以兩個(gè)總目標(biāo)定位兩個(gè)體系的意義及其關(guān)系

張文顯

(中國(guó)法學(xué)會(huì)，北京 100032)

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以兩個(gè)總目標(biāo)定位兩個(gè)體系的意義及其關(guān)系

張文顯

(中國(guó)法學(xué)會(huì)，北京 100032)

以兩個(gè)總目標(biāo)定位兩個(gè)體系的意義及其關(guān)系，也就是法治體系和國(guó)家治理體系的關(guān)系。我們都知道，黨的十八屆三中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，提出了全面深化改革的總目標(biāo)。十八屆四中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。兩次中央全會(huì)是全面建成小康社會(huì)同一主題在時(shí)間軸上的有序展開(kāi)，兩個(gè)全會(huì)的《決定》堪稱“姊妹篇”。由此，中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)呈現(xiàn)出了改革與法治雙輪驅(qū)動(dòng)的嶄新局面。因?yàn)檫@樣一個(gè)內(nèi)在的關(guān)系，所以無(wú)論是理解四中全會(huì)《決定》，還是理解三中全會(huì)《決定》，我們都一定要把兩次全會(huì)、兩個(gè)《決定》結(jié)合起來(lái)。特別是對(duì)四中全會(huì)的精神，一定要結(jié)合三中全會(huì)精神來(lái)領(lǐng)會(huì)和理解，并以三中全會(huì)的《決定》為前提。我們搞法律的同志，講四中全會(huì)的時(shí)候首先要把三中全會(huì)搞明白。四中全會(huì)《決定》既貫徹、落實(shí)十八大精神，也接續(xù)三中全會(huì)精神。另外，法治建設(shè)的一系列重大問(wèn)題，一些原則性的問(wèn)題，在三中全會(huì)的《決定》當(dāng)中已經(jīng)做出了頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署?；谶@樣一種認(rèn)識(shí)，我選擇了這樣一個(gè)題目。

下面我講四個(gè)問(wèn)題：

第一個(gè)問(wèn)題，全面推進(jìn)依法治國(guó)是全面深化改革的重要方面

三中全會(huì)作出了全面深化改革的決定，四中全會(huì)作出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，那么在三中全會(huì)的決定當(dāng)中已經(jīng)包含了推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的若干重大問(wèn)題的部署。習(xí)近平總書記指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國(guó)、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面?！盵1]

我認(rèn)為，這句話加上兩個(gè)《決定》的有關(guān)內(nèi)容，可以這么來(lái)理解：首先要“在全面深化改革總體框架內(nèi)全面推進(jìn)依法治國(guó)各項(xiàng)工作”。這也是四中全會(huì)《決定》的原話；其次要堅(jiān)定不移地推進(jìn)法治領(lǐng)域的各項(xiàng)改革，四中全會(huì)《決定》提出了190項(xiàng)改革舉措，這些改革舉措都是全面深化改革應(yīng)有的內(nèi)容；最后要以改革思維和改革方式推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。三中全會(huì)之后，大家都提出要以法治思維和法治方式來(lái)深化改革。四中全會(huì)之后法學(xué)界也強(qiáng)調(diào)，要用改革的思維和改革方式來(lái)推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。

