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    共享單車清除行為的法律屬性與費(fèi)用實(shí)現(xiàn)

    2019-02-11 02:26:41周蘇湘
    關(guān)鍵詞:拖車強(qiáng)制執(zhí)行限時(shí)

    周蘇湘

    (東南大學(xué)法學(xué)院,江蘇 南京 211189)

    一、問(wèn)題的提起

    2015年進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)的共享單車在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)亂停亂放、擠占城市道路資源的問(wèn)題,為民眾所詬病。2017年8月3日,交通運(yùn)輸部等多部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》,指出“及時(shí)清理違規(guī)停放、存在安全隱患、不能提供服務(wù)的車輛?!痹谠撘庖?jiàn)的指導(dǎo)下,很多地方政府面對(duì)侵占道路資源的共享單車,紛紛采取清除行為。由公權(quán)力介入的單車清除行為往往是由行政機(jī)關(guān)將相關(guān)單車拖至共享單車“墳場(chǎng)”,給運(yùn)營(yíng)企業(yè)造成巨大損失,由此引來(lái)該行為是否應(yīng)屬行政處罰的爭(zhēng)議。然而,需指出的是,《道路交通安全法》第89 條強(qiáng)調(diào)了針對(duì)非機(jī)動(dòng)車的行政處罰的行政相對(duì)人是對(duì)非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)?。①《道路交通安全法》?9 條規(guī)定,“行人、乘車人、非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)關(guān)于道路通行規(guī)定的,處警告或者五元以上五十元以下罰款;非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)司芙^接受罰款處罰的,可以扣留其非機(jī)動(dòng)車?!痹趯?shí)踐中,造成單車侵占道路資源的問(wèn)題往往是共享單車使用者的隨停亂放所致,單車清除行為卻嚴(yán)重?fù)p害到車輛所有者——相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的利益,并沒(méi)有對(duì)單車使用者產(chǎn)生不利影響,由此,單車清除行為存在行政機(jī)關(guān)為規(guī)制便利而轉(zhuǎn)移法律責(zé)任之嫌。

    在此背景下,共享單車清除行為的法律定性不僅決定了該行為是否具備合法性,在后續(xù)階段里行政機(jī)關(guān)能否繼續(xù)實(shí)施該行為,同時(shí)也決定了因該行為產(chǎn)生的費(fèi)用實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。時(shí)值共享單車規(guī)制新階段,筆者利用這一時(shí)機(jī),對(duì)單車清除行為之法律屬性進(jìn)行詳細(xì)分析,并對(duì)其費(fèi)用實(shí)現(xiàn)提出看法。

    二、共享單車清除行為的具體樣態(tài)

    由于執(zhí)法人員的素質(zhì)問(wèn)題以及運(yùn)輸過(guò)程中的顛簸,將共享單車搬至偏遠(yuǎn)地區(qū)很容易造成車輛的損毀。同時(shí),加之疏于管理,缺乏專業(yè)維護(hù),被搬至偏遠(yuǎn)地區(qū)的共享單車往往會(huì)在長(zhǎng)期的日曬雨淋下加劇廢損程度,給運(yùn)營(yíng)企業(yè)帶來(lái)巨大損失?;趯?duì)新興產(chǎn)業(yè)的鼓勵(lì)發(fā)展的立場(chǎng)以及包容審慎的監(jiān)管理念,實(shí)踐中,很少有地方行政機(jī)關(guān)看到車輛違停亂放就進(jìn)行清除,往往會(huì)根據(jù)隨停亂放的共享單車給道路交通造成的不同危害程度,采取不同的措施,從而實(shí)現(xiàn)城市治理成效與共享單車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平衡??v觀已有的實(shí)踐,筆者認(rèn)為可根據(jù)單車清除行為的適用情況將當(dāng)下共享單車清除行為分為三類:一類是行政機(jī)關(guān)責(zé)令相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)清除其所屬車輛,除此之外,行政機(jī)關(guān)并無(wú)其它作為;一類是隨停亂放的車輛雖擠占道路資源,帶來(lái)一定的消極影響,但對(duì)交通出行以及社會(huì)秩序沒(méi)有構(gòu)成極為嚴(yán)重的危害,由行政機(jī)關(guān)責(zé)令相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)履行車輛清除義務(wù),如果相對(duì)人沒(méi)有在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)履行義務(wù)或者未切實(shí)有效地履行義務(wù),再由行政機(jī)關(guān)自己去清除車輛的限時(shí)強(qiáng)制清除行為;還有一類則是隨停亂放的共享單車嚴(yán)重阻礙道路通行,造成嚴(yán)重的社會(huì)治安等問(wèn)題,在該緊急情況下,行政機(jī)關(guān)往往會(huì)自己或委托其它有關(guān)機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)主體直接采取清除車輛的措施。不同類型的車輛清除行為其法律屬性也不同,最終影響該行為是否具備法律依據(jù),因此,很有必要對(duì)單車清除行為的適用進(jìn)行具體討論。

