行政復(fù)議自我管轄的困境及其路徑選擇

朱海平

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,北京 100081)

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行政復(fù)議自我管轄的困境及其路徑選擇

朱海平

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,北京 100081)

摘要：我國《行政復(fù)議法》第14條規(guī)定了自身管轄，即對國務(wù)院部委和省級人民政府做出的行政行為不服，立法上將他們自己作為復(fù)議機(jī)關(guān)，明顯違背了基于實(shí)體公正與程序公正以及行政監(jiān)督法的制度，因此行政復(fù)議法下一步修改應(yīng)考慮是否廢除第14條自身管轄。如果廢除，那么對省部級的行政行為不服應(yīng)該由誰來擔(dān)任復(fù)議機(jī)關(guān)呢？完善行政復(fù)議自我管轄制度我們可以參考二元路徑:其一，由國務(wù)院擔(dān)任行政復(fù)議機(jī)關(guān)，其做出的行政復(fù)議決定是終局的；其二，引入行政復(fù)議委員會，將對省部級的行政行為不服納入到行政復(fù)議委員會來審查并做出決定,進(jìn)而發(fā)揮行政復(fù)議自我管轄的積極作用。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議管轄；自我管轄；自然正義；行政復(fù)議委員會

公正乃是衡量一部法律是否是善良之法的標(biāo)準(zhǔn)之一。然而，我國《行政復(fù)議法》作為一部調(diào)整國家行政機(jī)關(guān)和公民、法人以及其他組織之間法律，實(shí)質(zhì)上是公權(quán)力和私權(quán)利之間法律規(guī)范，前者為后者提供行政法上的救濟(jì)途徑，故行政復(fù)議法的管轄制度的規(guī)定應(yīng)當(dāng)賦予其公正之義。第14條規(guī)定對國務(wù)院部委或者省級機(jī)關(guān)的行政行為不服，分兩步走(如下圖1所示)：第一，應(yīng)當(dāng)先向作出行政行為主體申請復(fù)議；第二，不服該行政主體的復(fù)議決定可以向人民法院提起行政訴訟，或者向國務(wù)院申請裁決，其作出的決定為最終裁決。該條明確規(guī)定了國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以作為自身行政行為的復(fù)議機(jī)關(guān)，對其不服還可以找國務(wù)院，則其具有行政復(fù)議終局裁決權(quán)，由此可見省部委機(jī)關(guān)充當(dāng)?shù)谝豁樜坏淖陨淼膹?fù)議機(jī)關(guān)，而國務(wù)院充當(dāng)?shù)诙樜唤K局裁決機(jī)關(guān)，或者向人民法院提起行政訴訟，可見第14條自我管轄的規(guī)定明顯違背法治政府的理念。

圖1

一、行政復(fù)議自我管轄困境的概述

我國立法機(jī)關(guān)正在啟動修訂行政復(fù)議法，那么管轄制度必然是其修正的重要組成部分。怎樣構(gòu)建行政復(fù)議管轄制度科學(xué)性和合理性，從行政法實(shí)施社會效果上說，有利于實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議結(jié)果對于行政復(fù)議當(dāng)事人以及第三人的可接受性和正當(dāng)性。目前我國行政復(fù)議法主要以復(fù)議申請人選擇復(fù)議機(jī)關(guān)管轄為主，例外以國安、海關(guān)以及稅務(wù)等行政機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)管轄和第14條規(guī)定的省部級自我管轄為輔。所謂復(fù)議申請人選擇復(fù)議機(jī)關(guān)管轄，例如當(dāng)事人對縣工商局的行政行為不服的話，可以向市工商局或者該縣級人民政府申請行政復(fù)議，將復(fù)議管轄的選擇權(quán)交給當(dāng)事人自己選擇，從而體現(xiàn)申請人意思自治；而垂直領(lǐng)導(dǎo)管轄以《行政復(fù)議法》第12條第二款對海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)的具體行政行為不服的，向直屬的上一級主管部門申請行政復(fù)議。同時第13條規(guī)定，對于地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請復(fù)議。

