法律對(duì)公共物品的有效供給的機(jī)制構(gòu)建

陳志　張?zhí)炷?/p>

在現(xiàn)代社會(huì)，政府將承受更多的職責(zé)，因?yàn)槿藗冸S著社會(huì)發(fā)展有了更多的一致性追求目標(biāo)即公共需求增多，而這些追求很難由個(gè)人集體或某個(gè)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)，而政府作為公共利益訴求的產(chǎn)物，被視為首先考慮對(duì)象，盡管存在著種種責(zé)難。由政府提供公共物品被認(rèn)為是理所當(dāng)然的事，同時(shí)公共物品的首要特性（非競(jìng)爭(zhēng)和非排他性）注定私人很難主動(dòng)提供，搭便車(chē)的心理抑制了私人投資欲望。但是政府不是一個(gè)生來(lái)只會(huì)做好事，不會(huì)做壞事的道德楷模，其一旦產(chǎn)生就有了與公共利益不一致的相對(duì)獨(dú)立的自身利益，在古今中外都不乏公共利益被濫用和假公共利益之名實(shí)則偏離扭曲甚至損害公共利益的政府活動(dòng)，政府畢竟是由人來(lái)運(yùn)作。公共物品這塊巨大的利益蛋糕引發(fā)權(quán)力尋租的虎視眈眈。眾所周知，法律是對(duì)權(quán)力的最好約束，但怎樣約束？不能約束過(guò)死以致公共物品供給萎縮，這是在浪費(fèi)社會(huì)資源，同時(shí)降低人們生活水平。于是法律又想到了市場(chǎng)，市場(chǎng)在促進(jìn)效率財(cái)富提升在目前來(lái)說(shuō)有著舉足輕重的地位。但市場(chǎng)也因?yàn)樽陨砣毕菔ъ`而為人詬病。所以法律要在政府和市場(chǎng)間進(jìn)行權(quán)衡。需要說(shuō)明的是政府和市場(chǎng)之間的選擇并不是一種純粹的或二選一的問(wèn)題，而是一個(gè)程度問(wèn)題。

單純的市場(chǎng)提供存在著嚴(yán)格的成本——收益考量，并且市場(chǎng)中的每一員的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)也不唯一，其不可能將公共利益作為其主要考慮因素。相反，對(duì)公共物品提供的考慮因素有：①資質(zhì)風(fēng)險(xiǎn)承受能力。公共物品大多是高度專(zhuān)業(yè)化，需要大資本投入，風(fēng)險(xiǎn)巨大的項(xiàng)目，市場(chǎng)滿足條件的主體并不太多。②利潤(rùn)因素，其肯定傾向于高于成本的最大化利潤(rùn)回報(bào)，這使得公共物品作為面向全體社會(huì)公民的目標(biāo)得不到落實(shí)③傾向于短期獲得投資回報(bào)。財(cái)富在運(yùn)動(dòng)中才能創(chuàng)造更多利潤(rùn)。若資本長(zhǎng)期套牢沉淀，則其只有以超額利潤(rùn)作為等價(jià)回報(bào)，但這往往會(huì)引起公眾反抗。完全的市場(chǎng)化也會(huì)構(gòu)成對(duì)政府公共責(zé)任的沖擊。若政府完全剝離公共物品責(zé)任，其存在意義將大打折扣，社會(huì)將被私人控制，公眾的“生殺大權(quán)”將掌握在壟斷集團(tuán)的手中。而當(dāng)公共物品完全由政府計(jì)劃調(diào)配的時(shí)候，則也有其公平與效率失衡問(wèn)題。如當(dāng)前社會(huì)廣泛批評(píng)的“形象工程”，“豆腐渣工程”，重復(fù)建設(shè)，準(zhǔn)公共產(chǎn)品支出過(guò)多，大量資金流向公共自留地（如政府的樓堂館所），行政經(jīng)費(fèi)支出膨脹，機(jī)構(gòu)龐大卻效率低下，善于推脫責(zé)任。

為了避免市場(chǎng)失靈和政府的官僚主義成本的拖累，實(shí)現(xiàn)在盡可能少的增加居民負(fù)擔(dān)的情況下，公共物品的有效供給最大化，社會(huì)福利的提高，就要將市場(chǎng)一樣的過(guò)程和動(dòng)因加入到非市場(chǎng)部門(mén)的職能之中，而不是相反，政府的相對(duì)優(yōu)勢(shì)就能得以實(shí)現(xiàn)，并減少政府對(duì)整個(gè)社會(huì)強(qiáng)制干預(yù)和官僚化的侵蝕。