習(xí)近平總書記指出：“全面推進(jìn)依法治國(guó)是一個(gè)系統(tǒng)工程，是國(guó)家治理領(lǐng)域一場(chǎng)廣泛而深刻的革命。”[1]我們要堅(jiān)定不移地推進(jìn)法治領(lǐng)域的改革，堅(jiān)決破除束縛全面依法治國(guó)的體制性、機(jī)制性障礙。解決法治領(lǐng)域的突出問(wèn)題，例如立法不良，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，司法不公，監(jiān)督疲軟，權(quán)力腐敗，人權(quán)保證不力等等問(wèn)題，根本途徑在于改革。用老辦法應(yīng)對(duì)新情況、新問(wèn)題，或者是用修修補(bǔ)補(bǔ)的方法是解決不了問(wèn)題的。四中全會(huì)《決定》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，直面法治建設(shè)領(lǐng)域的突出問(wèn)題，回應(yīng)人民群眾的熱切期待。許多改革舉措涉及到利益關(guān)系、權(quán)力結(jié)構(gòu)，都是“硬骨頭”?？梢哉f(shuō)，法治改革進(jìn)入了前所未有的深水區(qū)和攻堅(jiān)期，這比經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)體制改革更難，“硬骨頭”更多。比如，人民法院現(xiàn)在的執(zhí)行權(quán)和審判權(quán)分離，在體制上執(zhí)行權(quán)能不能從人民法院剝離出來(lái)；再如，公安機(jī)關(guān)現(xiàn)在管看守所，這是可能造成刑訊逼供的一個(gè)體制性的問(wèn)題，看守所能不能夠剝離出來(lái)移交給國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)；再比如，檢察機(jī)關(guān)決定對(duì)犯罪嫌疑人實(shí)施強(qiáng)制措施，特別是批捕這樣的強(qiáng)制措施，要不要從檢察機(jī)關(guān)剝離出來(lái)移交給人民法院。職務(wù)犯罪現(xiàn)在是檢察機(jī)關(guān)自己偵查，自己決定批捕，這就缺少了一個(gè)權(quán)力制約的環(huán)節(jié)。這些問(wèn)題能不能得到解決，要啃權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整這塊“硬骨頭”很難，所以一定要用改革的思維來(lái)推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。

習(xí)總書記講“全面推進(jìn)依法治國(guó)是一場(chǎng)廣泛而深刻的革命”，大家想想革誰(shuí)的命？誰(shuí)來(lái)革命？革到什么程度？像這樣的一些重大問(wèn)題，都要在改革的思維下才能夠準(zhǔn)確定位，才能夠下大決心。

第二個(gè)問(wèn)題，法治體系是國(guó)家治理體系的組成部分，兩個(gè)體系的關(guān)系到底怎么樣

習(xí)近平總書記講：“法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托?！盵1]怎么理解“依托”？我的理解：依托就是制度載體，就是制度化的設(shè)計(jì)。如果沒(méi)有這樣一個(gè)載體，國(guó)家治理體系就不復(fù)存在，也不能運(yùn)行。憲法是法治體系的基石，依憲執(zhí)政、依憲治國(guó)是法治體系的支柱，當(dāng)然也就構(gòu)成了國(guó)家治理體系的基石和支柱。從制度載體的角度還可以這樣來(lái)說(shuō)，科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全黨守法(當(dāng)然也包括全民守法)是國(guó)家治理體系運(yùn)行力和執(zhí)行力的邏輯力量和外在標(biāo)志。也就是說(shuō)，沒(méi)有這樣的一些方面，國(guó)家治理體系的運(yùn)行力和執(zhí)行力就要大打折扣。

從另一個(gè)角度來(lái)講，法治體系是國(guó)家治理體系的主干。我們都知道，我們國(guó)家的治理體系就是制度體系，它包括三個(gè)方面：第一個(gè)就是以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的法律制度體系；第二個(gè)是以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨規(guī)、黨法制度體系；第三個(gè)就是以黨的基本路線、大政方針為統(tǒng)領(lǐng)的政策制度體系。這三個(gè)制度體系當(dāng)中，政策制度體系屬于過(guò)渡性的，它或早或晚會(huì)轉(zhuǎn)化為法律，或者轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)制度體系。一說(shuō)到黨內(nèi)法規(guī)制度體系，大家就以為黨內(nèi)法規(guī)是適用于黨內(nèi)的，實(shí)際上我們黨制定的大量規(guī)范性文件，不僅僅適用于黨內(nèi)。譬如說(shuō)《關(guān)于加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)家立法工作領(lǐng)導(dǎo)的若干意見(jiàn)》，規(guī)范的是黨委和人大及其常委會(huì)的關(guān)系，是怎么樣把黨的路線方針政策、黨的主張上升為國(guó)家的憲法和法規(guī)。人大在討論法案當(dāng)中遇到問(wèn)題，特別是重大分歧如何向黨中央報(bào)告，由黨中央來(lái)決策。還有譬如關(guān)于加強(qiáng)黨委對(duì)政法工作領(lǐng)導(dǎo)的條例，規(guī)范的是黨委及其政法委與公安機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等等方面的關(guān)系。我通常用小平同志講的“黨規(guī)黨法制度體系”替代“黨內(nèi)法規(guī)”的說(shuō)法。在三個(gè)制度體系當(dāng)中，“黨規(guī)黨法制度體系”最終要上升為憲法和法律。