自我管轄，從語義角度解釋是指行政復(fù)議機(jī)關(guān)既作為被告也作為裁判者，也就是所謂的自己審理自己的案件，自己擔(dān)任自己的法官的情形，由此不得不讓公眾對其做出的行政復(fù)議決定的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。我國《行政復(fù)議法》第14條是我國行政法立法史上第一次規(guī)定自我管轄，其與垂直管轄和行政復(fù)議申請人選擇管轄具有顯著的不同，此類復(fù)議管轄主要表現(xiàn)在行政復(fù)議機(jī)關(guān)要么是復(fù)議被申請人的上一級行政機(jī)關(guān)，要么是其同級人民政府，而在第14條中自我管轄情形，卻規(guī)定了復(fù)議機(jī)關(guān)與復(fù)議被申請人是同一主體。

二、行政復(fù)議自我管轄的立法背景

據(jù)筆者查找相關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)1998年12月23日在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議上，全國人大法律委員會副主任李伯勇針對《行政復(fù)議法(草案)》第14條主要有兩個方面進(jìn)行立法解釋：第一，考慮到國務(wù)院作為國家最高級別的國家行政機(jī)關(guān)，日常國務(wù)繁忙，如把省部級的行政復(fù)議案件交由國務(wù)院受理，可能會增添國務(wù)院的日常負(fù)擔(dān)；第二，因省級人民政府和國務(wù)院部門受國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，它們在國家行政體系中居于較高的行政機(jī)關(guān)，隨之其行政人員的業(yè)務(wù)能力也會較強(qiáng)，那么，就應(yīng)當(dāng)信任其作出的行政復(fù)議裁決。故我們從以下兩個視角來分析學(xué)者專家們的理由的不合理之處：

(一)所謂為國務(wù)院減輕負(fù)擔(dān)是違背建設(shè)法治政府的理念

上述人大法律工作委員會的立法解釋是值得商榷的。首先，尚缺法理基礎(chǔ)，一項(xiàng)完善的法律制度，前提是要符合法理學(xué)上公正性原理，同時制度運(yùn)行和設(shè)計(jì)要合理，否則難以服眾。其次，隨著黨中央推行司法改革，強(qiáng)調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府理念，國務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，應(yīng)切實(shí)維護(hù)行政復(fù)議申請人的合法權(quán)益，故用上述立法解釋理由來否定國務(wù)院受理行政復(fù)議案件是站不住腳的。

如果因中央人民政府的國務(wù)繁雜，可以通過相關(guān)的行政體制改革，如有的學(xué)者建議構(gòu)建獨(dú)立的行政復(fù)議委員會隸屬于國務(wù)院，負(fù)責(zé)省部級行政機(jī)關(guān)的上一級復(fù)議機(jī)關(guān)[1]。

(二)行政復(fù)議權(quán)并非來源于“信任”和“行政級別”

上述第二項(xiàng)理由反映出當(dāng)時的立法者和學(xué)者們骨子里呈現(xiàn)出一種“人治”立法思想觀念，在我國，不得不承認(rèn)一點(diǎn)，在行政體制中國務(wù)院部門和省級人民政府地位較高，相應(yīng)地其行政人員來源于國內(nèi)外名牌高校畢業(yè)生，他們的知識水平和業(yè)務(wù)水平比低級別的行政機(jī)關(guān)當(dāng)然要強(qiáng)，但是，這就一定能保證復(fù)議結(jié)果的公正性嗎？我們的立法者忽略一點(diǎn)就是行政程序，程序是保障結(jié)果公正的前提條件，唯有一套完善而透明的行政程序才能保證實(shí)體結(jié)果的公正性，否則必然造成裁判者先入為主，甚至枉法裁判的現(xiàn)象，進(jìn)而降低行政復(fù)議申請人對復(fù)議結(jié)果的可接受性。

三、自我管轄制度違背程序正義

(一)我國行政復(fù)議性質(zhì)在理論上的幾種學(xué)說

1．行政說

該學(xué)說認(rèn)為行政復(fù)議本質(zhì)上就是行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為，行政復(fù)議對象是行政行為，它是一種特殊的行政行為，特殊性主要表現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)行使行政裁判權(quán)的一種行政行為，而非司法行為[2]。

