安全社區(qū)建設(shè)歷程回顧及其對(duì)城市社區(qū)公共安全治理的借鑒

陸繼鋒，張存樓，習(xí)亞勝

（1.山東科技大學(xué) 山東青島 266590；2.青島市青西新區(qū)社會(huì)治理研究中心 山東青島 266590）

安全社區(qū)建設(shè)歷程回顧及其對(duì)城市社區(qū)公共安全治理的借鑒

陸繼鋒1，張存樓1，習(xí)亞勝2

（1.山東科技大學(xué) 山東青島 266590；2.青島市青西新區(qū)社會(huì)治理研究中心 山東青島 266590）

安全社區(qū)建設(shè)肇始于西方社區(qū)實(shí)踐，時(shí)下已成為全球范圍內(nèi)的社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)。在我國(guó)，安全社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了試點(diǎn)探索、規(guī)范建設(shè)和規(guī)模發(fā)展等不同階段，取得了豐碩成果。安全社區(qū)建設(shè)凝練提出了明確的理念，建立了專門的組織機(jī)構(gòu)，制定了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，實(shí)施了具有時(shí)效性的安全促進(jìn)項(xiàng)目，重視建設(shè)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和交流。當(dāng)下，我國(guó)基層公共安全形勢(shì)嚴(yán)峻，城市社區(qū)公共安全治理任務(wù)艱巨，而安全社區(qū)建設(shè)探索能為當(dāng)下的城市社區(qū)公共安全治理提供重要借鑒。

安全社區(qū)；安全社區(qū)建設(shè)；城市社區(qū)；公共安全治理

當(dāng)前，公共安全影響因素增多，各類突發(fā)事件多發(fā)、頻發(fā)，給城市公共安全帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。安全社區(qū)可以預(yù)防和控制人為事故及其帶來(lái)的損失，也可有效應(yīng)對(duì)生態(tài)和自然災(zāi)害所帶來(lái)危害。作為一場(chǎng)社會(huì)建設(shè)運(yùn)動(dòng)，安全社區(qū)建設(shè)能增強(qiáng)居民安全意識(shí)，提高民眾自救互救能力，促進(jìn)社區(qū)公共安全治理。積極開展安全社區(qū)建設(shè)研究，分析其對(duì)城市社區(qū)公共安全治理的借鑒和啟發(fā)具有理論和實(shí)踐雙重意義。

一、安全社區(qū)建設(shè)興起與中外探索

（一）西方國(guó)家安全社區(qū)建設(shè)歷程。

安全社區(qū)（safe community）一詞最早見于WHO（世界衛(wèi)生組織）1989年召開的事故與傷害預(yù)防大會(huì)宣言[1]。安全社區(qū)通常設(shè)立了負(fù)責(zé)推動(dòng)建設(shè)工作的專門機(jī)構(gòu)，社區(qū)相關(guān)部門、企事業(yè)單位和居民共同參與社區(qū)安全促進(jìn)工作，通過(guò)持續(xù)有效的建設(shè)工作以實(shí)現(xiàn)保障居民安全健康目標(biāo)。而安全社區(qū)建設(shè)一般指：“一定范圍內(nèi)的社區(qū)在凝聚民眾意識(shí)基礎(chǔ)上，整合社區(qū)內(nèi)各種資源，共同為減少各種意外或者故意性傷害，構(gòu)建更安全的環(huán)境，促進(jìn)人際和諧，增進(jìn)每個(gè)人社體、心理與社會(huì)的全面安適而不斷努力的過(guò)程”[2]。安全社區(qū)目的是降低災(zāi)害和各類事故的傷害和損失，提高社區(qū)居民的安全意識(shí)和技能。