第三個(gè)問(wèn)題，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的必然要求

國(guó)家治理現(xiàn)代化包括國(guó)家治理體系、治理方式和治理能力三個(gè)方面的現(xiàn)代化，核心是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，即是治理制度體系的現(xiàn)代化。因?yàn)闆](méi)有治理體系的現(xiàn)代化，也就談不上治理方式和治理能力的現(xiàn)代化。

對(duì)于國(guó)家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界有各種各樣的概括。譬如說(shuō)在前不久召開(kāi)的一次會(huì)議上，有的專家認(rèn)為國(guó)家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)有六條，這就是民主治理、法治治理、公正治理、文明治理、清廉治理、高效治理。有的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家治理有五條指標(biāo)，就是功能化、理性化、科學(xué)化、自由化、民主化等等。我認(rèn)為，從實(shí)踐的意義上和角度上，是不是可以將國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心標(biāo)準(zhǔn)確定為三條，就是科學(xué)化、民主化、法治化。

所謂科學(xué)化，就是作為現(xiàn)代化的國(guó)家治理必須深刻認(rèn)識(shí)、充分尊重、自覺(jué)遵循國(guó)家治理的客觀規(guī)律，這里既包括人類社會(huì)國(guó)家治理的一般規(guī)律，也包括基于中國(guó)歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)國(guó)情的中國(guó)國(guó)家治理的特殊規(guī)律。譬如說(shuō)在世界范圍內(nèi)，在主權(quán)同一前提下的權(quán)力分工與制約；譬如說(shuō)政黨治理制度，這些都是現(xiàn)代國(guó)家治理的一般規(guī)律。從我們中國(guó)來(lái)講，堅(jiān)持以人民代表大會(huì)為根本制度載體，實(shí)行黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民民主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略與依法執(zhí)政基本方式相結(jié)合，堅(jiān)持依法治國(guó)與以德治國(guó)相結(jié)合，這就是我們治國(guó)理政的特殊規(guī)律?？茖W(xué)化要求我們認(rèn)識(shí)和處理好黨民關(guān)系、黨政關(guān)系、黨法關(guān)系，認(rèn)識(shí)和處理好中央與地方的關(guān)系、中央事權(quán)與地方事權(quán)的劃分及其相互關(guān)系、政府與市場(chǎng)社會(huì)的關(guān)系、國(guó)家治理與社會(huì)治理的關(guān)系、國(guó)家治理與國(guó)際治理的關(guān)系。只有科學(xué)地界定和劃分這些關(guān)系，才能夠保證國(guó)家治理的科學(xué)化。在這方面，不科學(xué)的因素還相當(dāng)多。

國(guó)家治理現(xiàn)代化的另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是民主化。民主化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的根本表征，這一點(diǎn)我們有很多政治學(xué)的大家在這兒，我就不班門弄斧地細(xì)說(shuō)了。