2．司法說

贊同該學(xué)說的學(xué)者從行政復(fù)議內(nèi)容來看，認(rèn)為行政復(fù)議內(nèi)容實(shí)質(zhì)上就是司法過程，而且在行政復(fù)議程序上具有司法相似的特性[3]。制度上相似主要指：程序法上的聽證制度、回避制度、時效制度、管轄制度等等。同時，在行政復(fù)議中，復(fù)議機(jī)關(guān)處于中立的第三人地位，對于申請人和被申請人的行政爭議做出公正的裁決。

3．準(zhǔn)司法說(又稱行政司法說)

該學(xué)說認(rèn)為行政復(fù)議可以兼具司法性和行政性屬性，同時也強(qiáng)調(diào)并非所有行政機(jī)關(guān)行為都是行政行為，提出要從行為的權(quán)利來源和行為的法律效力兩個方面來判斷一個行為是否屬于行政行為。即一種行政司法行為。

綜上所述，我國行政復(fù)議制度是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督機(jī)制，行政復(fù)議性質(zhì)采納準(zhǔn)司法說，標(biāo)準(zhǔn)不同表明認(rèn)識視角的不同。因而，難以對行政性和司法性做出絕對的判斷，若以主體為標(biāo)準(zhǔn)，行政復(fù)議當(dāng)然具有行政性；若以程序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，則行政復(fù)議又具有司法性。所以無論是行政性還是司法性角度講，都要求應(yīng)有行政程序正義的含義，將司法程序引入行政復(fù)議全過程，在行政復(fù)議過程中適用公開審查、聽證、時效期限、回避的司法程序等[4]。

(二) 程序正義原則

1.程序正義的背景和內(nèi)涵

當(dāng)今西方法學(xué)學(xué)者的爭論焦點(diǎn)之一是實(shí)體法治和程序法治，兩者的主要區(qū)別就在于正當(dāng)程序之治還是正確理由之治(Rule by Right Reason)。按照英國歷史上著名的大法官、法學(xué)家(Edward Coke,1552-1634)的解釋，以成文法條文形式規(guī)定程序正義，于1215年的英國《自由大憲章》(MagnaCarat)第39條。在愛德華三世時代，首次明確提出了“正當(dāng)法律程序”的法學(xué)概念，他提出任何人不得被宣告有罪，除非依據(jù)法律規(guī)定的程序，并由司法機(jī)關(guān)依法作出裁判，反之不可*No one should be condemned except in due manner, or by process made by writ original at the common law。。

2.程序正義是行政復(fù)議應(yīng)有之義

所謂程序正義也就是程序要公平、公正，此乃法律的內(nèi)在價(jià)值，包括兩層含義，第一層是實(shí)體正義，即法律規(guī)則的內(nèi)容正當(dāng)；第二層是程序正義，主要指行政復(fù)議過程的公平正義。行政復(fù)議作為解決行政糾紛主要救濟(jì)途徑，具體制度設(shè)計(jì)上理應(yīng)重視程序正義，注重維護(hù)當(dāng)事人之間對等的程序上的權(quán)利，賦予雙方同等的申訴和辯護(hù)的機(jī)會。

如果行政復(fù)議程序本身具備正當(dāng)性和合理性，并得到人們的遵守和執(zhí)行，那么由此做出的復(fù)議結(jié)果就能夠得到公眾的接受。正如英國法官阿沃瑞(Avory J)在1912年的貝勒斯上訴案中所表述*“Justice should not only be done, but should manifestly and undoubtedly be seen to be done.” In R v .Byles (1912)77 J,p.40.(即正義不僅要得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式得到實(shí)現(xiàn)。)，即這種看得見的方式就是所謂的程序的正當(dāng)性和合理性。正當(dāng)?shù)姆沙绦蛴兄趯?shí)體裁判的公正性，那么它的裁判結(jié)果理應(yīng)具備正當(dāng)性和被當(dāng)事人可接受性，因此公正的法律程序則是實(shí)現(xiàn)公平、公正的實(shí)體結(jié)果的工具，無論是法學(xué)理論界、立法界還是法律實(shí)務(wù)界，大都堅(jiān)持法律程序工具主義觀點(diǎn)，將法律程序當(dāng)作形成公正的實(shí)體裁判結(jié)果的工具或者手段之一[5]。

