我國人才安全相關(guān)政策探析

陳立新

隨著我國經(jīng)濟與科技實力的增強和人力資源市場進一步開放，我國人才安全問題變得日益突出。科學(xué)分析、正確把握當(dāng)前我國人才安全問題，合理提出有效對策建議，是解決我國人才安全政策問題的關(guān)鍵。本文就影響我國人才安全方面的相關(guān)政策進行較為系統(tǒng)的梳理，并分析其中的問題，由此提出解決問題的對策建議。

一、影響我國人才安全的相關(guān)政策分析

影響現(xiàn)有人才安全的相關(guān)政策主要有人才市場管理、人才引進、留學(xué)管理和國家安全保密等四個方面，現(xiàn)對這四個方面的相關(guān)政策進行梳理分析。

（一）人才市場管理方面

人才市場管理方面涉及人才安全相關(guān)的政策規(guī)定主要包括：2015年4月30日人力資源和社會保障部頒布的《人才市場管理規(guī)定》和《中外合資人才中介機構(gòu)管理暫行規(guī)定》。

分析這兩個政策文件的相關(guān)規(guī)定，并對照其執(zhí)行情況，可得出三點結(jié)論：第一，我國人才市場的擴大開放，正是得益于這兩個文件的出臺，而開放程度的提升也正是以《中外合資人才中介機構(gòu)管理暫行規(guī)定》這個文件的制定和實施為標(biāo)志，正是有了這一政策，我國人才流動、人才引進得以進一步開放。第二，這兩個文件制定時已經(jīng)預(yù)見到隨著人才市場的擴大開放必然引起的人才安全問題，故對此作了相關(guān)規(guī)定，如《人才市場管理規(guī)定》第二十七條規(guī)定用人單位不得招聘下列人員：正在承擔(dān)國家、省重點工程、科研項目的技術(shù)和管理的主要人員，未經(jīng)單位或主管部門同意的；由國家統(tǒng)一派出而又未滿輪換年限的赴新疆、西藏工作的人員；正在從事涉及國家安全或重要機密工作的人員；有違法違紀(jì)嫌疑正在依法接受審查尚未結(jié)案的人員；法律、法規(guī)規(guī)定暫時不能流動的其他特殊崗位的人員。第三，兩個文件的實施也確實帶來了新的人才安全隱患。例如，隨著中外合資人才中介組織中外資控股比例不斷提高，外國機構(gòu)掌握我國人才信息內(nèi)容越來越豐富，對我國人才數(shù)量、分布和質(zhì)量情況，特別是對其中高層次尖端人才的掌握，都對我國的人才安全構(gòu)成了較大的威脅。

（二）人才引進方面

人才引進方面涉及人才安全相關(guān)政策主要包括：2008年12月23日中共中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央人才工作協(xié)調(diào)小組發(fā)布的《中央人才工作協(xié)調(diào)小組關(guān)于實施海外高層次人才引進計劃的意見》；2011年8月19日中共中央組織部、人力資源和社會保障部、國家外國專家局發(fā)布的《“千人計劃”高層次外國專家項目工作細則》，2012年9月28日中共中央組織部、人力資源和社會保障部、外交部等部門發(fā)布的《關(guān)于為外籍高層次人才來華提供簽證及居留便利有關(guān)問題的通知》等。

分析近些年我國海外人才引進方面的政策和做法，可得出三點結(jié)論：一是從海外引進人才可用三個“越來越”來概括。首先是重視程度越來越高，這可從制定政策的層級越來越高體現(xiàn)；其次是越來越重視高層次創(chuàng)新型人才的引進，這可從政策的具體內(nèi)容中得到驗證，同時這也符合我國經(jīng)濟、科技發(fā)展的實際需求；最后是人才引進越來越便利，近些年來出臺了大量為引進海外人才進行配套保證的政策措施，在這些政策文件中重點提出了引進人才的綠色通道和減稅優(yōu)惠。二是海外人才引進勢必會帶來國家人才安全問題，這一點似乎沒有得到人們的充分認(rèn)識和高度重視。隨著我國經(jīng)濟科技實力大幅提升，今天引進的海外人才不僅能夠帶來先進科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)思路，同時也從我們這里學(xué)到很多他們希望了解的技術(shù)和經(jīng)驗，而且也有了拉攏和利誘國內(nèi)高水平人才的渠道。三是今天制定和實施的海外人才引進政策，沒有深入考慮人才安全問題，表現(xiàn)為政策文本中沒有任何相關(guān)條款，甚至沒有相關(guān)提示。同時，在一些需要保證安全的環(huán)節(jié)完全交由具體引進人才的單位把關(guān)，而有些安全問題是用人單位難以把關(guān)的，或是用人單位因單位利益而有意放松相關(guān)安全方面把關(guān)。