第三，我想講的就是法治化。由于法治與國(guó)家治理息息相關(guān)。在現(xiàn)代國(guó)家，法治是治國(guó)理政的基本方式，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。通過(guò)健全和完善國(guó)家治理法律規(guī)范、法律制度、法律程序和法律實(shí)施機(jī)制，形成科學(xué)完備的以法治為基礎(chǔ)的國(guó)家治理體系，使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟、更加定型、更加管用。我想，這是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本規(guī)律。為什么法治能夠?qū)崿F(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化呢？我想主要有兩點(diǎn)：第一點(diǎn)就是法治為國(guó)家治理注入了良法的核心價(jià)值。十八屆四中全會(huì)文件表述得很好，“法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提?！盵2]而我們講的是法治是國(guó)家治理的前提，良法是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理真正做到善治的前提。什么樣的法是良法？充分體現(xiàn)了現(xiàn)代法治核心價(jià)值的法就是良法。比如尊重保障人權(quán)，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)社會(huì)和諧，增進(jìn)人民福祉等等，體現(xiàn)這樣一些核心價(jià)值的良法為善治創(chuàng)造了前提，這是一點(diǎn)。另外一點(diǎn)，就是在國(guó)家治理體系法治化的基礎(chǔ)上，還要推進(jìn)國(guó)家治理方式和治理能力的法治化，要運(yùn)用法治思維和法治方式去治國(guó)理政。

在科學(xué)化、民主化、法治化這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中，我個(gè)人認(rèn)為，法治化是科學(xué)化、民主化的制度保障，是實(shí)現(xiàn)執(zhí)政、決策、立法科學(xué)民主的路徑，也可以說(shuō)法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路。我在2014年8月份寫了一篇文章，發(fā)表在《中國(guó)法學(xué)》上，標(biāo)題就是《法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，也收錄到了俞可平教授主編的書里，所以我在這里就不展開(kāi)了，大家有興趣的話可以看一看那本書。

“三化”的標(biāo)準(zhǔn)為什么說(shuō)是從實(shí)踐的角度提出來(lái)的呢？因?yàn)槲覀凕h提出了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政；人民代表大會(huì)提出了科學(xué)立法、民主立法、依憲立法；政府提出了科學(xué)決策、民主決策、依法決策。黨、人大、政府提出的都是三條：科學(xué)、民主、法治。所以，這是不是可以作為法治現(xiàn)代化的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)踐來(lái)源？

最后一個(gè)問(wèn)題，在法治的軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化

十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》和習(xí)近平總書記《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》強(qiáng)調(diào)，要在法治的軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。如何理解這句話的科學(xué)內(nèi)涵，如何在法治的軌道上，或者說(shuō)怎樣在法治的軌道上來(lái)推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化，我想這是一個(gè)非常重大的課題，這是一個(gè)橫跨政治學(xué)和法學(xué)的核心問(wèn)題。

[1]習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的說(shuō)明[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29(2).

[2]新華社.中共十八屆四中全會(huì)在京舉行[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-24(1).

本文責(zé)任編輯：林士平

1008-4355(2016)01-0003-03

2015-06-21

張文顯(1951)，男，河南南陽(yáng)人，中國(guó)法學(xué)會(huì)黨組成員，中國(guó)法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，吉林大學(xué)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)資深教授，博士生導(dǎo)師。

DF2

A

10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.01

編者按：

2014年12月11日-13日，中央編譯局西南政法大學(xué)政治學(xué)法學(xué)理論研究基地第二屆高峰論壇系列活動(dòng)在重慶西南政法大學(xué)渝北校區(qū)舉行，來(lái)自全國(guó)各地逾100位政治學(xué)、法學(xué)界的專家學(xué)者，就本次高峰論壇的主題——“法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化”展開(kāi)了熱烈的討論。在全面深化改革和依法治國(guó)的背景下，本次論壇具有特別的意義，契合了國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)際和經(jīng)濟(jì)生活的新常態(tài)?！胺ㄖ闻c國(guó)家治理”筆談取自與會(huì)專家學(xué)者在論壇中的大會(huì)發(fā)言。