3.我國自我管轄對程序正義原則違背

《行政復(fù)議法》第14條規(guī)定了國務(wù)院部委和省級人民政府既是行政復(fù)議的被申請人，又是解決行政爭議的裁判者即復(fù)議機(jī)關(guān)，因此,在此種管轄制度下產(chǎn)生的復(fù)議裁判，無論其在實(shí)體上做出的裁判是否合法合理，都很難獲得復(fù)議申請人的認(rèn)可。

因此，它違背程序正義原則的三項(xiàng)基本規(guī)則，其一，任何人不能作為自己案件的法官，而該條規(guī)定了省部級單位可以作為自己案件的法官，其難以做到客觀中立，有違自然正義原則之嫌。其二，對于自我管轄的復(fù)議案件，除非復(fù)議機(jī)關(guān)所做出的復(fù)議決定是全面支持申請人的復(fù)議訴求，否則該復(fù)議結(jié)果的公信力和法律效果是仍然遭到質(zhì)疑[6]。其三，省部級行政機(jī)關(guān)作為復(fù)議機(jī)關(guān)在處理有關(guān)自身行政行為復(fù)議時，如涉及其本人或近親屬等利害關(guān)系人時，也應(yīng)當(dāng)予以回避，從該條規(guī)定來看，沒有考慮到回避問題，明顯違反了回避制度。

四、完善自我管轄制度缺陷的路徑

(一)對省部級行政機(jī)關(guān)的行政行為不服，應(yīng)向國務(wù)院提起行政復(fù)議

1.有利于維護(hù)我國《行政復(fù)議法》確立的公正原則

公正原則應(yīng)當(dāng)貫穿于整個行政復(fù)議程序，它包含實(shí)體公正和程序公正，而在管轄制度上，行政復(fù)議法中自我管轄的規(guī)定與程序公正原則相沖突，不利于保護(hù)作為行政相對人的公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，也不利于上級行政機(jī)關(guān)督促下級依法行使行政職權(quán)。相反，如果行政復(fù)議程序符合公平公正，在行政復(fù)議每一個環(huán)節(jié)中給予復(fù)議申請人參與權(quán)、申辯權(quán)和陳述權(quán)，以及申請聽證權(quán)，讓其切身參與以及感受到被尊重，每一環(huán)節(jié)復(fù)議程序都是公開和透明的，即使最終的行政復(fù)議結(jié)果違背行政復(fù)議申請人的當(dāng)初預(yù)期，此種復(fù)議結(jié)果也會得到復(fù)議申請人的接受。

因此，要重新構(gòu)建行政復(fù)議管轄制度中的“自我管轄”，從而將公正原則貫穿在《行政復(fù)議法》的整個行政復(fù)議程序中。主要體現(xiàn)兩點(diǎn)：其一，保護(hù)公民、法人或者其他組織在行政復(fù)議過程中的程序上和實(shí)體上的權(quán)利；其二，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，使行政機(jī)關(guān)的行政行為經(jīng)得起復(fù)議程序的考驗(yàn)，從而對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行事后監(jiān)督。

2．有利于將行政復(fù)議定位于上下級行政機(jī)關(guān)的行政層級監(jiān)督

行政層級監(jiān)督法理基礎(chǔ)是行政隸屬關(guān)系和行政監(jiān)督關(guān)系，這兩種關(guān)系決定了行政復(fù)議是上級行政機(jī)關(guān)復(fù)議下級行政機(jī)關(guān)，很顯然，第14條自我管轄規(guī)定違背了行政層級監(jiān)督，省部級行政機(jī)關(guān)自己復(fù)議自己行政行為，此時何來的監(jiān)督？又由誰來監(jiān)督？造成了監(jiān)督主體的缺位現(xiàn)象。

