我國(guó)“十二五”就業(yè)創(chuàng)業(yè)回顧與“十三五”展望

鄭東亮　張麗賓

一、“十二五”時(shí)期就業(yè)創(chuàng)業(yè)的主要成就

“十二五”時(shí)期，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速有所放緩，轉(zhuǎn)型升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整力度進(jìn)一步加大。就業(yè)領(lǐng)域也存在著技術(shù)人才、一線(xiàn)普工雙短缺和部分勞動(dòng)者就業(yè)難并存的結(jié)構(gòu)性矛盾，并且從2012年開(kāi)始，勞動(dòng)年齡人口出現(xiàn)連續(xù)減少。在這樣一個(gè)大背景下，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，就業(yè)質(zhì)量有所提升，就業(yè)局勢(shì)保持總體穩(wěn)定，就業(yè)創(chuàng)業(yè)的成效十分顯著。

（一）就業(yè)數(shù)量持續(xù)增加，結(jié)構(gòu)更加合理，質(zhì)量穩(wěn)步提升

城鎮(zhèn)新增就業(yè)穩(wěn)步增長(zhǎng)，2011年至2015年上半年城鎮(zhèn)新增就業(yè)5837萬(wàn)，不僅已超額完成“十二五”目標(biāo)任務(wù)，并且已超過(guò)整個(gè)“十一五”時(shí)期數(shù)量，預(yù)計(jì)整個(gè)“十三五”時(shí)期城鎮(zhèn)新增就業(yè)將比“十一五”時(shí)期增加700萬(wàn)人左右。

城鄉(xiāng)就業(yè)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，2010年至2014年，我國(guó)城鄉(xiāng)就業(yè)人數(shù)從76105萬(wàn)人增加到77253萬(wàn)人，年均增加287萬(wàn)人。其中城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)從34687萬(wàn)人增加到39310萬(wàn)人，年均增加1156萬(wàn)人。

在就業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，就業(yè)結(jié)構(gòu)也更加優(yōu)化。2010年至2014年，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)從27931萬(wàn)人減少到22790萬(wàn)人，年均減少1285萬(wàn)人；第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)從21842萬(wàn)人增加到23099萬(wàn)人，年均增加314萬(wàn)人；第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)從26332萬(wàn)人增加到31364萬(wàn)人，年均增加1258萬(wàn)人，三產(chǎn)已成為就業(yè)比重最大的產(chǎn)業(yè)。

全國(guó)企業(yè)勞動(dòng)合同簽訂率較“十一五”時(shí)期顯著上升，職工工資收入水平較快增長(zhǎng)，最低工資標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，社會(huì)保障制度覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大。勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制不斷健全。勞務(wù)派遣用工逐步規(guī)范，集體合同制度覆蓋面不斷擴(kuò)大，集體協(xié)商實(shí)效性不斷提高。基層勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)工作體系進(jìn)一步加強(qiáng)，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基本實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)保障監(jiān)察“網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化”管理，企業(yè)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層調(diào)解組織和勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)實(shí)體化建設(shè)基本完成，爭(zhēng)議處理效能明顯提高。

（二）重點(diǎn)群體就業(yè)進(jìn)展順利，就業(yè)形勢(shì)保持穩(wěn)定

高校畢業(yè)生是國(guó)家的寶貴財(cái)富，解決好他們的就業(yè)問(wèn)題，既關(guān)系實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值和家庭幸福，更關(guān)乎國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定?！笆濉睍r(shí)期，高校畢業(yè)生年均達(dá)700多萬(wàn)人，比“十一五”時(shí)期大幅增長(zhǎng)。按照黨中央、國(guó)務(wù)院的部署，堅(jiān)持把高校畢業(yè)生就業(yè)作為就業(yè)工作的重中之重，制定并落實(shí)各項(xiàng)扶持政策，積極拓展高校畢業(yè)生就業(yè)領(lǐng)域，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了從較少渠道到廣開(kāi)就業(yè)門(mén)路，從欠缺政策到制定出一整套含金量較高的政策，在高校畢業(yè)生數(shù)量逐年增加的情況下，保持了就業(yè)率的穩(wěn)定?！笆濉睍r(shí)期，高校畢業(yè)生離校時(shí)的就業(yè)率穩(wěn)定在70%左右，年底總體就業(yè)率達(dá)到了90%以上。