    三、不同樣態(tài)下的共享單車清除行為性質(zhì)辨析

    在分析共享單車清除行為3 種樣態(tài)的基礎(chǔ)上,下面筆者分別對(duì)不同樣態(tài)的單車清除行為的法律性質(zhì)進(jìn)行定位。

    (一)責(zé)令清除車輛行為的法律屬性定位

    責(zé)令清除車輛行為是行政機(jī)關(guān)針對(duì)具體的運(yùn)營(yíng)企業(yè)做出的行政行為,因此,毋庸置疑,其屬于具體行政行為。然而,該行為究竟是屬于行政處罰還是行政命令,抑或是行政強(qiáng)制,目前還需討論。責(zé)令清除車輛行為的法律屬性辨析關(guān)鍵在于責(zé)令行為的性質(zhì)判斷。關(guān)于責(zé)令行為的法律屬性,既有“處罰說(shuō)”,也有“命令說(shuō)”等,但目前主流觀點(diǎn)則是結(jié)合其適用的具體情形進(jìn)行具體分析。在此,筆者在區(qū)分行政處罰、行政強(qiáng)制和行政命令的基礎(chǔ)上,結(jié)合責(zé)令清除車輛行為的特點(diǎn),分析該行政行為的法律屬性。

    行政處罰是指具有法定權(quán)限的行政主體,對(duì)違反行政法規(guī)范的公民、法人或其他組織所施行的一種行政制裁。[1]其特點(diǎn)主要表現(xiàn)為不利性與制裁性,即對(duì)相對(duì)人課以一定的義務(wù)和不利的成果,以告誡相對(duì)人不再觸犯相關(guān)法律。值得注意的是,這里的義務(wù)是基于先前法定義務(wù)的違反或不履行而課以的額外義務(wù)。在行政處罰中不乏責(zé)令行為,如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令停止銷售等。分析責(zé)令清除車輛行為是否是行政處罰,可以通過(guò)將其與行政處罰中的責(zé)令行為進(jìn)行對(duì)比來(lái)實(shí)現(xiàn)法律屬性的辨析。和其它行政處罰一樣,行政處罰中的責(zé)令行為以責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)為例,對(duì)于經(jīng)營(yíng)者而言,生產(chǎn)開(kāi)業(yè)是其營(yíng)利的基礎(chǔ),一旦停產(chǎn)停業(yè),意味著經(jīng)營(yíng)者不僅得不到預(yù)期的收入,還要付出租金等其它成本,因此,責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)有很大的不利性和侵益性。同時(shí),考察責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的適用情形,如《消防法》第65 條第2 款規(guī)定“人員密集場(chǎng)所使用不合格的消防產(chǎn)品或者國(guó)家明令淘汰的消防產(chǎn)品的,情節(jié)嚴(yán)重的,責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)?!苯Y(jié)合《消防法》第24 條第1 款①《消防法》第24 條第1 款規(guī)定,“消防產(chǎn)品必須符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn);沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的,必須符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。禁止生產(chǎn)、銷售或者使用不合格的消防產(chǎn)品以及國(guó)家明令淘汰的消防產(chǎn)品。”,可以明確我國(guó)公民、法人和其它組織有使用合格消防產(chǎn)品的義務(wù),這一義務(wù)正是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)先前存在的義務(wù)?;诖?,不難發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)責(zé)令當(dāng)事人停產(chǎn)停業(yè)并不是作用于先前的義務(wù),而是直接要求當(dāng)事人承擔(dān)新的義務(wù)。此外,《行政處罰法》第3 條要求行政處罰的作出必須具備法定依據(jù),遵守法定程序?;诖?,具備行政處罰性質(zhì)的責(zé)令行為的作出必須遵循立案、調(diào)查取證、告知等一系列程序,以及制定符合條件的行政處罰決定書(shū)。