因此，層級監(jiān)督從以下幾個方面來理解:第一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須是行政機(jī)關(guān)，由于我國上下級行政機(jī)關(guān)之間既是監(jiān)督又是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；第二，享有行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)僅限于特定的行政機(jī)關(guān)，也就是說對引起糾紛的具體行政行為，依法有受理、審查并作出裁決的行政復(fù)議的行政機(jī)關(guān)；第三，享有行政復(fù)議權(quán)前提以行政復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請人的行政機(jī)關(guān)之間存在行政領(lǐng)導(dǎo)和行政監(jiān)督關(guān)系；第四，對下級行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政層級監(jiān)督形式，主要通過行政復(fù)議機(jī)關(guān)行使行政復(fù)議權(quán)來實(shí)現(xiàn)[7]。

3．國務(wù)院設(shè)立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的法律依據(jù)

回顧1991年1月1日起開始實(shí)施《行政復(fù)議條例》，其中第四章針對行政復(fù)議機(jī)構(gòu)做出專門的規(guī)定，第23、24、25條對復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)立和職責(zé)作出了具體明確的規(guī)定。該條例第24條明確規(guī)定縣級以上的地方各級人民政府的復(fù)議機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)設(shè)在政府法制機(jī)構(gòu)內(nèi)或者與政府法制機(jī)構(gòu)合署辦公。因此，設(shè)立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有兩個明顯的特點(diǎn)：第一，各級政府內(nèi)都設(shè)立相應(yīng)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)；第二，多元化的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)模式，主要有三種，如行政復(fù)議辦公室模式、行政復(fù)議委員會模式和法制工作機(jī)構(gòu)內(nèi)的行政復(fù)議處模式。由此我們可以推出，行政相對人對省部級行政機(jī)關(guān)的行政行為不服，可以向國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)申請復(fù)議，那么國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)擔(dān)任省部級行政機(jī)關(guān)的復(fù)議機(jī)關(guān)在制度上和硬件上完全具備。

4．國務(wù)院擔(dān)任復(fù)議機(jī)關(guān)的法理依據(jù)

《行政復(fù)議法》第1條開宗明義規(guī)定了行政復(fù)議是為了防止和糾正違法的或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),體現(xiàn)了行政監(jiān)督與救濟(jì)并重的立法理念。為了提升行政復(fù)議裁決的公信力，最大限度保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，在實(shí)踐中，公民往往認(rèn)為復(fù)議機(jī)關(guān)的行政級別越高、行政權(quán)力越大，就更加信任其能夠作出公正的復(fù)議裁決，相信其作出的裁定是公平和合理的。

(二)引入行政復(fù)議委員會

1．復(fù)議委員會的試點(diǎn)狀況及其設(shè)立的必要性

為了提升行政復(fù)議結(jié)果的公信力，同時要強(qiáng)化行政復(fù)議解決行政糾紛的功能，據(jù)收集的資料顯示，2007年，國務(wù)院在北京市、哈爾濱市先后設(shè)立了“行政復(fù)議委員會”作為試點(diǎn)，從試點(diǎn)的過程來看，確實(shí)有助于完善我國行政復(fù)議案件審理過程中的公正性問題，此次試點(diǎn)亮點(diǎn)在于組合復(fù)議委員會的成員，如通過吸收有關(guān)專家和學(xué)者等社會人士的參與，讓其作為中立的第三人身份加入行政復(fù)議委員會，有助于提高行政復(fù)議案件公平和公正性，從而提高行政復(fù)議的社會公信力[8]。從目前的試點(diǎn)結(jié)果來看，國務(wù)院和有關(guān)行政法學(xué)者持中肯的態(tài)度。如果在國務(wù)院設(shè)立行政復(fù)議委員會，是否可以回絕了第14條自我管轄問題，我們從以下幾個方面分析：第一，解決了省部級自我管轄問題。國務(wù)院行政復(fù)議委員會專門負(fù)責(zé)受理對省部級行政行為不服的復(fù)議案件管轄權(quán)，回應(yīng)了自我管轄制度的缺陷，補(bǔ)強(qiáng)申請人對省部級行政救濟(jì)復(fù)議制度的信心，同時也避免了復(fù)議申請人找不到復(fù)議機(jī)關(guān)，導(dǎo)致訴求無門的情形發(fā)生。第二，保障行政復(fù)議程序和實(shí)體的公正性。行政復(fù)議委員會直接對國務(wù)院負(fù)責(zé)，不受省部級行政機(jī)關(guān)干涉，同時，行政復(fù)議委員會獨(dú)立于當(dāng)事人雙方，因此也杜絕了自己審理自己案件的情形，有助于實(shí)現(xiàn)復(fù)議案件的結(jié)果的公正性。第三，提高行政復(fù)議的效率。從行政復(fù)議委員會的組成架構(gòu)上看，有外部的學(xué)者和專家參與，專業(yè)性和公平性結(jié)合，專業(yè)性表現(xiàn)為對行政行為的合法性和合理性審查，同時審查行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件，而公平性則突出在每個委員的內(nèi)心的公平理念，從而加快復(fù)議工作的效率。