安全社區(qū)建設(shè)肇始于北歐社區(qū)實(shí)踐。1975年，瑞典慢城（Falkoping）實(shí)施了一項(xiàng)涵蓋了安全教育、加強(qiáng)日常管理監(jiān)督等內(nèi)容的社區(qū)安全計(jì)劃；計(jì)劃實(shí)施兩年多，社區(qū)內(nèi)交通意外傷害、家居傷害和各種工傷事故減少了近三成，社區(qū)學(xué)齡前兒童的意外傷害減少近五成[3]。1985年，瑞典利德雪平市（Lidkoping）也實(shí)施了與慢城相類似的安全社區(qū)計(jì)劃；1989年，WHO在斯德哥爾摩舉行了第一屆世界事故和傷害預(yù)防會(huì)議并發(fā)表了《社區(qū)安全宣言》[4]。此次會(huì)議產(chǎn)生了全球第一個(gè)國(guó)際安全社區(qū)，提出安全社區(qū)建設(shè)應(yīng)倡導(dǎo)推廣“安全、健康、文化”理念，發(fā)揮社區(qū)內(nèi)各類組織機(jī)構(gòu)作用，整合社區(qū)內(nèi)一切可利用的資源，發(fā)動(dòng)社區(qū)民眾積極參與社區(qū)安全推廣活動(dòng)，營(yíng)造安全舒適社區(qū)生活環(huán)境，以提高居民安全健康素質(zhì)。會(huì)后，WHO委托設(shè)于瑞典卡羅林斯卡學(xué)院的社區(qū)安全合作中心負(fù)責(zé)國(guó)際安全社區(qū)理念推廣、標(biāo)準(zhǔn)制定、考察評(píng)估和認(rèn)定工作，制定了安全社區(qū)認(rèn)證的兩大要件:“一是針對(duì)所有居民、環(huán)境和條件制定積極的安全預(yù)防計(jì)劃;二是擁有包括當(dāng)?shù)卣⒐ど唐髽I(yè)、消防機(jī)構(gòu)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)、志愿者組織和社區(qū)共同參與的工作網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)中各個(gè)組織之間緊密聯(lián)系，充分運(yùn)用各自資源為社區(qū)安全服務(wù)”[5]。為獲得世界各國(guó)或相關(guān)地區(qū)支持及參與，WHO在很多國(guó)家和地區(qū)都建立了安全社區(qū)支持中心和國(guó)際安全社區(qū)認(rèn)證中心，負(fù)責(zé)與國(guó)際社區(qū)安全合作中心建立聯(lián)系，協(xié)助宣傳推廣國(guó)際安全社區(qū)計(jì)劃；同時(shí)組織本區(qū)域內(nèi)社區(qū)參與國(guó)際安全社區(qū)相關(guān)活動(dòng)，推廣安全社區(qū)創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)。1991年，WHO在瑞典召開了第一屆國(guó)際安全社區(qū)大會(huì)，確定以后每年召開世界安全社區(qū)大會(huì)，大力推動(dòng)安全社區(qū)建設(shè)。

在WHO和世界各國(guó)努力下，國(guó)際安全社區(qū)建設(shè)開始從歐洲擴(kuò)展至美洲、亞洲乃至于全球范圍，成為面向人類和全球范圍內(nèi)的一場(chǎng)社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)。值得注意的是，已獲批的“安全社區(qū)”并不都面向發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，如泰國(guó)、越南、中國(guó)等已經(jīng)成功建成了國(guó)際安全社區(qū)。

（二）中國(guó)安全社區(qū)建設(shè)探索。

與社區(qū)建設(shè)同步，安全社區(qū)建設(shè)大致經(jīng)歷了三階段：

1.試點(diǎn)探索階段。繼香港地區(qū)（2000年）和臺(tái)灣地區(qū)（2002年）引進(jìn)安全社區(qū)計(jì)劃并推廣安全社區(qū)建設(shè)之后，大陸政府于2002年在上海舉辦了全國(guó)安全社區(qū)研討會(huì)，會(huì)議圍繞如何借鑒國(guó)際安全社區(qū)建設(shè)理念，開展具有中國(guó)特色的安全社區(qū)建設(shè)進(jìn)行了討論[6]。國(guó)家安監(jiān)總局委托中國(guó)職業(yè)安全健康協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)安全社區(qū)建設(shè)并成立了全國(guó)安全社區(qū)促進(jìn)中心。2004年，中國(guó)職業(yè)安全健康協(xié)會(huì)召開了安全社區(qū)專題研討會(huì)，確定了“先行試點(diǎn)、逐步推廣”的建設(shè)思路，選定北京、上海等6個(gè)城市和開灤、潞安、平朔3個(gè)礦區(qū)為試點(diǎn)。2004年6月，WHO第13屆國(guó)際安全社區(qū)大會(huì)對(duì)中國(guó)安全社區(qū)建設(shè)予以肯定。會(huì)后，北京朝陽(yáng)區(qū)、上海浦東新區(qū)、河北唐山等地區(qū)的10個(gè)社區(qū)啟動(dòng)了安全社區(qū)創(chuàng)建工作，北京東城、西城區(qū)，深圳福田等也開始籌備安全社區(qū)創(chuàng)建。