    由于責(zé)令清除車輛行為的適用是發(fā)生在隨停亂放、侵占道路的車輛所屬運(yùn)營(yíng)企業(yè)未履行及時(shí)清理占道車輛的義務(wù),違反了行政管理秩序的情況下,因此,責(zé)令清除車輛行為的目的是要求其履行本該承擔(dān)的作為義務(wù),并沒(méi)有課以新的義務(wù),因而不具備制裁性。值得注意的是,責(zé)令清除車輛行為的確會(huì)給相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)帶來(lái)成本的付出,但從公共利益的實(shí)現(xiàn)以及當(dāng)下共享單車行業(yè)所提倡的“共享共治”的角度出發(fā),這些成本的付出未必給運(yùn)營(yíng)企業(yè)帶來(lái)不利。同時(shí),實(shí)踐中,責(zé)令清除車輛行為的作出并沒(méi)有嚴(yán)格的法律程序,直接由相關(guān)行政部門(mén)作出決定送達(dá)即可,甚至有部分地方行政機(jī)關(guān)直接口頭作出,毋寧說(shuō)聽(tīng)證的召開(kāi)。一旦將該行為定性為行政處罰,實(shí)踐中地方政府作出的責(zé)令清除單車行為將陷入違法的境地。綜和上述因素,不難發(fā)現(xiàn)無(wú)論是從責(zé)令清除單車行為的特征看還是從現(xiàn)實(shí)功用的角度看,該行為都不是行政處罰。

    行政強(qiáng)制包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。其中,行政強(qiáng)制執(zhí)行強(qiáng)調(diào)行為的附屬性,即該行為的作出是為了促進(jìn)先前行政行為的執(zhí)行。結(jié)合責(zé)令清除車輛行為的現(xiàn)實(shí)運(yùn)用情況,不難發(fā)現(xiàn)該行為明顯不屬于行政強(qiáng)制執(zhí)行。至于行政強(qiáng)制措施,由于具有很強(qiáng)的物理性,其實(shí)是不依賴于相對(duì)人的配合,也不以相對(duì)人不履行法定義務(wù)或者存在違法行為為前提。[2]而責(zé)令清除車輛行為是以車輛所屬運(yùn)營(yíng)企業(yè)不及時(shí)切實(shí)履行清除義務(wù)為前提,且該行為的基本內(nèi)容之一便是期待相對(duì)人自我履行義務(wù),因而不具備很強(qiáng)的物理性。綜合各方面因素,責(zé)令清除車輛行為也不是行政強(qiáng)制。

    事實(shí)上,責(zé)令清除車輛行為的法律屬性是行政命令。行政命令是指“行政主體要求特定的相對(duì)人履行一定的作為或者不作為義務(wù)的意思表示?!盵3]從定義可以看出其并不具備制裁性。在實(shí)踐中,行政命令往往需結(jié)合行政處罰、行政強(qiáng)制等具有處分性和制裁性的行政行為共同發(fā)揮作用,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理效果。結(jié)合上述分析,考察責(zé)令清除車輛行為在實(shí)踐中的適用狀況,不難發(fā)現(xiàn)該行為無(wú)不貼合行政命令的內(nèi)涵和特點(diǎn),因此,該行政行為屬于行政命令。

    (二)限時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為的法律屬性定位

    實(shí)踐中,由于責(zé)令清除車輛行為不具備處分性和制裁性,不能給予相關(guān)共享單車運(yùn)營(yíng)企業(yè)足夠的威懾力,故而導(dǎo)致其往往不受義務(wù)人的重視。極為有限的規(guī)制成效導(dǎo)致單純的責(zé)令清除車輛行為除在共享單車發(fā)展早期應(yīng)用比較多外,在現(xiàn)階段已然被行政機(jī)關(guān)所拋棄。實(shí)踐中,應(yīng)用比較多的單車清除行為是限時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為,即相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)經(jīng)行政機(jī)關(guān)責(zé)令后仍拒不履行清除義務(wù),行政機(jī)關(guān)會(huì)自己或委托第三方(如拖車服務(wù)公司、自行車快速保潔隊(duì)等)強(qiáng)制清除車輛。①如北京市、山西省太原市、江蘇省南京市等地對(duì)于違規(guī)停放的車輛會(huì)給涉及企業(yè)下發(fā)清理通知,若企業(yè)仍不履行義務(wù),相關(guān)執(zhí)法部門(mén)會(huì)采取清理措施。如何定性限時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為是當(dāng)前共享單車停放管理中比較常見(jiàn)的困惑。