就業(yè)困難人員多數(shù)年齡偏大，文化技能水平較低，單靠市場(chǎng)難以實(shí)現(xiàn)就業(yè)。按照中央社會(huì)政策要托底的要求，“十二五”時(shí)期強(qiáng)化落實(shí)和完善援助政策措施，將日常援助和集中援助相結(jié)合，不斷提高就業(yè)援助的針對(duì)性和有效性，通過(guò)鼓勵(lì)企業(yè)吸納、公益性崗位安置等多種渠道幫助就業(yè)困難人員盡快就業(yè)，實(shí)現(xiàn)零就業(yè)家庭動(dòng)態(tài)清零。2011年至2014年，就業(yè)困難人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)人數(shù)達(dá)719萬(wàn)人，共幫扶22.66萬(wàn)戶(hù)零就業(yè)家庭每戶(hù)至少一人就業(yè)。

通過(guò)加強(qiáng)信息引導(dǎo)和跨區(qū)域勞務(wù)協(xié)作，完善就業(yè)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)和勞動(dòng)維權(quán)“三位一體”工作機(jī)制，積極發(fā)揮農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)示范縣作用，推進(jìn)農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移就業(yè)人數(shù)不斷增加。尤其注重在產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移過(guò)程中引導(dǎo)農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)民工本地就業(yè)比例不斷提高。

（三）探索建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展與促進(jìn)就業(yè)良性互動(dòng)機(jī)制，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)拉動(dòng)能力增強(qiáng)

黨中央、國(guó)務(wù)院創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式，將就業(yè)指標(biāo)作為宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，作為確定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等宏觀調(diào)控指標(biāo)和制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要參考，把穩(wěn)增長(zhǎng)、保就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行合理區(qū)間的下限，從根本上為就業(yè)增加、保持就業(yè)局勢(shì)穩(wěn)定提供了保障。

著力發(fā)展就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)行業(yè)，把服務(wù)業(yè)和小微企業(yè)作為引領(lǐng)轉(zhuǎn)型發(fā)展、吸納就業(yè)的重要引擎，推進(jìn)投融資體制、稅收、流通體制等領(lǐng)域改革，打開(kāi)服務(wù)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的閘門(mén)，對(duì)擴(kuò)大就業(yè)起到了重要的“推進(jìn)器”“容納器”作用，形成了更加有利于擴(kuò)大就業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

同時(shí)，在結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移過(guò)程中，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合理布局，實(shí)施差異化產(chǎn)業(yè)政策，促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展、培育區(qū)域增長(zhǎng)極，盡最大可能保持勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，在東部地區(qū)城鎮(zhèn)新增就業(yè)保持穩(wěn)定的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了中西部地區(qū)城鎮(zhèn)新增就業(yè)快速增長(zhǎng)。

此外，通過(guò)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，大幅減少行政審批事項(xiàng)，推進(jìn)商事制度改革，創(chuàng)造公平公正的市場(chǎng)環(huán)境，極大地激發(fā)了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，創(chuàng)造了大量就業(yè)機(jī)會(huì)。截至2014年底，全國(guó)私營(yíng)企業(yè)達(dá)1546.37萬(wàn)戶(hù)，比2010年底增長(zhǎng)82.9%，個(gè)體工商戶(hù)達(dá)4984.06萬(wàn)戶(hù)，比2010年底增長(zhǎng)44.3%。