2.規(guī)范建設(shè)階段。2005年，安全社區(qū)建設(shè)被納入《國(guó)家安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》和《“十一五”安全文化建設(shè)綱要》。2006年初，中國(guó)職業(yè)安全健康協(xié)會(huì)參照WHO安全社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際勞工組織職業(yè)安全健康管理體系規(guī)范，編制了《安全社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)（草案）》并由國(guó)家安監(jiān)總局下發(fā)。該標(biāo)準(zhǔn)基本內(nèi)容12項(xiàng)，加入了建立應(yīng)急預(yù)案、創(chuàng)建安全社區(qū)檔案、培訓(xùn)工作人員、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等特色項(xiàng)目。為規(guī)范安全社區(qū)評(píng)定，中國(guó)職業(yè)安全健康協(xié)會(huì)于2007年制定了 《安全社區(qū)評(píng)定管理辦法 （試行）》，對(duì)全國(guó)安全社區(qū)評(píng)定等環(huán)節(jié)均作出明確規(guī)定。2007年，我國(guó)命名了首批21個(gè)全國(guó)安全社區(qū)；2008年12月，中國(guó)職業(yè)安全健康協(xié)會(huì)被認(rèn)定為WHO社區(qū)安全促進(jìn)合作中心安全社區(qū)支持中心。2009年，國(guó)家安監(jiān)總局印發(fā)《關(guān)于深入開展安全社區(qū)建設(shè)工作的指導(dǎo)意見》和《安全社區(qū)評(píng)定管理辦法（試行）》，標(biāo)志著我國(guó)的安全社區(qū)建設(shè)進(jìn)入更加規(guī)范的發(fā)展階段。

3.規(guī)模發(fā)展階段。2010年堪稱我國(guó)安全社區(qū)建設(shè)的重要一年。2010年的全國(guó)安全建設(shè)工作會(huì)議提出要大力推進(jìn)安全社區(qū)建設(shè)。2010年，全國(guó)新啟動(dòng)建設(shè)的安全社區(qū)數(shù)量占總數(shù)的74%，為啟動(dòng)安全社區(qū)建設(shè)工作以來(lái)年平均數(shù)的4.4倍。2011年，國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱安委會(huì)）先后下發(fā) 《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議精神進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步深入推進(jìn)安全社區(qū)建設(shè)的通知》。由國(guó)務(wù)院安委會(huì)主導(dǎo)推進(jìn)安全社區(qū)建設(shè)，更有利于整合資源，調(diào)動(dòng)政府職能部門和各方積極性。2011年，我國(guó)進(jìn)一步加大了企業(yè)主導(dǎo)型安全社區(qū)建設(shè)，晉煤集團(tuán)、平朔煤礦等單位突出企業(yè)優(yōu)勢(shì)和特色，圍繞安全生產(chǎn)和居民安全健康，開展安全社區(qū)建設(shè)。2012年，安全社區(qū)建設(shè)已由北京、大連、山東、廣東等大城市和東部發(fā)達(dá)地區(qū)延伸至中西部地區(qū)。根據(jù)國(guó)安監(jiān)總局預(yù)測(cè)：“到2020年，全國(guó)將啟動(dòng)安全社區(qū)建設(shè)單位1萬(wàn)家，惠及5億人口，覆蓋所有省級(jí)行政區(qū)域、計(jì)劃單列市與省會(huì)城市;各省級(jí)行政區(qū)域基本建成安全社區(qū)地區(qū)支持中心，發(fā)展全國(guó)安全社區(qū)評(píng)審員不少于500名”[7]。

截止到2015年底，我國(guó)大陸已經(jīng)有國(guó)際安全社區(qū)91個(gè)，分布在12個(gè)省（市）（如圖1所示）；創(chuàng)建了全國(guó)安全社區(qū)575個(gè)，覆蓋了19個(gè)省級(jí)行政區(qū)域和煤礦、石化、油田等行業(yè)（如圖2所示）。安全社區(qū)數(shù)量從無(wú)到有（如圖3所示），類型也由單一的城區(qū)街道型擴(kuò)展到企業(yè)主導(dǎo)型、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)型和園區(qū)學(xué)校型。所有參與創(chuàng)建活動(dòng)的社區(qū)都提升了社區(qū)公共安全建設(shè)的水平和質(zhì)量。

圖1 國(guó)際安全社區(qū)分布示意圖

圖2 全國(guó)安全社區(qū)分布示意圖

圖3 安全社區(qū)數(shù)量增長(zhǎng)情況圖

二、安全社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容與成效

（一）建立了負(fù)責(zé)安全促進(jìn)活動(dòng)的組織機(jī)構(gòu)。

從國(guó)際上看，WHO在瑞典設(shè)立了社區(qū)安全合作中心專司安全社區(qū)建設(shè)理念推廣、標(biāo)準(zhǔn)制定、考察評(píng)估和資格認(rèn)定工作。根據(jù)國(guó)際安全社區(qū)創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，所有創(chuàng)建社區(qū)都要建立負(fù)責(zé)安全促進(jìn)活動(dòng)的跨部門合作的組織機(jī)構(gòu)。

