“收費(fèi)還貸”型高速公路的財(cái)務(wù)管理模式探討

袁俊華

摘 要：隨著高速公路建設(shè)事業(yè)的迅速發(fā)展，在具體執(zhí)行“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策的過(guò)程中，收費(fèi)還貸高速公路貸款資金的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益突出。本文針對(duì)“貸款修路，收費(fèi)還貸”高速公路財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題，探討了政府還貸高速公路的財(cái)務(wù)管理模式，提出應(yīng)盡快加強(qiáng)貸款資金管理，降低和規(guī)避項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保我國(guó)高速公路建設(shè)健康發(fā)展，確保信貸資金安全。

關(guān)鍵詞：高速公路；收費(fèi)還貸；財(cái)務(wù)管理

前言

改革開(kāi)放以來(lái)，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，客貨運(yùn)輸業(yè)迅猛發(fā)展，對(duì)高速公路交通的發(fā)展起到了強(qiáng)勁的推動(dòng)作用。在全國(guó)范圍內(nèi)，高速公路通車(chē)?yán)锍虖?998年的6258公里發(fā)展到2008年的6.03萬(wàn)公里，年均增長(zhǎng)速度接近30%。2008年世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生后，為了拉動(dòng)內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央政府出臺(tái)了許多有利于刺激高速公路投資增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)政策，如銀行等金融機(jī)構(gòu)增加固定資產(chǎn)投資的信貸規(guī)模、連續(xù)降低貸款利率、將公路投資建設(shè)項(xiàng)目資本金比例從30%下調(diào)到25%等。同時(shí)，國(guó)家還下達(dá)了4萬(wàn)億投資計(jì)劃，計(jì)劃用于交通固定資產(chǎn)的投資就達(dá)到1萬(wàn)億，其中高速公路建設(shè)投資占有相當(dāng)大的份額；各省區(qū)也在利用時(shí)機(jī)大規(guī)模投資建設(shè)高速公路。本文研究的對(duì)象是“貸款修路，收費(fèi)還貸”的高速公路。隨著高速公路建設(shè)事業(yè)的快速發(fā)展，在具體執(zhí)行“貸款修路，收費(fèi)還貸”的政策中，收費(fèi)還貸高速公路貸款資金的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益突出。建立什么樣的高速公路財(cái)務(wù)管理模式來(lái)加強(qiáng)貸款資金管理，降低和規(guī)避項(xiàng)目的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，是確保我國(guó)高速公路建設(shè)健康發(fā)展亟待研究和解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

1 “收費(fèi)還貸”型高速公路加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的必要性

政府還貸高速公路和經(jīng)營(yíng)性高速公路的財(cái)務(wù)管理模式是不相同的，但是它們都需要通過(guò)車(chē)輛通行費(fèi)來(lái)償還銀行貸款，財(cái)務(wù)管理主要是防止出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。收費(fèi)還貸高速公路的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目在規(guī)定的收費(fèi)期限內(nèi)，或是因故中止收費(fèi)，不能預(yù)期償還銀行貸款等債務(wù)所遭受的損失。由于目前大量高速公路的建設(shè)資金是利用高速公路收費(fèi)權(quán)質(zhì)押向銀行取得貸款的，如果出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)使銀行大量的到期貸款無(wú)法收回，使得我國(guó)的高速公路投資體制惡化，導(dǎo)致更大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

政府還貸高速公路是由政府的交通主管部門(mén)實(shí)行統(tǒng)一貸款，然后利用高速公路建成后的通行費(fèi)收入統(tǒng)一償還貸款。在政府還貸的高速公路中，每條高速公路的還貸能力是不同的，部分高速公路由于交通量比較小，在規(guī)定的最長(zhǎng)收費(fèi)年限中不能還清貸款。在此隋況下，統(tǒng)一規(guī)范收費(fèi)公路管理，消除收費(fèi)公路還貸壓力可能帶來(lái)的財(cái)務(wù)隱患，已成為迫切需要研究并解決的問(wèn)題。要加強(qiáng)收費(fèi)還貸公路還貸研究，必須加強(qiáng)收費(fèi)還貸公路財(cái)務(wù)管理研究，并對(duì)收費(fèi)還貸公路融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、還貸實(shí)行一體化財(cái)務(wù)管理，保證貸款及時(shí)還清，使收費(fèi)還貸建設(shè)公路形式持續(xù)健康的發(fā)展。對(duì)收費(fèi)還貸形式應(yīng)采取一定的促進(jìn)和改變措施。

