試點(diǎn)地區(qū)向全國(guó)碳市場(chǎng)過(guò)渡的障礙

李卓

2015年12月聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)召開(kāi)前，中國(guó)明確提出計(jì)劃于2017年啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易體系，屆時(shí)將覆蓋1萬(wàn)家企業(yè)，覆蓋31個(gè)省市區(qū)的6個(gè)工業(yè)部門(mén)（電力、鋼鐵、水泥、化工、有色、石化），并將覆蓋每年約40-45億噸的碳排放，占全國(guó)碳排放量的近50%，中國(guó)的碳市場(chǎng)將成為全世界最大的碳交易市場(chǎng)。

2011年10月底，國(guó)家發(fā)展改革委批準(zhǔn)了7個(gè)省市（北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳）開(kāi)展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。試點(diǎn)地區(qū)在向全國(guó)統(tǒng)一碳市過(guò)渡時(shí)面臨的難度要大于非試點(diǎn)地區(qū)。因?yàn)樵圏c(diǎn)地區(qū)雖然積累了很多經(jīng)驗(yàn)，但也存在已經(jīng)形成的交易體系與全國(guó)碳市場(chǎng)體系的統(tǒng)一與銜接問(wèn)題，如控排企業(yè)覆蓋范圍、配額分配方法、MRV（溫室氣體排放的監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查）體系等方面的過(guò)渡障礙。

一、覆蓋范圍

2015年12月，北京對(duì)碳交易試點(diǎn)覆蓋范圍做出調(diào)整，將行政區(qū)域內(nèi)的固定設(shè)施和移動(dòng)設(shè)施年二氧化碳直接排放與間接排放總量5000噸（含）以上的企業(yè)作為重點(diǎn)排放單位，并在原有的電力、熱力、水泥、石化、其他工業(yè)和服務(wù)業(yè)六大個(gè)大類行業(yè)的基礎(chǔ)上新增了城市軌道交通運(yùn)營(yíng)單位和公共電汽車(chē)客運(yùn)單位，覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。在當(dāng)前全國(guó)碳市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)逐步出臺(tái)、試點(diǎn)向全國(guó)碳市場(chǎng)過(guò)渡的階段，北京試點(diǎn)的這一調(diào)整使得試點(diǎn)與全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋范圍制定思路之間的差距更加明顯。與非試點(diǎn)地區(qū)從無(wú)到有建設(shè)碳市場(chǎng)不同，試點(diǎn)地區(qū)在轉(zhuǎn)向全國(guó)碳市場(chǎng)時(shí)面臨著本地碳市場(chǎng)體系和全國(guó)碳市場(chǎng)設(shè)計(jì)有差異、要在國(guó)家給予的自由裁量權(quán)范圍內(nèi)制定符合自身情況的方案來(lái)消弭差異的問(wèn)題，其中制定合理的覆蓋范圍是各試點(diǎn)地區(qū)頗為重視的要素。

全國(guó)碳市場(chǎng)第一階段以覆蓋高耗能、高排放行業(yè)為主，預(yù)計(jì)將納入石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、航空電力、石化、化工等8個(gè)行業(yè)、18個(gè)子行業(yè)中2013年至2015年任意一年綜合能源消費(fèi)總量在1萬(wàn)噸標(biāo)煤以上的企業(yè)法人或獨(dú)立核算企業(yè)單位?？傆^各試點(diǎn)當(dāng)前的覆蓋范圍，均包含國(guó)家沒(méi)有納入的本地行業(yè)，也存在國(guó)家納入的行業(yè)試點(diǎn)沒(méi)納入的情況（重慶沒(méi)有公布行業(yè)覆蓋情況）。這兩類行業(yè)在全國(guó)碳市場(chǎng)階段何去何從，是需要試點(diǎn)地區(qū)主管部門(mén)重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

試點(diǎn)沒(méi)納入但國(guó)家納入的行業(yè)怎么辦

如各試點(diǎn)有國(guó)家要求納入但未納入本地碳市場(chǎng)的控排單位，那么這類企業(yè)由于沒(méi)有參加過(guò)試點(diǎn)階段的相關(guān)流程，對(duì)碳市場(chǎng)的整體運(yùn)行方式還不熟悉，自身能力相對(duì)薄弱。在向全國(guó)碳市場(chǎng)過(guò)渡的階段，需要對(duì)這類企業(yè)明確國(guó)家的政策方向、著重進(jìn)行動(dòng)員和加強(qiáng)能力建設(shè)，也可考慮在過(guò)渡時(shí)期將此類行業(yè)企業(yè)納入試點(diǎn)碳市場(chǎng)中，使其更快地熟悉碳市場(chǎng)的流程。

