中日水資源管理對(duì)比研究

陳曉晨

水資源是自然資源的一種，是人類賴以生存的重要資源，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，重點(diǎn)海域、流域的水污染問題日益加重，水資源短缺加劇、水生態(tài)損害嚴(yán)重，特別是水資源短缺已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要瓶頸，威脅著人類的生存和發(fā)展。如何有效的管理和利用水資源是幫助緩解水污染的一種重要手段。

一、 中國(guó)水資源管理現(xiàn)狀

（一）中國(guó)水資源的基本情況

大氣降水，附存形式主要為地表水和地下水是中國(guó)水資源的主要來源?？傮w來說我國(guó)水資源分布的特點(diǎn)可以歸納為以下三點(diǎn)：第一，水資源總量多，人均占有量少。我國(guó)水資源總量居世界第四位約為2.88萬億立方米，但人均占有量?jī)H為世界平均值的1/4約2220立方米。第二，水資源的補(bǔ)給變化大。我國(guó)大部分地區(qū)都會(huì)受到季風(fēng)氣候影響，降水量在一年內(nèi)的分配極不均勻，大部分地區(qū)的降水都集中在夏季的四個(gè)月占全年水量的70%左右，其中2/3是洪水徑流量而非正常的流域水流量。降水和徑流的年際變化主要表現(xiàn)在大部分流域出現(xiàn)連續(xù)豐水年或連續(xù)枯水年的情況，使得水旱災(zāi)害頻繁、水資源開發(fā)利用難度大和水資源供需矛盾尖銳等問題在區(qū)域范圍內(nèi)更加明顯。第三，區(qū)域水資源分布不均衡。長(zhǎng)江流域及其以南地區(qū)水量較大，包括長(zhǎng)江、珠江、松花江等主要流域在內(nèi)的水資源量占據(jù)全國(guó)的80%；長(zhǎng)江流域以北廣大地區(qū)水量較小，包括黃河、淮河、海河、遼河四流域在內(nèi)僅占全國(guó)總量的14.7%，；內(nèi)陸河地區(qū)的水資源量還不到全國(guó)水資源量的5%，西北內(nèi)陸干旱區(qū)的水資源量幾乎為零。

（二）中國(guó)水資源立法情況

我國(guó)目前已經(jīng)基本形成了包括專門法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等不同層級(jí)的比較系統(tǒng)的水資源法律保護(hù)體系?！端廴痉乐畏ā?、《水法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水土保持法》和《防洪法》等都是以水資源為獨(dú)立調(diào)整對(duì)象的法律。涉及水資源的法規(guī)和規(guī)章主要有《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》、《水污染排放許可證管理暫行辦法》、《關(guān)于防治水污染技術(shù)政策的規(guī)定》、《河道管理?xiàng)l例》、《污水處理設(shè)施環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理辦法》、《飲用水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》、《取水許可制度實(shí)施辦法》等。各級(jí)省市根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，也出臺(tái)了許多相關(guān)的地方法規(guī)。除此之外，憲法以及其他與環(huán)境生態(tài)資源保護(hù)相關(guān)的法律、行政法規(guī)和規(guī)章等，在對(duì)水資源保護(hù)、管理節(jié)約利用等方面也作了許多的規(guī)定。

（三）中國(guó)水資源管理情況

在我國(guó)，國(guó)務(wù)院的水資源行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理工作，同時(shí)國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，協(xié)同國(guó)務(wù)院水資源行政主管部門進(jìn)行相關(guān)的水資源管理工作，即我們通常說的統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的管理制度。除了國(guó)家層面上的管理，縣級(jí)以上的地方人民政府的水資源行政主管部門和其他有關(guān)部門，按照同級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)分工對(duì)管轄范圍內(nèi)的相關(guān)水資源進(jìn)行管理。