2．行政復(fù)議委員會的主要構(gòu)思

目前，對于在我國如何設(shè)立行政復(fù)議委員會，行政法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界學(xué)者們達(dá)成初步意向，如將專門負(fù)責(zé)行政復(fù)議職能的機(jī)關(guān)設(shè)置在縣級以上地方各級人民政府，即行政復(fù)議委員會，在行政立法上賦予其獨(dú)立的行政主體地位和相應(yīng)的職權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)干涉，在行政復(fù)議過程中以自己的名義受理、審理和裁判行政復(fù)議案件，分離現(xiàn)有各行政機(jī)關(guān)所享有的行政復(fù)議職能，統(tǒng)一收歸行政復(fù)議委員會來掌管。按照國家行政四層級政府的模式設(shè)立行政復(fù)議委員會：即中央人民政府、省級人民政府、地級市人民政府以及縣級人民政府分別設(shè)置相應(yīng)的行政復(fù)議委員會。各級復(fù)議委員會之間屬于監(jiān)督關(guān)系，從此種立法技術(shù)來看，解決了我國《行政復(fù)議法》第14條自我管轄的規(guī)定，對省部級具體行政行為不服申請復(fù)議，由國務(wù)院設(shè)立的行政復(fù)議委員會管轄，由其作出裁決且為終局裁決。

3．設(shè)立復(fù)議委員會克服了自我管轄制度的弊端

第一，克服自我管轄中自己擔(dān)任自己案件的法官。設(shè)立行政復(fù)議委員會專司行政復(fù)議職能后，當(dāng)事人選擇管轄模式漸漸失去其存在價(jià)值，導(dǎo)致大多數(shù)行政復(fù)議案件不需要再向上一級行政機(jī)關(guān)和同級政府申請復(fù)議，同時杜絕了由第14條省部級行政機(jī)關(guān)自我復(fù)議的情形出現(xiàn)。但是，值得注意的是，在我國行政管轄中垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)具有特殊性，如國安、國稅、金融、海關(guān)等，行政相對人對這些行政機(jī)關(guān)做出的具體行政行為不服，有行政法學(xué)者認(rèn)為行政相對人對于此種情況可以賦予選擇管轄，既可以向作出行政行為行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，也可以依據(jù)其行政級別尋求相應(yīng)的行政復(fù)議委員會申請行政復(fù)議，即由地級市級別以上的復(fù)議委員會受理復(fù)議申請[9]。第二，復(fù)議委員會組成的公正性和獨(dú)立性。上述已談到，當(dāng)前試點(diǎn)的行政復(fù)議委員會成員，通過廣泛吸納外部專業(yè)人士擔(dān)任行政復(fù)議委員會委員方面在行政復(fù)議的效率上取得成效，如在哈爾濱市，由18名委員組成的行政復(fù)議委員會，其中設(shè)立1名主任和2名副主任是國家行政人員，其他15名分別為行政法教授、學(xué)者、資深律師、人大代表、政協(xié)委員等成員組成，這些外部委員的比例約占80%。從復(fù)議委員會的組成的成員來看，改變了傳統(tǒng)以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的行政復(fù)議，同時也改變了公眾對行政復(fù)議產(chǎn)生“官官相護(hù)”的思想，從而在程序上保證公開性、公正性和獨(dú)立性，切實(shí)地維護(hù)行政復(fù)議申請人的合法權(quán)益。第三，提升了自我管轄的行政復(fù)議結(jié)果的公信力。各級行政復(fù)議委員會內(nèi)部實(shí)行主任領(lǐng)導(dǎo)制，在行政復(fù)議案件裁決時采用人民法院的合議制度。相對于被訴行政機(jī)關(guān)以及其他機(jī)關(guān)而言，更具有獨(dú)立性，始終保持中立的地位；在復(fù)議程序上，當(dāng)事人得到相應(yīng)的通知，并參與行政復(fù)議各個環(huán)節(jié)，并賦予陳述權(quán)、辯論權(quán)以及申請聽證權(quán)等，使當(dāng)事人雙方可以看得見并“摸得著”的程序公正，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議結(jié)果對于雙方當(dāng)事人的可接受性。

