國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制創(chuàng)新的“沌口樣本”

◆課題組

(課題組成員：秦尊文，湖北省社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)、研究員，博士生導(dǎo)師;王萍麗，武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)發(fā)研中心副主任;趙霞，湖北省社會(huì)科學(xué)院副研究員;徐志翔，武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)發(fā)研中心副主任科員;邱敏，武漢理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院)

武漢開(kāi)發(fā)區(qū)1993年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，是全省重要的先進(jìn)制造業(yè)基地；漢南區(qū)毗鄰武漢開(kāi)發(fā)區(qū)，是武漢市的農(nóng)業(yè)大區(qū)。兩區(qū)的一體化發(fā)展，具有必然性。經(jīng)過(guò)兩年多的磨合運(yùn)轉(zhuǎn)，兩區(qū)一體化發(fā)展成效顯著。

一、武漢開(kāi)發(fā)區(qū)托管漢南區(qū)的背景分析

(一)武漢開(kāi)發(fā)區(qū)面臨的發(fā)展瓶頸

(1)發(fā)展空間嚴(yán)重不足。托管漢南前，武漢開(kāi)發(fā)區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)空間嚴(yán)重不足問(wèn)題。2013年底，武漢開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地總面積26平方公里，已供21.03平方公里，剩余4.97平方公里中未征只有0.97平方公里，土地問(wèn)題成為制約武漢開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的最大瓶頸。

(2)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化。武漢開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)格局與提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不相適應(yīng)，表現(xiàn)為二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)不足，2013年服務(wù)業(yè)占生產(chǎn)總值的比重僅為13%，且服務(wù)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，業(yè)態(tài)主要是一些傳統(tǒng)的批發(fā)零售業(yè)，金融、設(shè)計(jì)等高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)占比低；在第二產(chǎn)業(yè)中，一業(yè)獨(dú)大態(tài)勢(shì)顯著，2013年汽車(chē)及零部件占規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值的76.6%；汽車(chē)、電子電器等支柱產(chǎn)業(yè)在核心技術(shù)、設(shè)計(jì)、研發(fā)、品牌開(kāi)發(fā)等諸多方面有所欠缺，處于“微笑曲線(xiàn)”的底端；新興產(chǎn)業(yè)缺乏基礎(chǔ)。

(3)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的社會(huì)功能不健全。作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，武漢開(kāi)發(fā)區(qū)有工委、管委會(huì)，工委是市委派出機(jī)構(gòu)，管委會(huì)是市政府派出機(jī)構(gòu)，沒(méi)有人大政協(xié)。盡管開(kāi)發(fā)區(qū)在各方面不斷加大創(chuàng)新力度，但在發(fā)展中越來(lái)越面臨社會(huì)管理、生態(tài)文明建設(shè)、公共服務(wù)等一系列問(wèn)題。開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)職能大于社會(huì)職能，迫切需要類(lèi)似于區(qū)一級(jí)的行政架構(gòu)，來(lái)支撐作為武漢未來(lái)西南新城的發(fā)展。

(二)漢南區(qū)面臨的發(fā)展瓶頸

托管前漢南區(qū)存在的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大，層次低，龍頭企業(yè)和有影響的品牌少；二是漢南盡管有土地資源優(yōu)勢(shì)，但是受到武漢開(kāi)發(fā)區(qū)巨大政策優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)無(wú)形資產(chǎn)的屏障影響，陷入“燈下黑”的困局，難以引進(jìn)大項(xiàng)目和高端產(chǎn)業(yè)；三是漢南屬于上解型財(cái)政，底子薄，農(nóng)業(yè)人口多，城市化水平低，公共服務(wù)水平差，農(nóng)民實(shí)際人均收入水平低。

開(kāi)發(fā)區(qū)托管漢南區(qū)，發(fā)展空間的拓展是重要推動(dòng)因素。但從深層次看，這一戰(zhàn)略決策最終服務(wù)于城市空間、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化的需要。

二、托管實(shí)現(xiàn)“多贏”

(一)破解武漢開(kāi)發(fā)區(qū)與漢南區(qū)的發(fā)展瓶頸

(1)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展空間得以拓展。規(guī)模托管后，經(jīng)過(guò)調(diào)整兩規(guī)，到2020年兩區(qū)工業(yè)用地面積將達(dá)到46.81平方公里，有效緩解了工業(yè)用地不足難題。隨著先進(jìn)制造業(yè)在軍山——漢南一線(xiàn)布局，沌口地區(qū)老舊工業(yè)用地開(kāi)始“退二進(jìn)三”，為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)騰挪了寶貴的發(fā)展用地。