（四）中國(guó)水資源開發(fā)利用情況

新中國(guó)成立以來，全國(guó)建成中小型水庫(kù)8萬多座，累計(jì)修剪和加固堤防近25萬公里，初步控制了大江大河的常規(guī)性洪水，年供電5800多億立方米，有效灌溉面積達(dá)到8.2億畝，同時(shí)也為城市和工業(yè)用水提供了水源。目前我國(guó)總的水資源使用量中，80.3%為地表水源，19.3%為地下水源，其他水源只占0.4%左右。中國(guó)水資源開發(fā)利用率從1980年的16.1%到2014年海河、黃河、遼河流域水資源開發(fā)利用率已經(jīng)達(dá)到106%、82%和76%，西北內(nèi)陸河流開發(fā)利用已接近甚至超出該地區(qū)的水資源承載能力。過量的開發(fā)利用引發(fā)了河道斷流、地下水嚴(yán)重超采以及河口生態(tài)惡化等問題。

二、 日本水資源管理現(xiàn)狀

（一）日本水資源的基本情況

日本是一個(gè)四面環(huán)海的島國(guó)在地理位置上屬于亞洲季風(fēng)地帶，每年的平均降水量在1700毫米到1800毫米之間，幾乎是世界年平均降水量的兩倍。日本的狹長(zhǎng)島國(guó)地形特征決定了其河流長(zhǎng)度較短，河水從源頭到匯入大海所需時(shí)間也比較短。另一方面，日本降水量雖大但是也存在季節(jié)分布不均衡情況，河流在汛期的最大流量與在旱寄的最小流量之間存在巨大的差距。綜上情況可以看出，日本發(fā)生洪澇災(zāi)害的情況較為頻繁，降水量雖然很大，但是由于區(qū)域和季節(jié)分布的不均衡，干旱缺水也會(huì)偶有發(fā)生。

（二）日本水行政立法情況

日本目前的水資源法律體系以《水資源開發(fā)促進(jìn)法》為龍頭，主要包括《河川法》、《水資源地域?qū)Σ咛貏e措施法》、《水資源開發(fā)公團(tuán)法》、《工業(yè)用水法》、《水質(zhì)保全法》等法律。這是日本政府在明治維新時(shí)期后模仿和借鑒歐、美等先進(jìn)國(guó)家的法律制度，根據(jù)本國(guó)自身的水資源情況和國(guó)家的管理模式等國(guó)情建立起來的，其中“河川法”是其最具代表性的法律。

（三）日本水資源管理情況

在日本，總理大臣直接管理水資源開發(fā)利用保護(hù)等重大事項(xiàng)，同時(shí)在內(nèi)閣中設(shè)置了直屬的二級(jí)單位國(guó)土廳，國(guó)土廳內(nèi)又再設(shè)置了水資源部作為水資源日常管理的最高協(xié)調(diào)部門。按照法律賦予的權(quán)限，中央直屬機(jī)構(gòu)如環(huán)境省、國(guó)土交通省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省、厚生勞動(dòng)省和農(nóng)林水產(chǎn)省等對(duì)日常的水資源依法進(jìn)行行政管理。這就是我們通常所說的日本的中央政府集中協(xié)調(diào)與分部門行政的水資源管理體制。

（四）日本水資源開發(fā)利用情況

在日本由不同的部門對(duì)生活用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水、溶雪用水、水力發(fā)電用水、養(yǎng)魚用水、公益事業(yè)用水及環(huán)境用水等進(jìn)行建設(shè)和日常管理，并且針對(duì)每一種用水分別制定了不同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。日本政府現(xiàn)在對(duì)水資源開發(fā)利用的重點(diǎn)是保護(hù)水質(zhì)和改善水資源環(huán)境，通過科技、政治、經(jīng)濟(jì)等手段構(gòu)筑可持續(xù)的用水體系，保護(hù)和治理水環(huán)境，以適應(yīng)循環(huán)型社會(huì)發(fā)展的需要。