2 政府“收費(fèi)還貸”型高速公路的基本特征

2.1 收入形式以現(xiàn)金為主。對(duì)高速公路公司或管理處來(lái)說(shuō)，其主要的收入是高速公路車(chē)輛通行費(fèi)，而車(chē)輛通行費(fèi)主要是以現(xiàn)金的形武收取，因此高速公路的應(yīng)收賬教和其他應(yīng)收款在高速公路公司財(cái)務(wù)中所占的比重較小。

2.2 收費(fèi)還貸項(xiàng)目是履行政府職責(zé)修建政府收費(fèi)還貸高速公路是國(guó)家發(fā)展交通事業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種手段。國(guó)家貸款修建高速公路從短期來(lái)說(shuō)，是通過(guò)修建高速公路帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)說(shuō)，可以在全國(guó)范圍內(nèi)形成一系列縱橫交錯(cuò)的交通網(wǎng)絡(luò).這與企業(yè)投資的為謀求利潤(rùn)最大化，商業(yè)性經(jīng)營(yíng)高速公路有著本質(zhì)區(qū)別。

2.3 償債壓力大。一般來(lái)說(shuō)，高速公路建設(shè)投資巨大，主要是通過(guò)國(guó)內(nèi)外銀行貸款建成。并且主要是靠收取通行費(fèi)來(lái)償還貸款，因此，和普通工業(yè)企業(yè)相比，高速公路公司的償債壓力通常較大，團(tuán)此如何合理優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)以減輕償債壓力就成為公司需要關(guān)注的重點(diǎn)。

2.4 固定資產(chǎn)所占比重較大。對(duì)于商速公路公司來(lái)說(shuō)，其資產(chǎn)主要是由高速公路及其附屬設(shè)施構(gòu)成.并且其價(jià)值巨大且回收期長(zhǎng).困此，高速公路公司的資產(chǎn)中固定資產(chǎn)所占比重較大。

3 建立、健全政府收費(fèi)高速公路財(cái)務(wù)制度

3.1 實(shí)行統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理，加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算要做好財(cái)務(wù)預(yù)算

對(duì)于高速公路企業(yè)，在進(jìn)行投資前必須做好交通量的預(yù)測(cè)，因?yàn)楦咚俟方ǔ珊蟮耐ㄐ匈M(fèi)收入是高速公路公司的主要收入來(lái)源。應(yīng)該科學(xué)地預(yù)測(cè)各年的通行費(fèi)收入，從而制定合理的還款計(jì)劃，以免導(dǎo)致在某些年度內(nèi)不能償還銀行貸款而帶來(lái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要做好項(xiàng)目的投資預(yù)算，要充分考慮可能變化的因素，避免用完銀行貸款后項(xiàng)目仍不能建成的風(fēng)險(xiǎn)。要做好提款計(jì)劃，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的進(jìn)展情況和自有資金的到位情況做好提款計(jì)劃，避免從銀行提款后而沒(méi)有支付出去，從而增加了需要支付的利息。公路部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)依“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策所進(jìn)行的貸款項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理，具體實(shí)行融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、還貸一體化管理。收費(fèi)還貸公路應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理，包括統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一收費(fèi)票據(jù)、統(tǒng)一費(fèi)用開(kāi)支范圍和標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算等。統(tǒng)一票證管理，各省收費(fèi)還貸公路通行費(fèi)票證由省財(cái)政廳印制，省交通廳統(tǒng)一領(lǐng)取和發(fā)放?？紤]到收費(fèi)站點(diǎn)撤并的實(shí)際情況，全省適度調(diào)整并統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 實(shí)行集中歸口分級(jí)管理