（四）更加積極的就業(yè)政策不斷完善并發(fā)揮重要作用

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，我國(guó)已經(jīng)形成一整套促進(jìn)就業(yè)的法律政策體系、服務(wù)保障措施和工作推進(jìn)機(jī)制，打造了一支比較專(zhuān)業(yè)化的工作隊(duì)伍，積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)。“十二五”時(shí)期，積極就業(yè)政策體系進(jìn)一步完善，內(nèi)容更加豐富，財(cái)政投入持續(xù)增加，有力地促進(jìn)了就業(yè)創(chuàng)業(yè)。在政策導(dǎo)向上更加注重發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)和強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn)，應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾；在扶持對(duì)象上更加注重促進(jìn)高校畢業(yè)生等重點(diǎn)群體就業(yè)。健全就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理、就業(yè)失業(yè)登記等各項(xiàng)服務(wù)制度，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)招聘應(yīng)屆高校畢業(yè)生信息公開(kāi)，規(guī)范招人用人制度，形成了更加有利于勞動(dòng)者就業(yè)創(chuàng)業(yè)、公平就業(yè)的政策制度環(huán)境。同時(shí)，根據(jù)不同時(shí)期就業(yè)形勢(shì)的變化，針對(duì)不同就業(yè)群體的特點(diǎn)，在服務(wù)體系、服務(wù)功能、體制機(jī)制和人員隊(duì)伍等方面不斷發(fā)展和完善公共就業(yè)服務(wù)，基本形成了覆蓋城鄉(xiāng)的公共就業(yè)服務(wù)體系，為落實(shí)各項(xiàng)政策和為各類(lèi)求職者及用人單位提供良好服務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。此外，促進(jìn)就業(yè)的協(xié)調(diào)機(jī)制不斷完善，各部門(mén)凝聚了廣泛共識(shí)，形成了齊抓共管、共同促進(jìn)就業(yè)的良好局面。

二、“十三五”時(shí)期促進(jìn)就業(yè)的總體思路建議

（一）“十三五”時(shí)期面臨的就業(yè)形勢(shì)

“十三五”時(shí)期是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要時(shí)期。在世界經(jīng)濟(jì)格局深刻調(diào)整，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的特殊背景下，就業(yè)領(lǐng)域面臨著一些新的矛盾和挑戰(zhàn)。就業(yè)總量壓力依然存在，結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，勞動(dòng)者訴求更高更加多元化，就業(yè)工作任務(wù)仍然十分繁重。

1.就業(yè)總量壓力依然存在?！笆濉逼陂g，我國(guó)勞動(dòng)年齡人口基數(shù)仍然龐大，勞動(dòng)力供給總量仍將處于高位。“十三五”時(shí)期，需要在城鎮(zhèn)就業(yè)的新成長(zhǎng)勞動(dòng)力年均仍約有1515萬(wàn)人，加上近千萬(wàn)的城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員，需在城鎮(zhèn)就業(yè)的勞動(dòng)力年均約2500萬(wàn)人，與“十二五”時(shí)期基本持平。從農(nóng)村看，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)逐年減少，“十三五”時(shí)期，我國(guó)需要轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力年均280萬(wàn)人左右。

2.就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，長(zhǎng)期積累的就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾進(jìn)一步凸顯出來(lái)，突出表現(xiàn)為招工難與就業(yè)難“兩難”并存?！笆濉睍r(shí)期是我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要時(shí)期，隨著轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的推進(jìn)和勞動(dòng)力供給狀況的變化，就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出，解決結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾更為復(fù)雜，難度更大。

3.“三期疊加”對(duì)治理失業(yè)帶來(lái)新挑戰(zhàn)?！笆濉睍r(shí)期，經(jīng)濟(jì)增速換擋，對(duì)勞動(dòng)力的需求將會(huì)放緩，將會(huì)減弱對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)能力。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，前期刺激政策消化，將不可避免地會(huì)帶來(lái)結(jié)構(gòu)性失業(yè)的陣痛。此外，新技術(shù)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)組織方式的轉(zhuǎn)變也將對(duì)傳統(tǒng)就業(yè)模式形成沖擊，一些勞動(dòng)密集型行業(yè)面臨機(jī)器替代勞動(dòng)的問(wèn)題，造成部分崗位被擠占。