    從限時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為的實(shí)踐應(yīng)用狀況可以看出,該行為表面上是一個(gè)行為,實(shí)際上可能包含著兩個(gè)行為,一是責(zé)令清除車輛行為,二是在相對(duì)人不履行義務(wù)的情況下行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制清除車輛行為。在這種情況下,首先需明確限時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為是否需要視為兩個(gè)行為進(jìn)行討論。筆者認(rèn)為限時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為始終是一個(gè)行政行為,主要是基于行政行為吸收原理的考量。行政行為的吸收,是指當(dāng)前一個(gè)行為被后一個(gè)行為所替代或覆蓋時(shí),使前一個(gè)行為的獨(dú)立性失去意義,由后一個(gè)行為吸收前一個(gè)行為,前一個(gè)行為不再作為一個(gè)獨(dú)立行為對(duì)待的法律制度。[4]制度的主要意義在于行政訴訟資源的節(jié)約。限時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為中的責(zé)令清除車輛行為能被后續(xù)的行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制清除車輛行為吸收,主要基于以下因素:第一,前已述及,責(zé)令清除車輛行為是通過(guò)責(zé)令達(dá)到當(dāng)事人自主及時(shí)履行法定義務(wù),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)清除堵塞道路、破壞社會(huì)管理秩序的車輛的最終目的;而后續(xù)的行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制清除車輛行為是通過(guò)公權(quán)力的介入實(shí)現(xiàn)隨停亂放的車輛清除,二者的最終目標(biāo)都是一致的。第二,兩個(gè)行政行為之間具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。從限時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為的應(yīng)用實(shí)踐可以看出,行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制清除行為的作出是以當(dāng)事人既不切實(shí)履行其先前的法定義務(wù),也不遵從行政機(jī)關(guān)作出的責(zé)令行為,二者之間儼然是因果關(guān)系。第三,后續(xù)的行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制清除車輛行為的實(shí)施,實(shí)際上是代替相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)清除隨停亂放、侵占道路資源的共享單車,實(shí)現(xiàn)行政命令未實(shí)現(xiàn)的效果,因而具有吸收責(zé)令清除車輛行為的法律功能。在這種情況下,如果單獨(dú)就行政命令進(jìn)行救濟(jì),已然是對(duì)行政資源和訴訟資源的浪費(fèi),單獨(dú)救濟(jì)沒(méi)有意義。

    在責(zé)令行為與強(qiáng)制清除行為之間存在吸收關(guān)系的基礎(chǔ)上,以及結(jié)合上文有關(guān)行政強(qiáng)制、行政處罰和行政命令的區(qū)分論述,不難發(fā)現(xiàn)限時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為涉及到對(duì)隨停亂放、侵占道路資源的車輛的處分,故而不屬于行政命令。同樣,限時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為雖涉及到對(duì)車輛的處理,給相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)帶來(lái)一定的不利,但該行為內(nèi)容始終圍繞著相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)及時(shí)清除不當(dāng)停放的車輛的義務(wù)履行,沒(méi)有給相對(duì)人增設(shè)新的義務(wù),因此,該行為不具備制裁性,不屬于行政處罰。綜合上述分析,可以得出圍繞著該行為法律屬性爭(zhēng)議的焦點(diǎn)目前主要在于行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行上。基于此,有必要明確二者的界分標(biāo)準(zhǔn)??疾炷壳瓣P(guān)于行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行智識(shí)研究,其分野標(biāo)準(zhǔn)尚未形成統(tǒng)一定論。以德國(guó)、日本為典型的國(guó)家主要以“基礎(chǔ)行為”與“執(zhí)行行為”的分合作為二者之間的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。臺(tái)灣地區(qū)則主要以事先是否存在可履行的義務(wù)并期待當(dāng)事人履行為標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)行政法雖沿襲德國(guó)行政法,但在引進(jìn)行政強(qiáng)制執(zhí)行和強(qiáng)制措施的概念時(shí),結(jié)合我國(guó)法律實(shí)踐需要,作出了改動(dòng),基于《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的強(qiáng)制執(zhí)行與強(qiáng)制措施的概念,有關(guān)二者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)主要有行政行為是否具備保障性、是否為中間性行為等標(biāo)準(zhǔn)。目前主流觀點(diǎn)是以強(qiáng)制履行的義務(wù)性質(zhì)為首要標(biāo)準(zhǔn),再結(jié)合其它標(biāo)準(zhǔn)考量。其中義務(wù)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是指當(dāng)當(dāng)事人負(fù)有“不作為”義務(wù)的強(qiáng)制行為時(shí),該行為為強(qiáng)制措施,反之為強(qiáng)制執(zhí)行。