由省（區(qū)）交通廳委托?。▍^(qū)）公路局對(duì)收費(fèi)還貸高速公路實(shí)行集中歸口管理。根據(jù)國(guó)務(wù)院《交通和車(chē)輛稅費(fèi)改革實(shí)施方案》精神，高速公路項(xiàng)目應(yīng)將“所收資金全額納入財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行'收支兩條線(xiàn)'管理，不繳納營(yíng)業(yè)稅等稅收?！苯Y(jié)合實(shí)際情況，政府還貸高速公路應(yīng)由各省交通廳作為全省收費(fèi)還貸高速公路車(chē)輛通行費(fèi)財(cái)務(wù)收支主管單位，各省公路局按照省交通廳和財(cái)政廳批準(zhǔn)的計(jì)劃具體負(fù)責(zé)對(duì)收費(fèi)還貸公路實(shí)施管理，包括收入及時(shí)上繳財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，按計(jì)劃安排使用日常經(jīng)費(fèi)、養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、還本付息等車(chē)輛通行費(fèi)收支的財(cái)務(wù)核算與管理，各省財(cái)政廳通過(guò)對(duì)車(chē)輛通行費(fèi)收支活動(dòng)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督和年度支出預(yù)算審批進(jìn)行管理。具體言之，在省范圍內(nèi)應(yīng)建立“三位一體”主管框架：由省交通廳作為全省通行費(fèi)財(cái)務(wù)收支主管單位，由省公路局接受省交通廳委托，具體負(fù)責(zé)對(duì)收費(fèi)還貸公路實(shí)施行業(yè)管理，包括對(duì)通行費(fèi)收支的財(cái)務(wù)核算與管理，而省財(cái)政廳則對(duì)通行費(fèi)收支活動(dòng)實(shí)施財(cái)政、財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督。

3.3 實(shí)行“統(tǒng)借轉(zhuǎn)貸”和“統(tǒng)貸統(tǒng)還”

對(duì)于收費(fèi)還貸高速公路借款采用省交通廳統(tǒng)借轉(zhuǎn)貸辦法，省交通廳統(tǒng)一掌握審批權(quán)，并奉行嚴(yán)格的貸款政策。省公路局應(yīng)加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)貸資金的監(jiān)督管理，保證資金合理、有效使用，并如期足額歸還。公路項(xiàng)目貸款應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)定的用途專(zhuān)款專(zhuān)用，嚴(yán)格用于該項(xiàng)目支出。“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的主要思路是：將貸款與收費(fèi)還貸公路發(fā)生的建設(shè)貸款、借款、欠付款合并。對(duì)貸款總額由省交通主管部門(mén)或委托省公路局統(tǒng)一核定，承擔(dān)債務(wù)，在一定期限內(nèi)統(tǒng)一歸還的一種管理方法?！敖y(tǒng)貸統(tǒng)還”實(shí)施的必要性在于：一是.-I以大大提高收費(fèi)還貸公路的綜合還貸能力，避免收費(fèi)額高的站因還清貸款停止收費(fèi)，而收費(fèi)額低的站因還本付息能力差、收費(fèi)期滿(mǎn)后還不清貸款要撤并，致使歸還銀行貸款和支付集資本息無(wú)來(lái)源的被動(dòng)局面。二是加強(qiáng)了資金的監(jiān)督，統(tǒng)貸統(tǒng)還后，應(yīng)加強(qiáng)支出計(jì)劃管理，撥付到收費(fèi)站只有正常經(jīng)費(fèi)和收費(fèi)設(shè)施費(fèi)，這部分資金由收費(fèi)站包干使用，超支不補(bǔ)；計(jì)劃還貸資金由省財(cái)政廳直接撥付貸款單位，確保專(zhuān)款專(zhuān)用和按期還本付息。三是實(shí)行統(tǒng)貸統(tǒng)還后，通行費(fèi)收入可以統(tǒng)籌調(diào)度，做到余缺互補(bǔ)，提高資金的使用效率。