國(guó)家沒(méi)納入但試點(diǎn)納入的行業(yè)怎么辦

針對(duì)此類行業(yè)，試點(diǎn)地區(qū)面臨的主要障礙在于是否要將各自的本地行業(yè)納入全國(guó)碳市場(chǎng)。從減少政策變動(dòng)的角度看，將這部分行業(yè)納入進(jìn)來(lái)是有利于試點(diǎn)推進(jìn)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)工作的，但想納入也不容易。目前國(guó)家沒(méi)有針對(duì)此類行業(yè)制定統(tǒng)一的核算指南和配額分配方法，需要商請(qǐng)國(guó)家發(fā)改委提出相應(yīng)的行業(yè)核算指南和配額分配方法，或?qū)⒈本┈F(xiàn)有的核算方法、分配方法上升為國(guó)家認(rèn)可的方法與方案。如果多個(gè)試點(diǎn)都有針對(duì)該行業(yè)的方法學(xué)，那么該采用哪個(gè)試點(diǎn)的方法也是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。如果不納入，那試點(diǎn)是保留本地碳市場(chǎng)并將本地行業(yè)保留在本地碳市場(chǎng)進(jìn)行履約，還是將本地行業(yè)轉(zhuǎn)為報(bào)告行業(yè)或直接劃出控排范圍，也是需要試點(diǎn)地區(qū)主管部門(mén)決策的問(wèn)題。

二、配額分配方法

配額分配是碳市場(chǎng)框架設(shè)計(jì)中最重要的要素之一。合理設(shè)置配額分配方法是保持碳市場(chǎng)活躍度、確保不同行業(yè)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)的重要前提，也是目前全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)之一。目前，全國(guó)碳市場(chǎng)配額分配方案還未最終敲定，各地均在根據(jù)國(guó)家發(fā)改委制定的配額預(yù)分配方案進(jìn)行預(yù)分配和歷史數(shù)據(jù)報(bào)送，協(xié)助國(guó)家完善全國(guó)碳市場(chǎng)配額分配方案。

與各試點(diǎn)的分配方法對(duì)比來(lái)看，國(guó)家與試點(diǎn)均采用歷史法和基準(zhǔn)線法相結(jié)合的免費(fèi)配額分配方案，但不同行業(yè)用何種方法分配二者差別較大。此外，由于國(guó)家配額分配方案和實(shí)施細(xì)則暫未發(fā)布，目前尚無(wú)法了解國(guó)家分配方案的具體內(nèi)容，包括是否設(shè)定有償分配、有償分配的方式以及免費(fèi)分配和有償分配的比例等。有關(guān)配額的預(yù)借存儲(chǔ)、配額調(diào)整等配套細(xì)則，國(guó)家目前也沒(méi)有具體的規(guī)定。在此情景下，試點(diǎn)在向全國(guó)碳市場(chǎng)過(guò)渡時(shí)除了面臨調(diào)整配額分配方法、與國(guó)家要求保持一致外，還有如下幾個(gè)問(wèn)題值得注意。

是否要從嚴(yán)制定配額分配方法

按照國(guó)家配額分配的思路，全國(guó)碳市場(chǎng)第一階段以免費(fèi)分配為主，地方可在國(guó)家方法的基礎(chǔ)上設(shè)定更嚴(yán)格的配額分配方式，例如設(shè)置更嚴(yán)格的基準(zhǔn)線和強(qiáng)度下降系數(shù)、設(shè)置有償分配機(jī)制等。適當(dāng)從嚴(yán)能夠充分發(fā)揮碳交易這種市場(chǎng)機(jī)制的減排作用，但同時(shí)會(huì)增加企業(yè)履約的成本，對(duì)主管部門(mén)來(lái)說(shuō)是一把雙刃劍。在與全國(guó)碳市場(chǎng)接軌時(shí)，試點(diǎn)地區(qū)是選擇與國(guó)家的分配方法保持一致，還是考慮設(shè)置更嚴(yán)格的配額分配方法是值得地方主管部門(mén)考慮的問(wèn)題。

試點(diǎn)階段的配額如何結(jié)轉(zhuǎn)至全國(guó)碳市場(chǎng)