在這方面，提供公共物品，融合政府和市場(chǎng)世界各國(guó)已有諸多嘗試，總結(jié)如下：

一、協(xié)議提供，即通過(guò)招標(biāo)、承包形式。如很多市政工程的建設(shè)和維護(hù)，多采取此種，以使有資質(zhì)企業(yè)用最低價(jià)投標(biāo)，減少政府投入成本。但此間也產(chǎn)生了眾多行賄受賄丑聞，具備資質(zhì)企業(yè)倒賣(mài)合同造成質(zhì)量低劣，頻繁維護(hù)。必須建立更多硬性標(biāo)準(zhǔn)，分離招標(biāo)部門(mén)和決定中標(biāo)部門(mén)的職能。

二、政府授權(quán)經(jīng)營(yíng)的BOT模式，由民間資本投資，授予其一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)以獲利回收投資。此種有利于融資，避免有限的政府支出被某個(gè)項(xiàng)目大量占用并及時(shí)提供社會(huì)急需的基礎(chǔ)設(shè)施等。但這也使得前期民眾得付出比較高的代價(jià)。這就需要政府權(quán)衡限價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，使得民眾承受和企業(yè)投資回報(bào)之間平衡。

三、經(jīng)濟(jì)資助，為了彌補(bǔ)企業(yè)過(guò)高的成本如研發(fā)技術(shù)成本和人力成本。鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步環(huán)境保護(hù)節(jié)能措施開(kāi)展，擴(kuò)大就業(yè)人員，政府以稅收優(yōu)惠融資貸款等給予政策傾斜，促進(jìn)市場(chǎng)中的民資進(jìn)入前期高風(fēng)險(xiǎn)的公共服務(wù)項(xiàng)目。

四、政府參股模式。類(lèi)似于前者，但通常由政府國(guó)家控股，投入到戰(zhàn)略性又不能由私人掌控的公共項(xiàng)目中，如大型國(guó)家工程。其主要是有力吸引民資，帶動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)展投資渠道，同時(shí)也加速公共工程建設(shè)進(jìn)程。當(dāng)然也得打消市場(chǎng)疑慮，使信賴?yán)娴玫奖Ｗo(hù)。

五、破除政府專(zhuān)營(yíng)壟斷，提供法律保護(hù)，準(zhǔn)許由資格市場(chǎng)主體參與的公共物品領(lǐng)域。在如教育、醫(yī)療、鹽業(yè)、電力、通信等作出明確的法律規(guī)范，在保障民眾基本需求的基礎(chǔ)上，由市場(chǎng)提供差別化服務(wù)，滿足各層次需求，促進(jìn)消費(fèi)活躍市場(chǎng)，使資源有效利用，同時(shí)激勵(lì)政府對(duì)市場(chǎng)挑戰(zhàn)作出相應(yīng)改革，激發(fā)創(chuàng)造力。

六、培育第三方非營(yíng)利公益組織。政府和市場(chǎng)有時(shí)受制于法律和成本等制約而不能快速有針對(duì)回應(yīng)公眾對(duì)公共物品的需求。如民間救援組織，公眾健身設(shè)施等。大力發(fā)展這些組織有利于在政府和市場(chǎng)缺位時(shí)的有效補(bǔ)救，同時(shí)形成對(duì)政府的鞭策和市場(chǎng)的引導(dǎo)（產(chǎn)品畢竟是市場(chǎng)提供）。

市場(chǎng)以其成本優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造了優(yōu)勢(shì)，政府以其對(duì)社會(huì)發(fā)展的整體考量可持續(xù)發(fā)展，弱勢(shì)群體保護(hù)。公平等優(yōu)勢(shì)。具體在選擇程度原則上，則需要法律創(chuàng)造更大的空間，調(diào)配好兩者關(guān)系。

首先要考慮的有需求多少時(shí)效問(wèn)題。公共物品需求中有兩個(gè)突出相異種類(lèi)。其一是短時(shí)間突發(fā)的公共問(wèn)題引起的短時(shí)間大量需求。另一種是長(zhǎng)久持續(xù)穩(wěn)定變化的大面積需求。前一種往往需要政府提前儲(chǔ)備并在發(fā)生時(shí)有序快速統(tǒng)一調(diào)配，并且以免費(fèi)或極低價(jià)格提供，不計(jì)成本。如在各種自然災(zāi)害，突發(fā)疫情撲殺可疑活禽等。這是政府的完全責(zé)任，不可能由市場(chǎng)完成。法律要做的就是規(guī)范化應(yīng)對(duì)措施，明確責(zé)任主體和監(jiān)督主體，促進(jìn)民眾對(duì)政府職責(zé)和財(cái)政監(jiān)督，而長(zhǎng)久持續(xù)的大面積需求，則要更多的倚重市場(chǎng)參與，至于參與形式則因事而異。這是因?yàn)?，政府?cái)力有限，人力有限，我們不可能回到政府包辦所有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，同時(shí)市場(chǎng)的活力能更好的滿足公眾需求。法律此時(shí)則要明確政府的監(jiān)督責(zé)任本著盡量使市場(chǎng)活力釋放，同時(shí)又要滿足社會(huì)公平理念要求，并給與適當(dāng)補(bǔ)貼或參與。

