)，更好地調(diào)動(dòng)有關(guān)各方的反恐積極性，推動(dòng)建立有效的國(guó)際反恐體系。雙方不僅加強(qiáng)了在海上安全和反海盜方面的交流，還在邊界管理、移民控制、反洗錢等方面積極開展合作。歐盟還借助聯(lián)合國(guó)反恐委員會(huì)的機(jī)制平臺(tái)，向部分東南亞國(guó)家提供反恐技術(shù)支持。不過(guò)，東南亞國(guó)家與歐盟的反恐合作仍然是倡議多于行動(dòng)，議題也過(guò)于寬泛，總體上尚處于意向性和有限性的規(guī)劃與實(shí)踐階段。

東南亞反恐合作前景展望

反恐合作機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

總而言之，東南亞國(guó)家反恐合作取得了積極進(jìn)展。特別是自從《東盟反恐公約》簽署以來(lái)，東盟成員國(guó)根據(jù)反恐協(xié)議，逐步建立健全情報(bào)交流、聯(lián)合調(diào)查、引渡協(xié)議等合作機(jī)制，并且組織實(shí)施了一系列聯(lián)合反恐演習(xí)。多國(guó)成功挫敗多起重大恐怖襲擊企圖，該地區(qū)的一些恐怖組織也遭到重創(chuàng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，強(qiáng)化地區(qū)反恐合作仍然是有效應(yīng)對(duì)恐怖主義威脅的重要手段?！暗貐^(qū)合作機(jī)制將繼續(xù)在全球治理的普遍主義與不同地區(qū)的多元文化特征之間發(fā)揮橋梁作用。”

不過(guò)，在可以預(yù)見的將來(lái)，東南亞國(guó)家在反恐合作方面仍然難以取得重大突破。一方面，該地區(qū)國(guó)家在恐怖主義的定義和性質(zhì)等問(wèn)題上仍然存在意見分歧?！皷|南亞國(guó)家不同的國(guó)內(nèi)政治形勢(shì)及其與區(qū)域外力量和相互之間的關(guān)系，形成了不同的敵友觀念，從而為地區(qū)多邊反恐合作的開展增加了困難?！倍鴸|盟的運(yùn)行機(jī)制只是成員國(guó)在互信的基礎(chǔ)上進(jìn)行安全政策協(xié)調(diào)，并不具備強(qiáng)制效力，更沒(méi)有形成真正意義上的政治共同體。另一方面，東南亞國(guó)家反恐能力發(fā)展不均衡，其共有的不干涉思想也阻礙了反恐合作的深入開展，建立東盟聯(lián)合行動(dòng)部隊(duì)也一直未能進(jìn)行實(shí)質(zhì)性探討。與國(guó)際恐怖組織的跨國(guó)合作相比，東南亞地區(qū)的跨國(guó)司法合作和情報(bào)交流仍然明顯滯后，反恐任務(wù)依然艱巨。

努力構(gòu)建東南亞地區(qū)反恐總體制度框架

恐怖主義已成為全人類的公敵，也是東南亞國(guó)家面臨的現(xiàn)實(shí)威脅。為了有效打擊地區(qū)恐怖主義勢(shì)力，東南亞國(guó)家有必要在現(xiàn)有制度框架與合作平臺(tái)的基礎(chǔ)上，以東盟為主體，整合亞太經(jīng)合組織、巴厘亞太區(qū)域部長(zhǎng)反恐會(huì)議等區(qū)域合作機(jī)制，進(jìn)一步聯(lián)合中、美、歐等區(qū)域外力量，構(gòu)建具有共同目標(biāo)和共同行為準(zhǔn)則的反恐體系。

首先，以東盟為主體整合區(qū)域反恐力量。東盟是整個(gè)東南亞地區(qū)最重要、最具凝聚力的區(qū)域性組織，在反恐合作方面的組織架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制相對(duì)成熟，在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)扮演著重要角色。在未來(lái)反恐合作發(fā)展進(jìn)程中，東盟需依據(jù)《東盟反恐公約》，繼續(xù)完善成員國(guó)相關(guān)職能部門之間的溝通機(jī)制和合作渠道，進(jìn)一步推進(jìn)雙邊、區(qū)域性和國(guó)際性反恐合作計(jì)劃，更好地實(shí)現(xiàn)東南亞反恐合作機(jī)制化。