（三）公派留學(xué)管理方面

公派留學(xué)管理方面涉及人才安全相關(guān)政策主要包括：1986年5月4日中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《改進和加強出國留學(xué)人員工作若干問題的通知》；2001年5月14日人事部、教育部、科技部、公安部、財政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于鼓勵海外留學(xué)人員以多種形式為國服務(wù)的若干意見》；2007年2月15日人事部、教育部、科技部等部門發(fā)布的《關(guān)于建立海外高層次留學(xué)人才回國工作綠色通道的意見》；2009年9月21日人力資源和社會保障部發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)實施中國留學(xué)人員回國創(chuàng)業(yè)啟動支持計劃意見的通知》；2011年2月23日中共中央組織部、人力資源和社會保障部發(fā)布的《關(guān)于支持留學(xué)人員回國創(chuàng)業(yè)的意見》等。

分析公派留學(xué)管理上述政策，可得出三點結(jié)論：第一，公派留學(xué)帶來的人才安全問題主要表現(xiàn)形式就是留學(xué)生逾期未歸，也就是人才流失問題。因此，公派留學(xué)管理許多政策都是圍繞著解決這個問題制定的，從1986年發(fā)布的《關(guān)于改進和加強出國留學(xué)人員工作若干問題的通知》，到2007年出臺的《國家公派出國留學(xué)研究生管理規(guī)定（試行）》，對公派人員要求學(xué)成回國是公派留學(xué)回國政策的一個基本原則，也將是制定人才安全政策的重要方面。第二，公派留學(xué)管理中回國政策也隨著對這一問題認(rèn)識逐步深入而出現(xiàn)種種變化，最明顯的是由單一約束性回國政策向鼓勵性回國政策轉(zhuǎn)變；由單一政策手段向經(jīng)濟索償、法律追究、名譽處罰等綜合手段轉(zhuǎn)變。第三，公派留學(xué)生管理政策中很大部分是約束和吸引留學(xué)人才回國服務(wù)，解決所面臨的人才安全突出問題。當(dāng)前公派留學(xué)管理政策還沒有提升到人才安全問題的高度，人才流失是公派留學(xué)管理中人才安全的主要問題，但并不是全部。

（四）國家、行業(yè)保密管理方面

國家、行業(yè)保密管理方面涉及人才安全的相關(guān)政策主要包括：2010年4月29日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會修訂通過公布實施的《中華人民共和國保守國家秘密法》；1990年4月3日商業(yè)部印發(fā)的《商業(yè)科學(xué)技術(shù)保密規(guī)定》；1997年7月2日國家科委印發(fā)的《關(guān)于加強科技人員流動中技術(shù)秘密管理的若干意見》；2010年12月2日國防科工局印發(fā)的《國防科技工業(yè)安全保密監(jiān)督管理規(guī)定》等。

梳理分析當(dāng)前國家和行業(yè)保密政策，可得出三點結(jié)論：第一，國家、行業(yè)對保密制度建設(shè)相當(dāng)重視，無論從國家法律層面還是從國防軍工、商業(yè)、金融、科技等方面的保密政策規(guī)定看，都相當(dāng)嚴(yán)密和完善；第二，現(xiàn)行保密制度、政策制定的出發(fā)點基本上還是從技術(shù)、信息的角度出發(fā)，這些制度中除一個關(guān)于科技人員保密規(guī)定外，其他保密政策對人員的規(guī)定很少涉及人才安全的內(nèi)容；第三，現(xiàn)行保密規(guī)定在規(guī)范力度和懲處條款的規(guī)定上還較為原則、不夠具體而難以操作。

二、我國人才安全政策制定和實施中存在的問題分析

（一）人才安全的整體性政策缺失

通過對上述政策的分析梳理，發(fā)現(xiàn)對比國家安全、國家保密等政策法規(guī)的高規(guī)格、整體完善，人才安全方面政策制定存在著四個問題：一是沒有一個以人才安全為核心內(nèi)容的整體性政策。我們對人才安全政策的搜集、梳理，是從人才市場相關(guān)政策、人才引進相關(guān)政策、國家公派留學(xué)生政策、國家行業(yè)保密政策中涉及人才安全的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容進行的，而沒有一個完整的、單一功能的國家人才安全政策法規(guī)可供分析。二是相對于國家安全法、國家保密法這種上升到法律層面的規(guī)范文件，人才安全政策目前還處于國家安全政策、國家保密政策、人才流動政策等相關(guān)政策中具體條目的從屬地位。三是由于人才安全政策的低位階，導(dǎo)致在安全問題上對人的重視程度遠沒有對信息安全、技術(shù)保密等方面的重視程度高。四是人才安全方面的規(guī)定很多是以行業(yè)內(nèi)部規(guī)定形式出現(xiàn)，這給人才安全方面的具體操作人員，在執(zhí)行相關(guān)規(guī)定的便利性，執(zhí)行的公正性、透明度上都帶來了影響。