2010年，中國(guó)職業(yè)安全健康協(xié)會(huì)成立了全國(guó)安全社區(qū)工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)推動(dòng)全國(guó)安全社區(qū)建設(shè)工作，北京、上海、山東、遼寧等地區(qū)都成立了相應(yīng)的支持中心。參與創(chuàng)建的基層單位也設(shè)立了領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，成員涵蓋了轄區(qū)相關(guān)部門、社會(huì)組織及其負(fù)責(zé)人；成立了專門工作機(jī)構(gòu)，包括相關(guān)部門和社會(huì)管理單位管理人員、技術(shù)人員、社會(huì)組織成員、志愿者和社區(qū)居民等。上述機(jī)構(gòu)均職責(zé)明確具體，在安全社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮了作用（如表1所示）。

表1 安全社區(qū)建設(shè)促進(jìn)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)職責(zé)一覽表

在具體實(shí)踐中，參與創(chuàng)建社區(qū)在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面也結(jié)合實(shí)際進(jìn)行了創(chuàng)新，以最大化整合資源，推動(dòng)項(xiàng)目組織實(shí)施。如，深圳福田區(qū)成立了“安全社區(qū)推進(jìn)委員會(huì)”，下設(shè)11個(gè)安全社區(qū)推進(jìn)小組，各社區(qū)工作站也成立了安全社區(qū)工作組，吸收街道辦事處相關(guān)部門、轄區(qū)企事業(yè)單位、物業(yè)管理部門等人員和社區(qū)居民、志愿者的積極參加創(chuàng)建活動(dòng)；香蜜湖街道在創(chuàng)建安全社區(qū)建設(shè)過(guò)程中構(gòu)建了區(qū)職能部門、街道社區(qū)以及轄區(qū)單位參加的三級(jí)網(wǎng)絡(luò)；街道辦內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也進(jìn)行了整合，將安全監(jiān)察、司法、信訪和綜合治理等多部門整合為安全保障中心，實(shí)現(xiàn)安全“多個(gè)部門管”到“一個(gè)中心抓”的轉(zhuǎn)變[3]。沈陽(yáng)市沈河區(qū)在安全社區(qū)建設(shè)中構(gòu)建了區(qū)、街道、社區(qū)“三橫”和公安、安監(jiān)、質(zhì)監(jiān)、交警、消防、城建、衛(wèi)生、教育、藥監(jiān)“九縱”的立體工作網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管橫向到邊、縱向到底和全覆蓋[8]。

（二）制定了安全社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和衡量指標(biāo)

在安全社區(qū)創(chuàng)建之初，WHO提出了國(guó)際安全社區(qū)建設(shè)6條衡量指標(biāo) （如表2所示）。近年來(lái)，在總結(jié)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，WHO又增加了家庭家居安全、學(xué)校安全、工作單位安全、等9方面內(nèi)容，每個(gè)方面細(xì)化為7個(gè)相應(yīng)指標(biāo)，使得安全社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)更加結(jié)構(gòu)化和系統(tǒng)化。這些標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)是開展社區(qū)評(píng)價(jià)的科學(xué)依據(jù)和重要抓手，促進(jìn)了安全社區(qū)建設(shè)的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

我國(guó)在安全社區(qū)創(chuàng)建中也提出了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。2006年，國(guó)家安監(jiān)總局頒布《國(guó)家安全社區(qū)建設(shè)基本要求 （AQ/T9001-2006）》，將安全社區(qū)的基本要素分為安全社區(qū)的創(chuàng)建機(jī)構(gòu)與職責(zé)、信息的交流和全員參與、事故與傷害預(yù)防目標(biāo)及計(jì)劃、風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)及評(píng)價(jià)、安全促進(jìn)項(xiàng)目、宣教培訓(xùn)、應(yīng)急預(yù)案和響應(yīng)、監(jiān)測(cè)監(jiān)督、事故與傷害記錄、安全社區(qū)創(chuàng)建檔案、預(yù)防與糾正措施、評(píng)審與持續(xù)改進(jìn)等12個(gè)方面。2009年出臺(tái)的《安全社區(qū)評(píng)定管理辦法（試行）》將“持續(xù)開展安全社區(qū)建設(shè)兩年以上、各類事故與傷害連續(xù)兩年控制在當(dāng)?shù)卣逻_(dá)的考核指標(biāo)之內(nèi)”作為了安全社區(qū)創(chuàng)建最基本的兩項(xiàng)硬指標(biāo)。