    筆者認(rèn)為限時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為為行政強(qiáng)制執(zhí)行,主要基于以下因素的考量:其一,在限時(shí)強(qiáng)制清除車輛的情形中,相對(duì)人有及時(shí)清除車輛的義務(wù),該義務(wù)的性質(zhì)為“作為”義務(wù)。根據(jù)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第10 條規(guī)定“一切單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)保持建筑物的整潔、美觀?!苯Y(jié)合《城市道路管理?xiàng)l例》第31 條規(guī)定,①《城市道路管理?xiàng)l例》第31 條規(guī)定,“因特殊情況需要臨時(shí)占用城市道路的,須經(jīng)市政工程行政主管部門(mén)和公安交通管理部門(mén)批準(zhǔn),方可按照規(guī)定占用。經(jīng)批準(zhǔn)臨時(shí)占用城市道路的,不得損壞城市道路;占用期滿后,應(yīng)當(dāng)及時(shí)清理占用現(xiàn)場(chǎng),恢復(fù)城市道路原狀;損壞城市道路的,應(yīng)當(dāng)修復(fù)或者給予賠償?!笨梢钥闯稣加械缆焚Y源的單位和個(gè)人不僅有不破壞城市建筑整潔美觀的不作為義務(wù),還存在及時(shí)恢復(fù)道路原狀的作為義務(wù)?;诖?,只要淤積的共享單車對(duì)城市交通和城市管理秩序造成不良影響后,相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)就有義務(wù)去清除這些障礙物,這一義務(wù)在實(shí)踐中需要行為人積極行動(dòng),是“作為”義務(wù)。其二,及時(shí)清除侵占道路資源車輛的義務(wù)具有客觀可履行性,且具有期待可能性。在業(yè)已制定“行政強(qiáng)制執(zhí)行法”的國(guó)家里,把“期待當(dāng)事人的自我履行”奉為“行政強(qiáng)制執(zhí)行法”的核心精神。[5]從限時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為實(shí)踐運(yùn)行看,其中先前的責(zé)令行為正是行政機(jī)關(guān)期待當(dāng)事人自主履行義務(wù)的表現(xiàn)。其三,在限時(shí)強(qiáng)制清除車輛情形中存在基礎(chǔ)性的行政命令。從前述定義可以看出,行政強(qiáng)制執(zhí)行強(qiáng)調(diào)事先行政決定,而強(qiáng)制措施并沒(méi)有。前已述及,責(zé)令清除是行政機(jī)關(guān)自己清除車輛的前提,因此,從這一層面講,限時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為更符合行政強(qiáng)制執(zhí)行。其四,行政機(jī)關(guān)采取的強(qiáng)制清除車輛行為是對(duì)先前行政命令的執(zhí)行,雖在一定程度上保障了社會(huì)秩序的實(shí)現(xiàn),但該行為更側(cè)重于通過(guò)對(duì)侵占城市道路資源的車輛的直接清除,實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序。

    行政強(qiáng)制執(zhí)行可分為代履行和直接強(qiáng)制,其中,代履行是指行政主體自己或者委托他人代替義務(wù)人履行義務(wù)并由義務(wù)人承擔(dān)有關(guān)費(fèi)用的強(qiáng)制執(zhí)行方式。[6]而直接強(qiáng)制則是行政機(jī)關(guān)直接強(qiáng)制相對(duì)人履行義務(wù)。淤積的車輛已經(jīng)構(gòu)成道路、公共場(chǎng)所的障礙物,根據(jù)前面有關(guān)論述,車輛清除義務(wù)主體是相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè),行政機(jī)關(guān)清除車輛的實(shí)質(zhì)是代替有關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)履行義務(wù)。同時(shí),《行政強(qiáng)制法》第52 條的規(guī)定①《行政強(qiáng)制法》第52 條規(guī)定,“需要立即清除道路、河道、航道或者公共場(chǎng)所的遺灑物、障礙物或者污染物,當(dāng)事人不能清除的,行政機(jī)關(guān)可以代履行。”也給該行為定性為代履行,掃清了法律上的障礙。綜上所述,限時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為是行政強(qiáng)制執(zhí)行中的代履行。