目前國(guó)家對(duì)于試點(diǎn)階段剩余的配額如何結(jié)轉(zhuǎn)兌換全國(guó)碳市場(chǎng)配額沒(méi)有明確的規(guī)定。不同的結(jié)轉(zhuǎn)方式影響著企業(yè)配額存儲(chǔ)和履約的策略，也影響試點(diǎn)地區(qū)在過(guò)渡期需要進(jìn)行的準(zhǔn)備工作。對(duì)此，試點(diǎn)可以考慮對(duì)試點(diǎn)配額可結(jié)轉(zhuǎn)和不可結(jié)轉(zhuǎn)兩種情景開(kāi)展評(píng)估，為可能發(fā)生的政策變化做好準(zhǔn)備，同時(shí)加強(qiáng)與國(guó)家相關(guān)部門(mén)的溝通，及時(shí)了解國(guó)家政策動(dòng)向。

真空期是否要為全國(guó)碳市場(chǎng)打基礎(chǔ)

按照此前碳交易試點(diǎn)期三年的計(jì)劃，2016年到2017年是試點(diǎn)與全國(guó)銜接的真空期和緩沖期。屆時(shí)，全國(guó)碳交易試點(diǎn)的框架的部分關(guān)鍵要素基本明晰，試點(diǎn)可以考慮是否在制度設(shè)計(jì)上與國(guó)家要求部分接軌，為下一步迎接全國(guó)碳市場(chǎng)的到來(lái)熱身。

三、MRV體系

MRV是碳交易體系中最為重要的要素之一，也是涉及參與主體最多，覆蓋事項(xiàng)最多的一個(gè)領(lǐng)域。在統(tǒng)一碳市場(chǎng)中，國(guó)家要對(duì)核算、報(bào)告和核查要求以及核查機(jī)構(gòu)和核查人員的資質(zhì)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定。目前，全國(guó)碳市場(chǎng)在MRV體系建設(shè)上已經(jīng)取得了較大的進(jìn)展：發(fā)布了24個(gè)行業(yè)核算指南，其中10個(gè)行業(yè)指南已上升為國(guó)標(biāo)；發(fā)布了《第三方核查參考指南》，為核查機(jī)構(gòu)的核查工作提供了指導(dǎo)；發(fā)布了《第三方核查機(jī)構(gòu)及人員參考條件》，在注冊(cè)資金、業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)等方面提出了具體要求等。盡管相關(guān)的管理規(guī)章還未正式出臺(tái)，但全國(guó)碳市場(chǎng)MRV體系已經(jīng)基本清晰。

試點(diǎn)在與全國(guó)碳市場(chǎng)銜接時(shí)，也對(duì)MRV這一領(lǐng)域給予了最多的關(guān)切。有幾個(gè)可能的障礙值得探討：

需要根據(jù)國(guó)家方法開(kāi)展核算、報(bào)告和核查

這是在MRV領(lǐng)域最重要也是最顯著的障礙。試點(diǎn)地區(qū)的企業(yè)進(jìn)入全國(guó)碳市場(chǎng)后需要按照新的國(guó)家要求進(jìn)行核算、報(bào)送，第三方核查機(jī)構(gòu)也要依據(jù)國(guó)家要求進(jìn)行核查。相比非試點(diǎn)地區(qū)從無(wú)到有地創(chuàng)建MRV體系，試點(diǎn)地區(qū)要面臨著要在原有體系的基礎(chǔ)上做出調(diào)整。這樣的調(diào)整意味著試點(diǎn)主管部門(mén)要與控排企業(yè)就新的核算和報(bào)送要求進(jìn)行大量的溝通解釋和相關(guān)的培訓(xùn)，意味著要對(duì)當(dāng)?shù)睾瞬闄C(jī)構(gòu)依照國(guó)家核查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)。這樣大范圍的法規(guī)調(diào)整和能力建設(shè)工作，如果在全國(guó)碳市場(chǎng)正式啟動(dòng)后再著手進(jìn)行，可能會(huì)使得試點(diǎn)地區(qū)措手不及。

第三方核查機(jī)構(gòu)是否需要重新備案

多個(gè)試點(diǎn)對(duì)核查機(jī)構(gòu)以及核查員的資質(zhì)有所要求，例如注冊(cè)資金、業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)、核查員數(shù)量等，各項(xiàng)要求的細(xì)節(jié)與國(guó)家《第三方核查機(jī)構(gòu)及人員參考條件》中的條件有所差異。待國(guó)家的核查機(jī)構(gòu)管理辦法發(fā)布后，試點(diǎn)地區(qū)是否需要按照新的要求對(duì)核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案，原有核查機(jī)構(gòu)如不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，是否還具備核查資質(zhì)，這也是需要試點(diǎn)地區(qū)主管部門(mén)盡快決策的問(wèn)題。

（作者單位：中創(chuàng)碳投）