（三）實(shí)施了一系列社區(qū)公共安全促進(jìn)項(xiàng)目。

實(shí)施安全促進(jìn)項(xiàng)目是安全社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容，也是其關(guān)鍵且繁重的任務(wù)之一。一般而言，這些項(xiàng)目主要針對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)人員、高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，目的是落實(shí)社區(qū)安全計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)社區(qū)安全目標(biāo)。在建設(shè)中，各參與社區(qū)均依據(jù)事故與傷害風(fēng)險(xiǎn)狀況、社區(qū)能力與資源情況、易受傷害和易傷害他人的人群和高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境等實(shí)施了一系列建設(shè)項(xiàng)目。值得注意的是，這些項(xiàng)目會(huì)結(jié)合居民需求，根據(jù)不同時(shí)空背景及不同環(huán)境進(jìn)行自我調(diào)整。

表2 國(guó)際安全社區(qū)衡量指標(biāo)及其內(nèi)容概述

我國(guó)在安全社區(qū)建設(shè)中也實(shí)施了豐富多樣的社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目，涵蓋安全教育培訓(xùn)、加強(qiáng)安全管理、提升安全服務(wù)水平、改善安全環(huán)境、完善安全設(shè)施等。如，福田區(qū)在創(chuàng)辦安全社區(qū)過(guò)程中就啟動(dòng)了預(yù)防和減少事故傷害的安全促進(jìn)項(xiàng)目。2006年來(lái)，該區(qū)針對(duì)外來(lái)人口聚集的出租屋開展了非職業(yè)性一氧化碳中毒預(yù)防，針對(duì)燃?xì)馊急录l發(fā)的狀況啟動(dòng)燃?xì)獍踩龠M(jìn)項(xiàng)目，面向社區(qū)流動(dòng)人口開展了衛(wèi)生健康促進(jìn)項(xiàng)目等[3]。寧波市白云街道實(shí)施了‘娃娃交通天使’兒童安全促進(jìn)項(xiàng)目，建立了兒童交通安全教育基地，增強(qiáng)兒童和家長(zhǎng)交通安全意識(shí)；基地向轄區(qū)所有幼兒園開放，通過(guò)開展‘家園’合作，對(duì)家長(zhǎng)進(jìn)行言傳身教，擴(kuò)大輻射范圍，從而提高整個(gè)轄區(qū)兒童的安全水平[9]。上述項(xiàng)目各有側(cè)重，鎖定重點(diǎn)區(qū)域和人群，內(nèi)容豐富，效果明顯。

（四）加強(qiáng)安全社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和交流推廣。

1991年，WHO在瑞典召開了第一屆國(guó)際安全社區(qū)大會(huì)，主題是“社區(qū)參與事故控制及預(yù)防的重要性”并確定以后每年圍繞特定主題召開一屆國(guó)際安全社區(qū)大會(huì)。歷屆會(huì)議都會(huì)研討全球共同關(guān)心社區(qū)安全問(wèn)題，舉辦安全社區(qū)確認(rèn)儀式等活動(dòng)。國(guó)際安全社區(qū)大會(huì)已舉辦了25屆，搭建了全球社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流的平臺(tái)，促進(jìn)了安全社區(qū)建設(shè)。

我國(guó)2007年召開了第一屆全國(guó)安全社區(qū)工作會(huì)議，此后也基本形成了每年召開一次會(huì)議制度。截止到目前，全國(guó)安全社區(qū)工作已召開了九屆（如表3所示），每屆會(huì)議都會(huì)系統(tǒng)分析我國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)，總結(jié)過(guò)去一年安全社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)并就下一年安全社區(qū)建設(shè)工作進(jìn)行部署，舉行安全社區(qū)舉行命名授牌儀式，表彰先進(jìn)單位和個(gè)人，推動(dòng)了我國(guó)安全社區(qū)建設(shè)工作。在安全社區(qū)建設(shè)中，中方積極出席國(guó)際安全社區(qū)大會(huì)，推廣中國(guó)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，吸納國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，讓中國(guó)安全社區(qū)建設(shè)走向世界；另一方面，將國(guó)際安全社區(qū)建設(shè)的組織和專家請(qǐng)進(jìn)來(lái)，邀請(qǐng)其來(lái)華考察并舉辦交流活動(dòng)。2009年，我國(guó)召開了第五屆亞洲安全社區(qū)會(huì)議，來(lái)自中國(guó)大陸各地和港臺(tái)地區(qū)、韓國(guó)、日本等地的代表參加了會(huì)議并進(jìn)行了交流發(fā)言。在國(guó)內(nèi)，大陸政府也邀請(qǐng)香港OSH局到大陸參觀，組團(tuán)參觀香港安全社區(qū)，各省市安全社區(qū)之間也開展了豐富多樣的交流活動(dòng)，相互學(xué)習(xí)提高。