通過比較域外法的行政復(fù)議制度，我們可以發(fā)現(xiàn)其復(fù)議機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)構(gòu)都具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，例如英國設(shè)立的行政裁判所，它不是從國家行政機(jī)關(guān)或法院司法系統(tǒng)中分立出來而設(shè)立的，也不從屬其機(jī)關(guān)。它的特殊性主要表現(xiàn)在從行政復(fù)議委員會的設(shè)立時就獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，對議會制定的法律負(fù)責(zé)，正是由于這種獨(dú)立性和權(quán)威性，才能保障行政復(fù)議得到一個真正公正的復(fù)議決定。

因此，我們國家的管轄制度設(shè)立復(fù)議委員會的獨(dú)立性和權(quán)威性還有待進(jìn)一步深入研究，但是，值得肯定的是行政復(fù)議委員會克服了我國《行政復(fù)議法》第14條自我管轄的缺陷。那么，就構(gòu)成如圖2所示的模式。

圖2

(三)銜接新《行政訴訟法》

依據(jù)2015年新修訂《行政訴訟法》，故對省部級行政機(jī)關(guān)做出的決定不服申請復(fù)議的情況下，可以向有管轄權(quán)的人民法院起訴，通過行政訴訟途徑維護(hù)其合法權(quán)益，那么行政相對人向何地法院起訴以及向哪一級別法院起訴？

1.自我管轄復(fù)議案件級別管轄

在實(shí)踐當(dāng)中，復(fù)議申請人不服復(fù)議決定，往往不知道告原行政行為的行政機(jī)關(guān)還是復(fù)議機(jī)關(guān)，無論復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議維持還是復(fù)議改變，都可以將原機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告，因此，對省部級的自我復(fù)議決定不服，以省部級行政機(jī)關(guān)為被告，直接向中級以上人民法院起訴。

2.自我管轄復(fù)議案件地域管轄

經(jīng)過復(fù)議的案件，既可以由最初作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地法院管轄。原機(jī)關(guān)所在地和復(fù)議機(jī)關(guān)所在地法院皆有管轄權(quán)。故對省部級行政機(jī)關(guān)復(fù)議決定不服向省部級所在地的法院起訴。

五、結(jié)語

行政復(fù)議修改在即，本文主要針對行政復(fù)議法第14條自我管轄制度進(jìn)行法律思考，認(rèn)為其違背了程序正義原則，并提出二元路徑，以期能夠引起一些學(xué)者對于自我管轄制度不合理性的共鳴，同時也期待修改《行政復(fù)議法》能夠完善我國的自我管轄制度。

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[責(zé)任編輯:鄭男]

中圖分類號：DF312

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008-7966(2016)02-0013-04

作者簡介：朱海平(1987-)，男，安徽樅陽人，2014級民商法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

收稿日期:2015-12-28