(2)產(chǎn)業(yè)布局日趨優(yōu)化。隨著發(fā)展空間的拓展，武漢開(kāi)發(fā)區(qū)由以工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主向城市綜合經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，2015年現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占生產(chǎn)總值比重達(dá)到22%，較2013年提高9個(gè)百分點(diǎn)。以永旺夢(mèng)樂(lè)城為代表的商業(yè)零售業(yè)，以當(dāng)當(dāng)網(wǎng)數(shù)字出版總部為代表的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，以渤海商品交易所、中國(guó)交建華中總部為代表的總部經(jīng)濟(jì)快速聚集，產(chǎn)業(yè)形態(tài)不斷豐富延伸。

(3)功能形態(tài)再造重塑。托管以來(lái)，在堅(jiān)持發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，武漢開(kāi)發(fā)區(qū)(漢南區(qū))更加注重城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生社會(huì)事業(yè)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)，走出一條產(chǎn)業(yè)和城市融合發(fā)展的新路。武漢開(kāi)發(fā)區(qū)作為一個(gè)功能區(qū)，加快由工業(yè)園區(qū)向產(chǎn)業(yè)新城轉(zhuǎn)型。漢南區(qū)由傳統(tǒng)的行政區(qū)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)建設(shè)為主題、以園區(qū)平臺(tái)為支撐的開(kāi)發(fā)區(qū)式的管理架構(gòu)和組織方式。

(4)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)增強(qiáng)發(fā)展核心動(dòng)力。搶占汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展制高點(diǎn)。發(fā)展新能源汽車(chē)和智能汽車(chē)。以美國(guó)休斯車(chē)聯(lián)網(wǎng)、東風(fēng)車(chē)聯(lián)網(wǎng)等項(xiàng)目為重點(diǎn)，打造行業(yè)領(lǐng)先的智能汽車(chē)研發(fā)、制造基地。完善汽車(chē)產(chǎn)業(yè)全價(jià)值鏈，引進(jìn)格特拉克變速箱、博世制動(dòng)系統(tǒng)等世界知名汽車(chē)零部件項(xiàng)目，推進(jìn)武漢國(guó)際賽車(chē)場(chǎng)及輻射武漢城市圈的“汽車(chē)大世界”等汽車(chē)后市場(chǎng)項(xiàng)目。

加快發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。推廣工業(yè)機(jī)器人示范應(yīng)用，打造國(guó)家級(jí)智能制造創(chuàng)新應(yīng)用示范基地。發(fā)展智能家居，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+用戶(hù)個(gè)性需求”的定制化生產(chǎn)模式。發(fā)展通航產(chǎn)業(yè)，打造通航衛(wèi)星研發(fā)制造、機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、航空運(yùn)動(dòng)、配套商服等全產(chǎn)業(yè)鏈。

(二)提升武漢建設(shè)國(guó)家中心城市功能

(1)加快武漢與仙洪試驗(yàn)區(qū)對(duì)接。目前，有水路、陸路兩大通道貫穿武漢開(kāi)發(fā)區(qū)和漢南區(qū):水路是長(zhǎng)江；陸路是京珠、滬蓉、漢洪高速。漢洪高速在仙桃境內(nèi)又與隨岳高速對(duì)接，形成與岳陽(yáng)的江北陸路快速通道。兩區(qū)融合后，武漢開(kāi)發(fā)區(qū)與洪湖新灘工業(yè)園將直接接壤，這有助于在長(zhǎng)江北岸規(guī)劃形成綿延三十余公里的產(chǎn)業(yè)帶和城鎮(zhèn)帶。在此基礎(chǔ)上，有助于進(jìn)一步推進(jìn)武漢開(kāi)發(fā)區(qū)與省級(jí)仙洪試驗(yàn)區(qū)對(duì)接，帶動(dòng)洪湖、仙桃一體化發(fā)展，推動(dòng)武漢至岳陽(yáng)段長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)，促進(jìn)武漢—長(zhǎng)沙都市連綿區(qū)的形成。

(2)提升武漢三大產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的集聚效應(yīng)。武漢有三大國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，但未形成有效集聚效應(yīng)，增長(zhǎng)極帶動(dòng)作用不足。兩區(qū)合并后，武漢開(kāi)發(fā)區(qū)依托漢南及軍山地區(qū)，將江北(東風(fēng)公司)和江南(上汽通用)兩大汽車(chē)基地有效連接起來(lái)，從而推動(dòng)全市汽車(chē)產(chǎn)業(yè)資源整合，在長(zhǎng)江中游形成一個(gè)具有全球競(jìng)爭(zhēng)力的汽車(chē)產(chǎn)業(yè)帶。