總的看，“十三五”時(shí)期，我國(guó)勞動(dòng)力供給仍處在高位，就業(yè)總量壓力持續(xù)存在，結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)治理失業(yè)帶來(lái)新挑戰(zhàn)，就業(yè)任務(wù)依然艱巨，形勢(shì)更加復(fù)雜多變，解決就業(yè)問(wèn)題的難度進(jìn)一步加大。

（二）“十三五”時(shí)期促進(jìn)就業(yè)的總體思路

“十三五”時(shí)期，必須繼續(xù)堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，加快建立有利于就業(yè)的體制機(jī)制，優(yōu)化宏觀調(diào)控政策組合，強(qiáng)力推進(jìn)促進(jìn)就業(yè)的各項(xiàng)舉措，著力提升就業(yè)規(guī)模和就業(yè)質(zhì)量。

1.堅(jiān)持貫徹實(shí)施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略?！笆濉逼陂g，仍需繼續(xù)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)作用，把促進(jìn)就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的優(yōu)先位置，選擇有利于擴(kuò)大就業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，進(jìn)一步強(qiáng)化各級(jí)政府責(zé)任，加大對(duì)就業(yè)工作的資金投入和政策支持。

2.著力解決就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾。要正確看待就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾，清醒認(rèn)識(shí)就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾，科學(xué)分析就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾，有效判斷就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾的表現(xiàn)、成因及特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)職業(yè)培訓(xùn)、公共服務(wù)、政策引導(dǎo)等有效措施，著力解決就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾問(wèn)題，預(yù)防就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)。

3.繼續(xù)加大職業(yè)培訓(xùn)力度。以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，以促進(jìn)就業(yè)為目標(biāo)，構(gòu)建起多層次、多形式的職業(yè)培訓(xùn)體系，使職業(yè)培訓(xùn)切實(shí)能夠發(fā)揮對(duì)就業(yè)促進(jìn)的支持作用。

4.推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。加快發(fā)展眾創(chuàng)空間等新型創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，降低創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)門(mén)檻，完善創(chuàng)業(yè)投融資機(jī)制，完善創(chuàng)業(yè)服務(wù)。鼓勵(lì)科技人員和大學(xué)生創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，加快形成大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的生動(dòng)局面。

5.積極做好重點(diǎn)群體就業(yè)工作。繼續(xù)將高校畢業(yè)生就業(yè)放在就業(yè)工作的首位，鼓勵(lì)高校畢業(yè)生多渠道就業(yè)；強(qiáng)化就業(yè)困難人員就業(yè)援助，解決好就業(yè)困難人員、零就業(yè)家庭人員以及下崗失業(yè)人員就業(yè)問(wèn)題；結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和戶(hù)籍制度改革，健全城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

6.提升公共就業(yè)服務(wù)水平。進(jìn)一步加強(qiáng)公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)、職能的整合，繼續(xù)加強(qiáng)基層勞動(dòng)保障平臺(tái)建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)基層公共就業(yè)服務(wù)工作。加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)信息化建設(shè)，提升公共就業(yè)服務(wù)水平，促進(jìn)充分就業(yè)和人力資源優(yōu)化配置。

7.努力構(gòu)建和諧的勞動(dòng)關(guān)系。進(jìn)一步加強(qiáng)勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域法治建設(shè)，完善并全面實(shí)行勞動(dòng)合同制度，建立健全勞動(dòng)關(guān)系形勢(shì)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度和群體性事件應(yīng)急處置機(jī)制，加強(qiáng)勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)基層基礎(chǔ)工作，建立規(guī)范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系。

（作者簡(jiǎn)介：鄭東亮，人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所所長(zhǎng)、研究員，廣西人力資源和社會(huì)保障客座研究員；張麗賓，人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所研究室主任、研究員，廣西人力資源和社會(huì)保障客座研究員）