其次，建立和完善區(qū)域聯(lián)合反應(yīng)機(jī)制。有效統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)各方面力量，將其納入統(tǒng)一的架構(gòu)，對(duì)于反恐信息交流和行動(dòng)協(xié)調(diào)具有重要意義。東南亞地區(qū)反恐合作機(jī)制除了東盟之外，還包括亞太經(jīng)合組織會(huì)議、巴厘亞太區(qū)域部長(zhǎng)反恐會(huì)議等。這些機(jī)制在推動(dòng)?xùn)|南亞國(guó)家協(xié)調(diào)反恐立場(chǎng)、開展執(zhí)法合作和情報(bào)交流等方面發(fā)揮了有效作用。不過(guò)，這些區(qū)域機(jī)制一直獨(dú)立運(yùn)行，不僅不利于信息溝通和反恐行動(dòng)的協(xié)調(diào)，也無(wú)助于集中有限的資源來(lái)打擊恐怖主義活動(dòng)。如果能夠?qū)⑦@些區(qū)域機(jī)制聯(lián)結(jié)起來(lái)，建立地區(qū)一體化反恐信息共享機(jī)制和行動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，將有助于提高東南亞國(guó)家反恐合作的成效。

再次，進(jìn)一步健全與區(qū)域外力量的反恐合作機(jī)制。由于歷史及現(xiàn)實(shí)原因，區(qū)域外力量如美國(guó)、歐盟、中國(guó)等在東南亞政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮著重要影響，在反恐領(lǐng)域也不例外。東南亞國(guó)家可在現(xiàn)有的與區(qū)域外力量反恐合作機(jī)制基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大反恐合作范圍，深化反恐合作程度，有效利用區(qū)域外力量的資源優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建地區(qū)反恐的多緯制度框架，更有效地打擊地區(qū)恐怖主義勢(shì)力，維護(hù)地區(qū)和平與安全。

利用反恐合作契機(jī)有效推動(dòng)?xùn)|南亞國(guó)家聯(lián)合自強(qiáng)

東南亞在政治體制、經(jīng)濟(jì)水平、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念等方面差異較大，一些國(guó)家之間還存在著民族宗教矛盾或領(lǐng)土爭(zhēng)端，各國(guó)在開展合作的同時(shí)必然會(huì)考慮到本國(guó)的國(guó)家利益，因此難以協(xié)調(diào)一致。聯(lián)合反恐則為東南亞國(guó)家聯(lián)合自強(qiáng)提供了新的契機(jī)。

東南亞國(guó)家島嶼眾多，領(lǐng)海面積廣闊，難以進(jìn)行有效的管控。穆斯林人口分布廣泛，聚集而居。因此，該地區(qū)的恐怖組織即使在一國(guó)范圍內(nèi)活動(dòng)，也會(huì)造成國(guó)際性的影響。東南亞國(guó)家僅憑一國(guó)力量很難有效進(jìn)行反恐和防恐，因此必須聯(lián)合起來(lái)，合作反恐。

合作反恐將有助于東南亞國(guó)家進(jìn)一步提高合作意識(shí)?？植乐髁x問(wèn)題的發(fā)展，特別是恐怖襲擊事件的不時(shí)發(fā)生，使得東南亞各國(guó)更清楚地認(rèn)識(shí)到，維護(hù)地區(qū)安全必須依靠本地區(qū)國(guó)家的合作和努力。合作反恐成為東南亞國(guó)家調(diào)整相互間關(guān)系的“催化劑”。

合作反恐將有助于增進(jìn)東南亞國(guó)家的安全合作。反恐合作涉及多個(gè)領(lǐng)域，包括情報(bào)交流、人員訓(xùn)練、軍警聯(lián)合行動(dòng)等，從而將促進(jìn)各國(guó)在整個(gè)安全領(lǐng)域中的合作，包括提高各國(guó)的政策透明度，增進(jìn)各國(guó)相互信任，最終推動(dòng)建立和完善相關(guān)安全合作機(jī)制。

合作反恐將有助于東盟自身的建設(shè)和發(fā)展。東南亞國(guó)家聯(lián)合反恐主要在東盟內(nèi)部進(jìn)行，同時(shí)也不可避免需要與外界加強(qiáng)交流，分享情報(bào)。東盟作為一個(gè)區(qū)域性國(guó)際組織，以整體的形象與其他國(guó)際力量開展反恐合作，有助于重塑東盟的自主意識(shí)，形成集體觀念，增強(qiáng)整體意識(shí)和內(nèi)部凝聚力。