    (三)即時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為的法律屬性

    當(dāng)淤積車輛泛濫到一定程度,已嚴(yán)重影響社會(huì)秩序和城市道路通行時(shí),行政機(jī)關(guān)沒(méi)有時(shí)間責(zé)令相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)清除車輛,也無(wú)暇等待其履行清除義務(wù),在這種情況下其往往直接采取強(qiáng)制清除車輛行為。當(dāng)然,隨著共享單車行政監(jiān)管的發(fā)展,以及包容審慎監(jiān)管理念的貫徹,即時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為目前很少被采取,一般只用于特殊地段和特殊時(shí)間。如南京市行政機(jī)關(guān)往往只在景區(qū)、商業(yè)中心、地鐵出口等地和黃金周、重大會(huì)議舉行期間等應(yīng)用到該行為。

    從上文對(duì)行政處罰、行政強(qiáng)制以及行政命令有關(guān)論述,不難看出即時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為也同樣具有處分性,同時(shí),由于該行為的內(nèi)容始終圍繞相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)清除淤積車輛的義務(wù)展開(kāi),并沒(méi)有給相對(duì)人增設(shè)新的義務(wù),因而不具備制裁性?;诖?,即時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為不屬于行政命令,也不屬于行政處罰。唯有爭(zhēng)議的是,由于即時(shí)強(qiáng)制清除車輛不以責(zé)令清除行為為前提,不符合傳統(tǒng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行的特征,因此,其性質(zhì)究竟是行政強(qiáng)制執(zhí)行還是行政強(qiáng)制措施是實(shí)踐中比較常見(jiàn)的困惑。筆者認(rèn)為即時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為仍屬于強(qiáng)制執(zhí)行中的代履行,主要基于以下理由。

    第一,在即時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為中,相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)仍存在清除車輛的“作為”義務(wù)。前已述及,相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)有清除侵占道路、城市公共場(chǎng)所的車輛的積極“作為”義務(wù)。結(jié)合《城市道路管理?xiàng)l例》第31 條規(guī)定,不難看出,只要淤積的共享單車對(duì)城市交通和城市管理秩序造成不良影響,車輛所屬的運(yùn)營(yíng)企業(yè)就有義務(wù)去清除,且不以消極影響的多寡而轉(zhuǎn)移,甚至淤積車輛造成的不良影響越大,車輛所屬的運(yùn)營(yíng)企業(yè)更有義務(wù)去及時(shí)清除這些障礙物。

    第二,即時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為也具有“最終性”與“執(zhí)行性”的特點(diǎn)。行政強(qiáng)制措施的目的是保障秩序的遵守,保障后續(xù)行為的有效作出。而即時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為是在緊急情況下,行政機(jī)關(guān)代替相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)清除淤積的車輛,其主要目的是通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行直接實(shí)現(xiàn)城市道路暢通和管理秩序的維護(hù),而不是控制危險(xiǎn)的擴(kuò)大,進(jìn)而為后續(xù)行政行為的做出作保障。因此,即時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為沒(méi)有體現(xiàn)行政強(qiáng)制措施的保障性功能,更多的是體現(xiàn)了行政強(qiáng)制執(zhí)行的“執(zhí)行性”功能。同時(shí),行政強(qiáng)制措施屬于中間行政行為,即該行政行為只是整個(gè)行政行為中的一個(gè)中間環(huán)節(jié),它的作出尚未對(duì)事件處理完畢,[7]僅是對(duì)事態(tài)的暫時(shí)控制。而即時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為是對(duì)淤積車輛造成的消極影響徹底清除,以恢復(fù)城市管理秩序,具有很強(qiáng)的最終性和封閉性,因此,即時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為的法律屬性定性為強(qiáng)制執(zhí)行更為貼切。

    沿襲上述論證思路,不難發(fā)現(xiàn),作為強(qiáng)制執(zhí)行的即時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為實(shí)際上也屬于代履行。由于代履行涉及費(fèi)用實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題,因此其實(shí)施往往需要遵循諸如送達(dá)決定書(shū)等程序。但鑒于事態(tài)緊急,根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第52 條規(guī)定,當(dāng)事人不在場(chǎng)的情況下可以不遵循一般程序。這也為將即時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為認(rèn)定為代履行以及相關(guān)實(shí)踐操作掃除了法律上的障礙。

    綜合上述論述,可以看出無(wú)論是責(zé)令清除車輛行為,還是即時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為,抑或是限時(shí)強(qiáng)制清除車輛行為都符合既有的法律法規(guī),具備適法性?;诖?,在后續(xù)規(guī)制階段里行政機(jī)關(guān)能繼續(xù)應(yīng)用該監(jiān)管措施。

    四、車輛清除責(zé)任主體與費(fèi)用實(shí)現(xiàn)