三、安全社區(qū)建設(shè)的借鑒與啟示

（一）借鑒安全社區(qū)建設(shè)理念和思路。

社區(qū)是基層政權(quán)和群眾的鏈接點(diǎn)，健康和安全是人的基本權(quán)利[10]。社區(qū)安全與否關(guān)乎基層民眾切身利益，是人們安居樂(lè)業(yè)的前提。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷進(jìn)步，民眾生活水平不斷提高，安全和健康正在成為人們普遍的價(jià)值追求。然而，不斷增多的基層矛盾和危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)卻又降低了基層民眾安全感。能否最大限度保護(hù)最廣大人民生命財(cái)產(chǎn)安全，讓普通民眾在安全穩(wěn)定中獲得幸福感，是社區(qū)治理需要面臨的現(xiàn)實(shí)課題。作為社區(qū)治理的重要部分，城市社區(qū)公共安全治理事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定大局，體現(xiàn)社會(huì)管理水平和能力，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和國(guó)家總體安全觀的具體體現(xiàn)。理念決定高度，駕馭治理行為。

表3 歷屆全國(guó)安全社區(qū)建設(shè)工作會(huì)議時(shí)間、地點(diǎn)和內(nèi)容主題一覽表

國(guó)際安全社區(qū)建設(shè)之初就明確提出“人人都享受安全，人人都享受健康”，倡導(dǎo)和推廣“安全、健康、文化”理念。該理念核心內(nèi)容包括以下幾點(diǎn)：一是安全社區(qū)要能預(yù)防所有環(huán)境和條件下的傷害，不論作為傷害對(duì)象的人是何種職業(yè)身份和性別，沒(méi)有年齡區(qū)分和區(qū)域限制，所有人群面臨的所有類別傷害都要加以預(yù)防；二是安全建設(shè)區(qū)域不限于狹義社區(qū)，它可以是一個(gè)城市，也可以是一個(gè)縣域或更大區(qū)域，涵蓋生活、工作和學(xué)習(xí)等諸多領(lǐng)域。安全社區(qū)人口數(shù)量也從千人到百萬(wàn)人乃至于千萬(wàn)人不等；三是安全社區(qū)目標(biāo)是降低對(duì)所有人的傷害，這就決定了安全社區(qū)建設(shè)一個(gè)不斷干預(yù)和持續(xù)改進(jìn)的過(guò)程。國(guó)際安全社區(qū)建設(shè)理念在我國(guó)在安全社區(qū)建設(shè)中得到了很好的體現(xiàn)，我們確立了“以人為本，安全至上”的理念和“資源整合、全員參與、持續(xù)改進(jìn)”的建設(shè)思路，突出了以人為本和可持續(xù)發(fā)展。國(guó)內(nèi)外社區(qū)建設(shè)實(shí)踐證明這一理念是可行的、有效的，對(duì)于我國(guó)城市社區(qū)公共安全治理理念和思路凝練和創(chuàng)新具有借鑒意義。

（二）引導(dǎo)公眾參與城市社區(qū)公共安全治理。

公眾參與是治理的精髓和基石。就社區(qū)治理而言，所謂公眾參與就是將基層民眾及其利益表達(dá)機(jī)構(gòu)吸納到治理過(guò)程中，體現(xiàn)公眾意愿，充分發(fā)揮非政府組織、社區(qū)組織、婦女團(tuán)體等公民社會(huì)機(jī)構(gòu)作用，鼓勵(lì)私有部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)參與社區(qū)公共安全治理等。廣義的公眾參與指的是各類相關(guān)主體的參與；狹義的公眾參與是社區(qū)居民和社區(qū)內(nèi)單位和組織的參與。當(dāng)下，基層民眾的服務(wù)需求日益多元但又不得不面臨公共服務(wù)資源稀缺的現(xiàn)實(shí)，公眾參與社區(qū)治理成為不可或缺的環(huán)節(jié)，可以做到群智、群策、群力，又可以讓治理合情、合理、合法。

城市社區(qū)安全與每位居民生產(chǎn)生活息息相關(guān)，公眾參與城市社區(qū)公共安全治理有利于傳達(dá)公眾需求，整合公共安全治理資源。其實(shí)，創(chuàng)建安全社區(qū)本身就是一個(gè)多方參與的群眾性活動(dòng)。安全社區(qū)建設(shè)組織機(jī)構(gòu)最重要職責(zé)之一就是調(diào)動(dòng)各方參與積極性，盡可能整合一切組織和個(gè)人的資源開展安全促進(jìn)活動(dòng)，以增強(qiáng)減災(zāi)和預(yù)防傷害效果，達(dá)到理想安全水平。我國(guó)的安全社區(qū)建設(shè)同樣需要重視公眾參與，尤其注重建立群眾組織和志愿者組織，提高全員參與率。如，香蜜湖街道就成立了“社區(qū)鄰里互助協(xié)會(huì)”等組織，鼓勵(lì)社會(huì)組織級(jí)自愿者參與安全社區(qū)建設(shè)[3]。如何將公眾嵌入社區(qū)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮其在治理中的功能是城市社區(qū)公共安全治理的重要任務(wù)。在這方面，安全社區(qū)建設(shè)具有可借鑒之處。