三、中國(guó)在水資源管理方面需要借鑒和完善的地方

從日本水資源管理經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)來看，搞好水資源管理要有兩個(gè)基礎(chǔ)和三個(gè)機(jī)制。兩個(gè)基礎(chǔ)分別是法律基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)；三個(gè)機(jī)制分別是投入機(jī)制、補(bǔ)償與恢復(fù)機(jī)制以及公眾參與和監(jiān)督機(jī)制。中國(guó)目前在這五個(gè)方面分別都取得了一些成果，但是還有很多迫切需要改變的地方。相對(duì)于日本的水資源管理問題，我國(guó)有一些相似之處，但更多的是復(fù)雜和深刻歷史或現(xiàn)實(shí)問題。主要有一下情況：

第一，在開發(fā)利用方面，從前文分析可以看到日本雨量十分豐富，依靠修水庫(kù)就可以達(dá)到擴(kuò)大供水的需求；而我國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大供水僅依靠開發(fā)水利資源的余地很小，水資源開發(fā)利用程度比日本高出很多。因此，我國(guó)今后尋求水資源供需平衡，一方面需要在供給端依靠技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)再生利用，另一方面則是在需求端實(shí)現(xiàn)節(jié)約利用。

第二，在水利工程規(guī)劃方面，由于日本的國(guó)土面積相對(duì)較小，水利工程屬于對(duì)國(guó)家影響巨大的事件，所以日本政府在規(guī)劃階段需要精心部署，為此日本專門制訂了《河川法》、《水資源開發(fā)促進(jìn)法》、《水資源開發(fā)工團(tuán)法》等針對(duì)水利規(guī)劃的法律。中國(guó)的幅員遼闊，水資源情況相對(duì)復(fù)雜，對(duì)水資源的開發(fā)利用更需要進(jìn)行規(guī)劃，而目前中國(guó)的水資源規(guī)劃尚缺乏相關(guān)的法律，協(xié)調(diào)渠道還有待拓展。

第三，在河道管理方面，水利水電、航運(yùn)、農(nóng)業(yè)、環(huán)境等各個(gè)部門都屬于河道管理涉及的范圍。中國(guó)目前還沒有河道管理方面的國(guó)家法律，管理方式主要為各業(yè)務(wù)部門分割管理，例如水利部門對(duì)七大流域?qū)嵭杏伤肯聦俚乃瘑T會(huì)或流域管理局行使管理權(quán)的模式，但水利部長(zhǎng)并不作為直接的“河川管理者”，在管理方法上與日本對(duì)于一級(jí)流域的管理相似，但在管理的范圍及職權(quán)方面卻有所差別。從幾十年來的河道管理運(yùn)行情況來看，當(dāng)前河道管理各部門各司其職難以與其他政府部門及地方進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，加上國(guó)家尚無法律、法規(guī)加以支撐，使得執(zhí)法方面也是困難重重。另外，日本在河道管理經(jīng)費(fèi)方面地方政府必須負(fù)擔(dān)部分費(fèi)用，而我國(guó)在管理經(jīng)費(fèi)及江河的大型工程建設(shè)費(fèi)用方面幾乎全部由國(guó)家財(cái)政撥款。由此可見制定一部適合中國(guó)國(guó)情的具有中國(guó)特色的河川管理法律是我國(guó)實(shí)現(xiàn)法治管理的迫切需求。

21 世紀(jì)的人與水的關(guān)系，主要強(qiáng)調(diào)的是水資源的保護(hù)及合理開發(fā)利用。水資源管理需要逐漸從開發(fā)、利用、治理，向配置、節(jié)約、保護(hù)和現(xiàn)代化管理方向轉(zhuǎn)變。我們需要根據(jù)國(guó)情，同時(shí)借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，建立權(quán)威、高效、 協(xié)調(diào)的流域管理體制，真正實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)發(fā)展觀念，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 周珂，王利明主編.環(huán)境與資源保護(hù)法[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010

[2] 才惠蓮.比較環(huán)境法[M].湖北人民出版社，2009

[3] [日]阿部泰隆，淡路剛久.環(huán)境法[M].日本：有斐閣株式會(huì)社，1999

[4] 萬勁波，周艷芳.中日水資源管理的法律比較研究[J].長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2002