其二，對(duì)政府忍受高昂成本的法律限制。政府提供公共物品的戰(zhàn)略規(guī)劃使其能承受更高的成本，更長(zhǎng)久的低回報(bào)，甚至是完全虧損狀態(tài)。但政府不可能無(wú)限制不顧稅收收入的支出，過(guò)于超前的建設(shè)而對(duì)公眾社會(huì)所帶來(lái)的正外部性卻相當(dāng)有限，這樣不僅浪費(fèi)政府資金且投入不到公眾急需的領(lǐng)域，反而擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，嚴(yán)重的甚至引發(fā)通貨膨脹高啟，政府信用評(píng)級(jí)降低的財(cái)政危機(jī)等一系列連鎖反應(yīng)。那么法律在平衡政府可忍受的成本限制則應(yīng)是：①至少要保證現(xiàn)有的公共物品提供的資金；②預(yù)留應(yīng)急和調(diào)整的資金余地；③承受的超過(guò)市場(chǎng)平均成本的代價(jià)至少使中短期可預(yù)見(jiàn)的公眾福利增加，而不是太長(zhǎng)遠(yuǎn)看不到的理應(yīng)下一代人完成的事情。代際之間犧牲差距不能太過(guò)懸殊以至生產(chǎn)力不可能這么快提升以彌補(bǔ)當(dāng)代人的福利損失。如在一個(gè)貧困縣城建設(shè)豪華政府辦公樓卻美其名曰防止以后重復(fù)建設(shè)也能樹(shù)立新面貌吸引投資。正確的對(duì)成本高估應(yīng)是以可靠地質(zhì)量和對(duì)市場(chǎng)引導(dǎo)帶動(dòng)性，并預(yù)留發(fā)展空間。這就需要預(yù)算更加透明，嚴(yán)控地方債規(guī)模，確立公共物品優(yōu)先等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。

其三，由市場(chǎng)參與時(shí)獲利幅度和民眾可忍受的支出增加。通常在政府和市場(chǎng)都能有效提高的領(lǐng)域不需考慮此問(wèn)題，因?yàn)榇藭r(shí)主要是引入市場(chǎng)來(lái)競(jìng)爭(zhēng)，破除政府壟斷，壓低成本。而當(dāng)政府不得不依靠市場(chǎng)來(lái)補(bǔ)充的領(lǐng)域，市場(chǎng)則會(huì)以退出相威脅，逼迫讓步，政府又不能以強(qiáng)制手段破壞市場(chǎng)信賴而得不償失。所以需要法律明確下來(lái)使雙方互相信任又令公眾滿意。①市場(chǎng)參與獲利周期。這個(gè)可以參照最長(zhǎng)期國(guó)債，市場(chǎng)參與進(jìn)來(lái)某種程度上市政府向市場(chǎng)借債。②吸引的資金應(yīng)主要是市場(chǎng)中的沉淀資本避險(xiǎn)資本，政府提供的參與項(xiàng)目只有比其當(dāng)前的避險(xiǎn)方法稍有競(jìng)爭(zhēng)力就好。③當(dāng)超過(guò)了民眾價(jià)格承受能力，政府提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助時(shí)，既要讓大多數(shù)人享受到又要滿足上一段中所說(shuō)的條件，實(shí)質(zhì)上可以將市場(chǎng)獲利等同政府所認(rèn)同的成本高估。④風(fēng)險(xiǎn)與利潤(rùn)的對(duì)等。政府不能毫無(wú)保留地承受所有風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)參與也要承擔(dān)市場(chǎng)上的一般風(fēng)險(xiǎn)，并索要與其相當(dāng)?shù)睦麧?rùn)回報(bào)。

綜上，對(duì)公共物品的有效供給，需要法律規(guī)范下的供給主體多元，供給機(jī)制多樣，提高供給效率和收益。雖然這些抽象而不可測(cè)，但法律若做到上述限制明確化規(guī)定，規(guī)制政府權(quán)力，擴(kuò)大政府信息公布，滿足公眾監(jiān)督要求，落實(shí)責(zé)任主體，當(dāng)應(yīng)該可以在接受的范圍內(nèi)相對(duì)于市場(chǎng)有些許效率損失，卻帶來(lái)社會(huì)福利的大幅提高。（作者單位：吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)）