    從上文分析可以得出,共享單車所有者——相關(guān)共享單車運(yùn)營(yíng)企業(yè)是清除淤積單車的責(zé)任主體。根據(jù)代履行理論,因車輛清除行為而產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用應(yīng)由其承擔(dān),而不是行政機(jī)關(guān)。目前已有地方政府出臺(tái)的政府規(guī)章明確規(guī)定該費(fèi)用由企業(yè)承擔(dān),如2019年1月31日武漢市人民政府公布的《武漢市非機(jī)動(dòng)車管理辦法》第36 條明確規(guī)定城市管理部門(mén)因代履行產(chǎn)生的費(fèi)用由相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)承擔(dān)。值得注意的是,有運(yùn)營(yíng)企業(yè)依據(jù)《道路交通安全法》第93 條規(guī)定,①《道路交通安全法》第93 條規(guī)定“……公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)拖車不得向當(dāng)事人收取費(fèi)用,并應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人停放地點(diǎn)。因采取不正確的方法拖車造成機(jī)動(dòng)車損壞的,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任?!闭J(rèn)為因清除車輛而產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。在此,筆者認(rèn)為結(jié)合《道路交通安全法》的文本內(nèi)容,可以發(fā)現(xiàn)該規(guī)定僅限于機(jī)動(dòng)車,而共享單車是非機(jī)動(dòng)車,故不能適用該法律條款?;诖男卸a(chǎn)生的費(fèi)用屬于行政費(fèi)用,根據(jù)《破產(chǎn)法》第113 條規(guī)定的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)清償順序,當(dāng)清除責(zé)任人有足夠的財(cái)產(chǎn)可供強(qiáng)制執(zhí)行的,該費(fèi)用優(yōu)先于普通民事債權(quán)。

    比較復(fù)雜的是,在實(shí)踐中,很多地方政府考慮到執(zhí)法人員不足和基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備(大型托運(yùn)車等)的短缺,往往會(huì)將清除淤積車輛的事務(wù)交由城市拖車服務(wù)公司、拖車救援公司等市場(chǎng)主體執(zhí)行,由此產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)。對(duì)此,筆者認(rèn)為,宜先從三者的法律關(guān)系入手。毋庸置疑,無(wú)論是在即時(shí)清除單車的情況下還是在限時(shí)清除單車的情況下,行政機(jī)關(guān)與相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)之間的關(guān)系都是行政法律關(guān)系,至于行政機(jī)關(guān)與拖車公司等市場(chǎng)主體之間的關(guān)系,筆者認(rèn)為應(yīng)是民事合同關(guān)系,主要基于以下理由:第一,拖車公司在車輛清除場(chǎng)合下的法律地位是行政輔助人。行政輔助人是指私人在行政機(jī)關(guān)的指揮下,作為行政機(jī)關(guān)處理事務(wù)的幫手,協(xié)助處理公共事務(wù),非公務(wù)員法上的公務(wù)人員,不具有獨(dú)立自主的地位。[8]正如翁岳生所言“公權(quán)力之受委托者與行政輔助人不同,后者并沒(méi)有獨(dú)立之決定權(quán)限,而系單純協(xié)助行政機(jī)關(guān)處理行政事務(wù)?!盵9]伴隨著日益高漲的社會(huì)治理需求和有限的行政資源之間的矛盾加劇,行政輔助人在我國(guó)實(shí)踐中的應(yīng)用日益廣泛??疾旄鞯貙?shí)踐運(yùn)行狀況,不難看出在整個(gè)淤積單車清除行為中,拖車公司只從事拖車事務(wù)。同時(shí),在實(shí)踐中,在何時(shí)拖車、在哪里拖車、拖哪些車輛等方面,拖車公司都嚴(yán)格受行政機(jī)關(guān)的指揮監(jiān)督,欠缺一定的自主意志。此外,拖車公司的一切拖車行為都是以行政機(jī)關(guān)的名義做出,由此產(chǎn)生的法律效果直接歸屬于行政機(jī)關(guān),拖車公司并無(wú)獨(dú)立的資格和公共權(quán)力。綜合上述種種因素,在共享單車清除行為中,不難發(fā)現(xiàn)拖車公司符合行政輔助人的所有特質(zhì)。第二,行政機(jī)關(guān)與拖車公司之間的合同締結(jié)具有很大的契約自由。行政輔助人產(chǎn)生的前提是合同的訂立,關(guān)于該合同的性質(zhì)究竟屬于行政合同還是民事合同尚處于爭(zhēng)議。有學(xué)者認(rèn)為是承攬合同或勞務(wù)合同。[10]也有學(xué)者認(rèn)為是行政委托合同關(guān)系。[11]辨析合同是屬于行政合同還是民事合同主要看其中公權(quán)力因素的多少,而評(píng)判公權(quán)力因素主要看合同締結(jié)的法律依據(jù)是否是行政法、合同締結(jié)、消滅的程序是否遵循行政程序的基本規(guī)則以及意思自治的空間。[12]盡管行政機(jī)關(guān)與拖車公司簽訂的合同面向的是公共利益,但在實(shí)踐中,政府在與市場(chǎng)主體締結(jié)合同時(shí),雙方都有很大的意思自治空間,很少受到行政程序及其原則的拘束。也正是基于此,實(shí)踐中出現(xiàn)不少諸如城管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)親屬負(fù)責(zé)城市拖車業(yè)務(wù)等權(quán)力尋租的亂象。②2015年6月4日中午12 時(shí)20 分,馬龍縣安順城市交通服務(wù)有限公司工作人員在清理路障車時(shí)與當(dāng)事人發(fā)生沖突,經(jīng)查該公司法人代表丈夫系聘用城管。參見(jiàn)趙恩澤、劉茸:《城管之妻開(kāi)公司違規(guī)拖車》,http://legal.people.com.cn/n/2015/0616/c42510-27161767.html 2015-06-16/2019-06-14。同時(shí),就合同發(fā)生的爭(zhēng)議也多圍繞私法解決,而不是付諸于行政訴訟?;诖耍姓C(jī)關(guān)與城市拖車服務(wù)公司之間是民事合同法律關(guān)系。