三大國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)接與合作，在主城區(qū)外圍形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)環(huán)帶，有利于集中和增強(qiáng)市級(jí)資源配置能力和開(kāi)發(fā)區(qū)的集聚功能，形成有規(guī)模、有能級(jí)的產(chǎn)業(yè)集聚和引領(lǐng)區(qū)。

三、建設(shè)功能區(qū)引領(lǐng)行政區(qū)的發(fā)展樣板

(一)武漢開(kāi)發(fā)區(qū)托管漢南區(qū)的創(chuàng)新之處

(1)由功能區(qū)托管同級(jí)別行政區(qū)。托管是國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)拓展“國(guó)批”面積的通行辦法，但大多只是托管一個(gè)或幾個(gè)街道。如果需要整合周邊的行政區(qū)，也大多采用政區(qū)合一模式，如廣州經(jīng)開(kāi)區(qū)整合周邊區(qū)域新設(shè)了蘿崗區(qū)。作為功能區(qū)的武漢開(kāi)發(fā)區(qū)托管作為行政區(qū)的漢南區(qū)，而沒(méi)有新設(shè)兩區(qū)合一的行政區(qū)，這在全國(guó)都是首次嘗試。

(2)功能區(qū)和行政區(qū)分屬不同的行政區(qū)劃。武漢開(kāi)發(fā)區(qū)原有管轄范圍在行政區(qū)劃上隸屬于蔡甸區(qū)。兩區(qū)融合后，漢南區(qū)仍保留行政建制。這種托管模式，為國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)創(chuàng)新體制機(jī)制提供了一個(gè)獨(dú)特的“沌口樣本”。

(二)兩區(qū)一體化發(fā)展的主要做法

(1)打造行政管理體制改革示范平臺(tái)。精簡(jiǎn)黨政機(jī)構(gòu)。堅(jiān)持“小政府、大部制、高效率、低重合”原則，將原54個(gè)黨政機(jī)構(gòu)，現(xiàn)精簡(jiǎn)為23個(gè)，機(jī)構(gòu)數(shù)量減少57.4%。改革后的黨政機(jī)構(gòu)，既是開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委、管委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，也是漢南區(qū)委、區(qū)政府的工作部門(mén)，實(shí)現(xiàn)了管理架構(gòu)的創(chuàng)新再造。創(chuàng)新機(jī)構(gòu)設(shè)置。推進(jìn)行政審批制度改革，成立全市第一家行政審批局，集中管理全區(qū)22個(gè)職能部門(mén)的審批業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)了“一表申報(bào)、一窗受理、一章審批、一網(wǎng)運(yùn)行”，打造了“3.0版”行政審批新模式。設(shè)立園區(qū)平臺(tái)。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和不同區(qū)域的基礎(chǔ)條件，把全域489平方公里劃分為產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向各有側(cè)重的八大功能板塊，設(shè)立商務(wù)城、先進(jìn)制造業(yè)示范區(qū)等7個(gè)園區(qū)管理辦公室和一個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司，承擔(dān)項(xiàng)目落地、服務(wù)企業(yè)等職責(zé)，與職能部門(mén)形成了條塊結(jié)合、互有分工、統(tǒng)一高效的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。園區(qū)所在地街道逐步剝離經(jīng)濟(jì)職能，不再承擔(dān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，專(zhuān)職負(fù)責(zé)社會(huì)事務(wù)，讓經(jīng)濟(jì)事務(wù)歸園區(qū)，社會(huì)事務(wù)歸街道，權(quán)責(zé)明確，各司其職。補(bǔ)足功能短板。整合兩區(qū)行政資源，增設(shè)了民政局、衛(wèi)計(jì)局等單位，增強(qiáng)了基本民生社會(huì)服務(wù)供給能力，也使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展職能更加協(xié)調(diào)；設(shè)立環(huán)境保護(hù)局和安全生產(chǎn)監(jiān)管局，為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)工作筑牢了體制基礎(chǔ)；專(zhuān)門(mén)設(shè)立審計(jì)局，強(qiáng)化了紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的人員配備，增強(qiáng)了監(jiān)督保障功能板塊的力量；保留了漢南區(qū)人大、政協(xié)建制，為今后搭建覆蓋兩區(qū)的人大、政協(xié)預(yù)留了體制框架。