（三）重視開展城市社區(qū)公共安全教育。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公眾安全意識(shí)淡薄，在公共危機(jī)中避險(xiǎn)逃生知識(shí)和技能匱乏。只有社區(qū)居民具有公共安全意識(shí)，才能自我保護(hù)并積極參與社區(qū)公共安全治理。開展公共安全教育，幫助社區(qū)居民樹立安全觀是挖掘社區(qū)預(yù)防潛力，減少不安全行為和誘發(fā)因素、改善城市公共安全環(huán)境的重要環(huán)節(jié)，也是公共安全治理需要面臨的艱巨任務(wù)。

國(guó)際安全社區(qū)建設(shè)重視基層社區(qū)民眾的公共安全教育，致力于社區(qū)公共安全文化建設(shè)。在國(guó)際安全社區(qū)創(chuàng)建指標(biāo)中，公共安全教育指標(biāo)至少兩個(gè)：即安全教育覆蓋率、安全知識(shí)的知曉率。我國(guó)在安全社區(qū)創(chuàng)建中同樣重視公共安全教育并將其作為重要項(xiàng)目加以推動(dòng)。教育內(nèi)容會(huì)針對(duì)不同人群特點(diǎn)靈活確定，以能使多數(shù)人能理解、接受為基本原則；社區(qū)宣傳欄、安全提示、文體活動(dòng)、知識(shí)競(jìng)賽、社區(qū)咨詢、實(shí)物演示和發(fā)放宣傳品等都是常用形式。如，深圳香蜜湖街道建設(shè)了安全資源中心（國(guó)際安全社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目之一），打造安全教育永久性基地，構(gòu)建集互動(dòng)性、趣味性和知識(shí)性于一體的公共安全教育模式；開展了諸如每月一次的社區(qū)論壇、社區(qū)安全大家談等活動(dòng)，社區(qū)交警、消防等安全專業(yè)人員深入一線開展培訓(xùn)演練；社區(qū)內(nèi)學(xué)校借助班會(huì)、競(jìng)賽等形式開展安全常識(shí)教育，小學(xué)在美術(shù)課上組織學(xué)生繪制安全漫畫以增強(qiáng)兒童安全意識(shí)[3]。從安全社區(qū)創(chuàng)建實(shí)踐看，公共安全教育只有納入社區(qū)治理議程，才能增強(qiáng)公眾安全意識(shí)，提高社區(qū)危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防能力。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)城市基層應(yīng)急管理。

加強(qiáng)應(yīng)急管理改革，提高應(yīng)急能力是事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的大事。[11]社區(qū)是突發(fā)事件最直接承載體和最初的響應(yīng)者，承擔(dān)在突發(fā)事件發(fā)生的第一時(shí)間，有效組織協(xié)調(diào)社區(qū)居民自救、互救與共救，保護(hù)社區(qū)生命線和基礎(chǔ)設(shè)施，有效減輕破壞性等職能。社區(qū)匯集一定資源和人才，可調(diào)動(dòng)基層最廣大應(yīng)急響應(yīng)力量；在面臨突發(fā)事件失靈情況下，貼近群眾生活的社區(qū)可以做出最直接、最靈活的反應(yīng)。沒(méi)有社區(qū)參與，就沒(méi)有真正的應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員。社區(qū)參與應(yīng)急管理可增強(qiáng)公眾公共安全意識(shí)，排除公共安全隱患。我國(guó)現(xiàn)有應(yīng)急管理體制以屬地管理為原則，地方政府是應(yīng)急處理組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)但非唯一角色。這也決定社區(qū)在應(yīng)急管理體系中扮演著重要角色。