    在上述特殊情形下,前已述及,費(fèi)用承擔(dān)主體為相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè),至于費(fèi)用實(shí)現(xiàn),還需分情況討論。如果行政機(jī)關(guān)與拖車公司之間簽訂的合同允許其按照行政機(jī)關(guān)制定的標(biāo)準(zhǔn)向運(yùn)營(yíng)企業(yè)收取車輛清除費(fèi)用,此時(shí),本是由相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)承擔(dān)的義務(wù)基于代履行而產(chǎn)生公法上的債務(wù),再基于行政機(jī)關(guān)與拖車公司之間的民事合同,轉(zhuǎn)化為私法上的債務(wù),在此情況下,拖車公司有權(quán)利請(qǐng)求運(yùn)營(yíng)企業(yè)償還債務(wù)。易言之,相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)可直接將車輛清除費(fèi)用繳納給拖車公司等市場(chǎng)主體。如果合同未規(guī)定上述情形,在這種情況下為防止私主體假借行政機(jī)關(guān)的名義謀取利益,應(yīng)由行政機(jī)關(guān)向拖車公司付清有關(guān)拖車費(fèi)用,爾后基于代履行的關(guān)系,行政機(jī)關(guān)有權(quán)向相關(guān)運(yùn)營(yíng)企業(yè)要求償還該清除費(fèi)用。從上述分析可以看出市場(chǎng)主體的介入使得單車清除行為的費(fèi)用實(shí)現(xiàn)略顯復(fù)雜,然而,不可否認(rèn)的是,此舉極大地促進(jìn)了行政效率的提高。同時(shí),需指出的是,作為部分地方政府的成功經(jīng)驗(yàn),在共享單車規(guī)制新階段中此舉已逐漸推廣到其它區(qū)域。

    被廣泛應(yīng)用的共享單車,其初衷是促進(jìn)城市交通出行發(fā)展,然而,實(shí)踐中隨停亂放、堵塞交通等問(wèn)題不僅給社會(huì)治理秩序帶來(lái)極大的消極影響,也阻礙了其初衷的實(shí)現(xiàn)。在此情況下實(shí)施共享單車清除行為既是政府履行其行政監(jiān)管職責(zé),維護(hù)社會(huì)秩序所需,也是促進(jìn)該產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的必然要求。筆者從實(shí)踐出發(fā),具體分析了不同樣態(tài)的單車清除行為的法律屬性和實(shí)施原理,以及相關(guān)共享單車運(yùn)營(yíng)企業(yè)承擔(dān)該費(fèi)用的正當(dāng)性。然而,囿于筆者學(xué)識(shí)之限,本文止于共享單車清除費(fèi)用學(xué)理上的實(shí)現(xiàn),但有關(guān)清除費(fèi)用實(shí)現(xiàn)的保障機(jī)制、程序等方面仍有待進(jìn)一步研究以及民商法等其它部門(mén)法的智識(shí)貢獻(xiàn)。

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