(2)著力推進(jìn)五個(gè)“統(tǒng)一”。統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃。按照兩區(qū)發(fā)展一盤(pán)棋的思路，重塑區(qū)域空間格局和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局。制定《武漢開(kāi)發(fā)區(qū)(漢南區(qū))一體化規(guī)劃》提請(qǐng)市政府審議通過(guò)，并在此基礎(chǔ)上編制了《武漢開(kāi)發(fā)區(qū)(漢南區(qū))“十三五”發(fā)展規(guī)劃》。統(tǒng)一項(xiàng)目布局。中船重工701所航電設(shè)備等10余個(gè)項(xiàng)目順利簽約，新興重工高端裝備制造、南京金龍新能源客車(chē)、東本零部件產(chǎn)業(yè)園等20多個(gè)大中型項(xiàng)目在漢南落地生根，總投資達(dá)101億元，為漢南地區(qū)注入了強(qiáng)勁動(dòng)力。統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。實(shí)施交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通工程，加緊推進(jìn)沌口和紗帽的通順大道、檀軍公路、軍紗大道、紗帽大道等骨干道路的連通。漢南工業(yè)園區(qū)配套設(shè)施不斷完善，漢南通用機(jī)場(chǎng)開(kāi)工興建，中海糧油碼頭開(kāi)始發(fā)力。統(tǒng)一民生社會(huì)事業(yè)發(fā)展。兩區(qū)社會(huì)保障一體化工作業(yè)已啟動(dòng)，漢南地區(qū)學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)開(kāi)始提檔升級(jí)，兩區(qū)基本公共服務(wù)均等化邁出實(shí)質(zhì)步伐。統(tǒng)一生態(tài)環(huán)保建設(shè)。綠道網(wǎng)絡(luò)向漢南延伸，牛海湖公園、薇湖公園順利建成，啟動(dòng)實(shí)施紗帽污水處理廠改擴(kuò)建工程和漢南排澇工程。

四、幾點(diǎn)啟示

(一)堅(jiān)持產(chǎn)城融合，是未來(lái)開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展的重要使命

從國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的形態(tài)、功能及發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，開(kāi)發(fā)區(qū)正由單一制造業(yè)向先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)并舉轉(zhuǎn)型；在城市空間上，由工業(yè)區(qū)為主向“產(chǎn)、城、綠”融為一體的特色城市空間轉(zhuǎn)型；在管理職能上，由注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展向統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)型。發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚地作用，積極探索中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，將是開(kāi)發(fā)區(qū)重塑競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的重要途徑。實(shí)踐證明，只有把城鎮(zhèn)化創(chuàng)新試驗(yàn)田和先行區(qū)作為國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的重要使命，才能使開(kāi)發(fā)區(qū)成為新時(shí)期深化推進(jìn)改革開(kāi)放的重要引擎。

(二)站在科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)革命前沿，把創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)作為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力

國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)過(guò)30多年的開(kāi)發(fā)建設(shè)，走出了一條具有中國(guó)特色新型工業(yè)化發(fā)展道路，是我國(guó)推進(jìn)工業(yè)化的重要載體，成為地方經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)級(jí)。在新的歷史階段打造新優(yōu)勢(shì)，開(kāi)發(fā)區(qū)必須構(gòu)建創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新模式，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)邁向中高端水平，提升在全球價(jià)值鏈中的地位。實(shí)踐證明，只有搶抓科技革命和產(chǎn)業(yè)變革機(jī)遇，積極探索創(chuàng)新與開(kāi)放融合、創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)融合、創(chuàng)新與城市融合，才能不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引領(lǐng)開(kāi)發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)和創(chuàng)新發(fā)展。

(三)承擔(dān)更多歷史使命，把自身發(fā)展與國(guó)家戰(zhàn)略和城市戰(zhàn)略結(jié)合

二十多年來(lái)，融合國(guó)家改革開(kāi)放大局、與武漢同頻共振是武漢開(kāi)發(fā)區(qū)快速崛起的重要經(jīng)驗(yàn)。十八大和十八屆三中、五中全會(huì)描繪的新藍(lán)圖、新愿景、新目標(biāo)，成為打造開(kāi)發(fā)區(qū)升級(jí)版的核心依據(jù)。當(dāng)前武漢已從打造功能進(jìn)入到提升功能和改善品質(zhì)并重的新階段，武漢開(kāi)發(fā)區(qū)托管漢南區(qū)的探索，為湖北提供了經(jīng)驗(yàn)樣本。實(shí)踐證明，只有把開(kāi)發(fā)區(qū)自身發(fā)展納入發(fā)展大局，主動(dòng)承擔(dān)不同歷史發(fā)展階段賦予的戰(zhàn)略任務(wù)，才能成為轉(zhuǎn)變方式的新典范。