我國(guó)安全社區(qū)建設(shè)安全建設(shè)注重社區(qū)應(yīng)急管理，這也是我國(guó)安全社區(qū)建設(shè)的特色項(xiàng)目之一。《國(guó)家安全社區(qū)建設(shè)基本要求》規(guī)定：應(yīng)急預(yù)案和響應(yīng)、監(jiān)測(cè)與監(jiān)督等事故安全社區(qū)基本要素。安全社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中也注重借助社區(qū)干預(yù)提高社區(qū)應(yīng)急力和相關(guān)人員應(yīng)急能力。實(shí)踐證明，安全社區(qū)建設(shè)是加強(qiáng)應(yīng)急管理能力建設(shè)的重要途徑：安全社區(qū)制定和落實(shí)了重點(diǎn)事故傷害預(yù)防計(jì)劃，提高了社區(qū)公眾自救互救能力。因此，基層應(yīng)急管理能力提升是社區(qū)公共安全治理的核心內(nèi)容。

四、結(jié)語(yǔ)

安全是人的基本需求，社區(qū)是城市社會(huì)的基本單位。社區(qū)公共安全治理是維護(hù)人生存權(quán)、健康權(quán)等基本權(quán)利的需要，系維護(hù)廣大人民根本利益的民心工程，也是牽扯方方面和各個(gè)領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。安全社區(qū)建設(shè)目的是實(shí)現(xiàn)社區(qū)安全、民眾健康和社會(huì)和諧，其在實(shí)踐中所構(gòu)建的模式對(duì)城市社區(qū)公共安全治理具有現(xiàn)實(shí)意義：就工具性而言，安全社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和制度建設(shè)等為社區(qū)公共安全治理提供了抓手；從操作性而言，安全社區(qū)建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)、程序方法等為社區(qū)公共安全治理提供了路徑；從價(jià)值性而言，安全社區(qū)保障了基層安全，最終改善了居民的生產(chǎn)生活環(huán)境，提高了生活水平和質(zhì)量。

[1]金 磊.中國(guó)城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與綜合安全建設(shè)[J].中國(guó)名城，2010，（12）：8.

[2]陳治桃，宋文祥，黃麗華著.五型社區(qū)-城市社區(qū)社會(huì)治理新模式[M].廣州：廣東人民出版社2013.91.

[3]邱晶晶，李 斌.香蜜湖街道榮膺“國(guó)際安全社區(qū)”[N].深圳特區(qū)報(bào),2009-10-19（A12）版.

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[7]安監(jiān)總局：到今年底80%省級(jí)區(qū)域開展安全社區(qū)建設(shè)[EB/OL].中國(guó)新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/m/gn/ 2015/11-17/7627802.shtml，2015-11-17/2016-10-31.

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[9]鐘輝雄.匯聚八方力量激發(fā)基層活力—聚焦全國(guó)安全社區(qū)建設(shè)組織與推動(dòng)[N].中國(guó)安全生產(chǎn)報(bào)，2012-03-06.

[10]陸繼鋒.街區(qū)制對(duì)城市社區(qū)公共安全的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)[J].陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，（3）：21.

[11]陸繼鋒.西方國(guó)家應(yīng)急管理綜合化改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2016，（2）：8.

A History Review of the Construction of Safe Community and Its Implications for Public Safety Governance of Urban Community

LU Ji-feng1ZHANG Cun-lou2XI Ya-sheng3

The construction of safe community began in the western community practice,and has become a worldwide movement nowadays.In China,the safe community construction has experienced the pilot exploration,the standard construction,the scale development and many other different stages,which has obtained a fruitful result.Safety community construction put forward a clear concept,established a special organization,developed corresponding standards and norms, implemented security promotion projects with time efficiency and paid attention to summarizing and exchanging experience. At present,the public security situation is still grim,and the task of public safety governance of urban community is arduous.The construction of safe community can provide an important reference for the current urban community public safety governance.

safe community;the construction of safe community;urban community;public security governance

D035.34

：A

：1674-5612（2016）05-097-08

（責(zé)任編輯：吳良培）

2016年度山東省“傳統(tǒng)文化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”專項(xiàng)課題“傳統(tǒng)文化視閾下的城市社區(qū)公共安全治理研究”和2015年度國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“當(dāng)代中國(guó)社會(huì)治理史研究”

2016-09-01

陸繼鋒，（1980-），男，山東濟(jì)寧人，國(guó)家行政學(xué)院博士后，山東科技大學(xué)文法學(xué)院院長(zhǎng)助理、講師、碩士生導(dǎo)師，研究方向：城市化與基層社會(huì)治理；張存樓，（1982- ），男，山東臨沂人，山東科技大學(xué)文法學(xué)院碩士生，青西新（黃島）區(qū)委組織部黨史研究室科長(zhǎng)，研究方向：社區(qū)賑災(zāi)救災(zāi)；習(xí)亞勝，（1972-），男，湖北襄陽(yáng)人，青西新（黃島）區(qū)社會(huì)治理中心科長(zhǎng)，研究方向：城市社會(huì)治理。