3.4 實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支、收支兩條線(xiàn)”管理

各收費(fèi)站收取的通行費(fèi)，要每天及時(shí)存人所在地的通行費(fèi)收入專(zhuān)戶(hù)。省公路管理局每月分兩次上解至省交通廳通行費(fèi)收入專(zhuān)戶(hù)。產(chǎn)權(quán)約束主要是指產(chǎn)權(quán)主體之間或產(chǎn)權(quán)主體內(nèi)部不同部分之間，事前明確責(zé)任，事后落實(shí)責(zé)任的一系列行為規(guī)范。管理者對(duì)管理目標(biāo)的有效管理，除用必要的利益激勵(lì)機(jī)制把收益化暗為明，還要落實(shí)責(zé)任壓力，施以相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)約束，強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制。結(jié)合通行費(fèi)征收與解繳，應(yīng)強(qiáng)化通行費(fèi)收支預(yù)算管理的硬約束，嚴(yán)格“統(tǒng)收統(tǒng)支，收支兩條線(xiàn)”管理及“專(zhuān)款專(zhuān)用”、“專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)”管理。

3.5 加強(qiáng)和完善車(chē)輛通行費(fèi)管理

高速公路的車(chē)輛通行費(fèi)是償還貸款的資金來(lái)源。收好、用好、管好車(chē)輛通行費(fèi)資金，提高收費(fèi)公路還貸能力，對(duì)實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)的滾動(dòng)發(fā)展具有重大意義。當(dāng)前車(chē)輛通行費(fèi)管理混亂，導(dǎo)致瞞收、漏收、挪用的現(xiàn)象嚴(yán)重。一些收費(fèi)站的人員經(jīng)費(fèi)較低，再加上崗位責(zé)任制不清，沒(méi)有通行費(fèi)收支的硬指標(biāo)，收多、收少或收好、收壞一個(gè)樣，導(dǎo)致產(chǎn)生貪污通行費(fèi)票款，少收、漏收、免收的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不惜國(guó)家資金流失來(lái)謀求私利。

3.6 優(yōu)化通行費(fèi)支出結(jié)構(gòu)、設(shè)立還本付息資金指令性指標(biāo)

通行費(fèi)支出開(kāi)支范圍一般包括“還本付息資金”、“站點(diǎn)設(shè)施建設(shè)費(fèi)”、“養(yǎng)護(hù)費(fèi)用支出”、“管理費(fèi)用支出”、“路政管理支出”以及“其他支出”等，目前，在通行費(fèi)支出上存在兩個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題：一是人員支出所占結(jié)構(gòu)比過(guò)大；二是“還本付息資金”缺乏必要的指令性指標(biāo)限定，不能滿(mǎn)足及時(shí)足額還貸的需要。為此，在通行費(fèi)支出開(kāi)支范圍上應(yīng)注重支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，通過(guò)清理收費(fèi)站點(diǎn)，合理設(shè)立收費(fèi)站點(diǎn)及人員編制，適度提高通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，控制人員支出結(jié)構(gòu)比；同時(shí)，對(duì)于還本付息資金安排，應(yīng)設(shè)立不低于全省通行費(fèi)實(shí)際總收入的一定比例的指令性指標(biāo)，并專(zhuān)項(xiàng)用于償還貸款本息，以此作為消除還貸隱患的重要舉措之一。

3.7 建立“還貸平衡基金”，增強(qiáng)還貸能力

為確保按期償還公路項(xiàng)目貸款，避免財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，條件允許時(shí)應(yīng)建立還貸基金。各省要在統(tǒng)一清算項(xiàng)目的償債能力的基礎(chǔ)上，視債務(wù)情況確定較為統(tǒng)一的收費(fèi)年限，對(duì)收費(fèi)能力較好的項(xiàng)目按期繼續(xù)收費(fèi)，將還款余額納入“還貸平衡基金”。■

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