（二）人才安全相關(guān)政策規(guī)范力度不強

當(dāng)前人才安全政策，在具體的規(guī)定中存在這樣一些問題：第一，規(guī)范力度不強，可操作性低，具體表現(xiàn)在很多規(guī)定中多以“禁止”“不要”來表述，而如何“禁止”、如何“不要”，怎樣操作卻沒有規(guī)定，同時對如果違反“禁止”規(guī)定，做了“不要”的事情后如何懲處、如何補救沒有具體的規(guī)定；第二，規(guī)范手段不夠全面豐富，能運用經(jīng)濟索償、法律追究、名譽處罰等綜合手段的少之又少，大部分只是單一的原則性政策規(guī)定，最多輔以法律手段。

（三）人才安全相關(guān)政策不能適應(yīng)人才安全的新形勢

隨著我國經(jīng)濟科技的快速發(fā)展及人才市場進一步擴大開放，人才安全政策中相關(guān)規(guī)定開始表現(xiàn)出與新形勢的不適應(yīng)性，主要表現(xiàn)在：第一，不能適應(yīng)我國科技水平快速發(fā)展要求，在大量引進海外高層次人才，通過他們學(xué)習(xí)和掌握國際先進科學(xué)技術(shù)和管理經(jīng)驗的同時，較少考慮當(dāng)前我國科技水平許多方面已經(jīng)走到世界的前列，而當(dāng)前的人才安全政策對此保護性規(guī)定較少；第二，不能適應(yīng)人才市場進一步擴大開放，人才交流高密度、常態(tài)化，當(dāng)前政策面臨對海外高層次人才大量需求、進出常態(tài)化的人才流動態(tài)勢，無論響應(yīng)速度、審批便捷、安全隔離等方面的規(guī)定都有著明顯的差距和不足，很多規(guī)定亟須完善；第三，不能適應(yīng)科技手段的進步對人才安全提出的新挑戰(zhàn)，隨著信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)突飛猛進的發(fā)展，人才安全問題已經(jīng)不再局限于人員和技術(shù)資料等固件的流動，而當(dāng)前以防范人員流動、技術(shù)資料文件流失為主的人才安全相關(guān)政策也就不能起到保證人才安全的設(shè)計要求了。

三、制定和實施我國人才安全政策的對策建議

1.認(rèn)清人才市場的擴大開放是大勢所趨，制定人才安全政策必須在這個背景下進行。由此，在制定人才安全政策上應(yīng)堅持以吸引性政策為主，限制性政策、懲罰性政策為輔的原則。而吸引性政策的制定應(yīng)注重價值認(rèn)同、愛國教育、待遇相當(dāng)?shù)确矫妗?/p>

2.盡快制定國家層面的人才安全政策，統(tǒng)一不同行業(yè)、不同部門關(guān)于人才安全的政策措施，提升國家人才安全政策層級，在安全問題上不僅要對信息、通道、文件等加以重視，更要全面加強對人的重視，適時將人才安全提升到國家法律層面，最終制定出可操作的人才安全法。

3.提升人才安全政策可操作性。在制定人才安全政策時，始終注意各項政策的可操作性，避免難以操作、難以實施的“不要”“禁止”等原則性、人為控制、缺乏剛性的規(guī)定條款。在人才安全保障條款上要有具體的技術(shù)措施、人員監(jiān)督、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、懲戒對策等。

4.提升人才安全政策的執(zhí)行力度，雖然在制定人才安全政策時，應(yīng)以限制性、懲罰性政策為輔，但不意味著可弱化這方面的政策措施。相反，在制定這方面政策時，一是要豐富限制性、懲罰性政策的手段和方法，多管齊下，有行政、經(jīng)濟、輿論、道德和法律手段；二是要提升懲罰力度，實施“問責(zé)制”，應(yīng)對人才安全上出現(xiàn)問題的相關(guān)責(zé)任人嚴(yán)肅追究、嚴(yán)厲懲處；三是要明確懲罰性政策的嚴(yán)肅性和實效性，要規(guī)定違反必懲，做到及時、有力、有據(jù)。

5.根據(jù)時代特點，制定相關(guān)的人才安全政策。其中，面對信息技術(shù)高速發(fā)展的現(xiàn)實，在制定人才安全政策時必須重視技術(shù)進步給人才安全帶來的新挑戰(zhàn)，分析技術(shù)手段在哪些方面挑戰(zhàn)人才安全，有針對性地制定相關(guān)政策，防止因技術(shù)發(fā)展帶來的人才安全問題。另外，面對人才流動的常態(tài)化、高層次海外人才引進的緊迫性，必須創(chuàng)新思路，向?qū)嵺`學(xué)習(xí)，采納已有相關(guān)經(jīng)驗。例如，一些保密單位采用外圍、一般、保密，分步引進人才的方式，可為今后人才安全政策的制定提供相關(guān)借鑒。

（作者系中國人事科學(xué)研究院人才戰(zhàn)略與政策研究室副研究員）