立法后評估初探

鄭薛滋璐

摘 要 近些年來，我國立法主體積極探索提高立法質(zhì)量的各種方式和途徑，立法后評估制度就是其中之一。目前，我國法學(xué)界對立法后評估制度的研究尚處于起步階段，實踐的探索和理論研究的空白使得法學(xué)界，尤其是立法學(xué)界，對此制度的研究價值有普遍的認同。文章以立法后評估制度在我國的引入為寫作起點，在綜合考察立法后評估制度國內(nèi)外實踐情況的基礎(chǔ)上，以《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》立法后評估為例，重點研究立法后評估制度在我國的科學(xué)構(gòu)建，具體包括評估現(xiàn)狀、評估主體、評估對象、評估程序等。

關(guān)鍵詞 立法后評估 上海市 評估制度 科學(xué)構(gòu)建

中圖分類號：D901 文獻標識碼：A

立法后評估制度在上世紀末始于西方法治發(fā)達國家，它的產(chǎn)生來自于人們對優(yōu)化立法、提高立法質(zhì)量、節(jié)約立法資源的要求。在我國，隨著法治建設(shè)的不斷推進，我國的立法體系不斷健全、立法數(shù)量大幅度增長，而立法質(zhì)量的考察則一度成為人們視野中的盲區(qū)。有鑒于此，黨的十六大提出了“加強立法工作，提高立法質(zhì)量”的總體要求，十屆全國人大常委會也將提高立法質(zhì)量作為立法工作的重點。新形勢下，各地為提高立法質(zhì)量進行了諸多探索，立法后評估便是其中重要的探索途徑之一。

1國內(nèi)現(xiàn)狀及不足

目前，立法后評估在我國仍處于探索研究階段。由于我國現(xiàn)行的是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的立法體制，存在中央立法和地方立法兩級立法權(quán)限?；诖宋覈牧⒎ê笤u估經(jīng)歷了一個由地方立法實踐探索到中央機關(guān)充分肯定，再到中央立法踐行評估的過程，形成了國家和地方良性互動的發(fā)展軌跡。

2000年，山東省人大常委會將“立法回頭看”列為工作要點，在法制委員會的牽頭組織下，先后對本省《私營企業(yè)和個體工商戶權(quán)益保護條例》、《產(chǎn)品質(zhì)量法實施辦法》、《法律援助條例》和《就業(yè)促進條例》進行了立法回頭看。2004年，云南省人大常委會先后對本省《郵政條例》、《廣播電視管理條例》和《農(nóng)村土地承包條例》開展了以轉(zhuǎn)換立法工作的視角為切入點、以“透過實踐看得失”為主題的立法回頭看。2005年，上海市人大常委會開展立法后評估工作，選擇本市《歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》作為評估對象。此外，河北、安徽、太原、哈爾濱等地也先后開展了立法后評估的探索與實踐。

盡管我國的立法后評估活動蓬勃發(fā)展，在實踐中取得了一定的成效，而且在未來可預(yù)測的一段時期內(nèi)仍將保持良好的發(fā)展勢頭，但毋庸置疑的是，我國的立法后評估仍處在探索起步階段，還沒有形成統(tǒng)一的制度，實踐相當混亂，急需改進。

首先，制度化規(guī)范的缺失導(dǎo)致立法后評估活動進行混亂。實踐中，我國目前立法后評估制度的各個構(gòu)成要素，諸如評估主體、評估對象、評估標準、評估程序、評估方法等，各地都存在相當大的差別，尚需進一步規(guī)范和完善。一是評估主體的范圍較窄，廣泛性、專業(yè)性不夠。目前，各地主要是由人大常委或政府法制部門以及其他政府工作部門組織、開展立法后評估工作，其他社會組織和公民的參與程度不夠。上海市立法后評估的具體工作由法制委員會和法工委牽頭組織，市人大有關(guān)專門委員會、市政府有關(guān)部門和有關(guān)的區(qū)人大常委會共同參加。二是缺乏統(tǒng)一的立法后評估標準。實踐中，各地的評估標準不盡統(tǒng)一，各有側(cè)重，有的側(cè)重立法的實效，有的側(cè)重立法自身存在的問題，如某項制度的設(shè)計是否需要進一步完善，有的側(cè)重立法實施中存在的問題，如執(zhí)行某項措施的成本等，直接耗損了評估結(jié)果的準確性和可比性。三是評估程序欠缺規(guī)范。在具體操作中，往往缺乏必要的方案設(shè)計，缺乏必要的步驟和認真的調(diào)查研究，隨意性較大。從各地的實踐來看，目前還沒有形成一個普遍認同、共同遵守的操作程序。四是評估方法缺乏科學(xué)性，信息不充分。各地的評估方法不盡相同，有的側(cè)重數(shù)學(xué)分析的方法，有的側(cè)重采用專家組意見的方法?？傮w上還缺乏科學(xué)的方法作指導(dǎo)，信息來源的廣度不夠，不能保證得出科學(xué)的結(jié)論。六是評估結(jié)論的效力問題也需要進一步思考。理論界有學(xué)者主張賦予評估結(jié)論以法律強制力，有學(xué)者則主張僅肯定其參考價值，還沒有形成共識。

其次是法律依據(jù)空白，立法后評估活動啟動環(huán)節(jié)存在諸多不足。一是啟動的非常規(guī)性。實踐中，立法后評估常常為既定結(jié)論服務(wù)，缺乏啟動的獨立性和常規(guī)性。評估主體在評估之初就對立法的未來已有定論，即已做出要修改、廢止的結(jié)論，這樣的前提導(dǎo)致后續(xù)的評估過程往往流于形式，評估主體僅僅是圍繞已知的、確定的結(jié)論來完成最后的評估報告。這樣為評估而評估就失去了評估活動本身的意義。二是啟動的隨意性。實踐中，有些地方并沒有充分地論證啟動立法后評估活動的必要性，而只是在工作需要時臨時提出、臨時決策、臨時行動，這樣的“倉促上陣”危害極大，不僅可能造成立法資源的浪費，還可能動搖人們對法律權(quán)威性的信仰。我們知道一部立法自其公布之日起，就作為一種行為規(guī)范輸入到社會中，但它并不是從那一日起就得到了人們的認同，而是需要經(jīng)過一段時間的理解和消化，內(nèi)化為人們心中的理想，才開始被信仰。而立法后評估是在對施行中的立法質(zhì)量存在質(zhì)疑的前提下進行的，它的任意啟動勢必對我國法治建設(shè)帶來負面影響。三是啟動時機選取不科學(xué)。評估時機選取的是否科學(xué)、評估時間是否適宜會直接影響評估結(jié)果是否全面和真實。不科學(xué)地啟動立法后評估可能導(dǎo)致未來立法決策的失誤，造成后續(xù)立法資源的浪費。實踐中，上海市人大常委會對《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》進行的立法后評估，是在該條例施行兩年之際進行的。杭州市《服務(wù)行業(yè)環(huán)境保護管理辦法》立法后評估工作開始于該辦法施行十個月。哈爾濱市針對《哈爾濱市原煤散燒污染防治辦法》進行的立法后評估是在該辦法實施十個月后開始的。各地啟動評估程序的時機有早有晚，對于到底何時開展評估工作并沒有給予科學(xué)的考量。

2立法后評估的主體與對象

2.1立法后評估的主體

評估主體是立法后評估制度在形式層面的首要構(gòu)成要素。由誰來組織實施評估，是立法主體、執(zhí)法主體，還是專門的評估機構(gòu)或是其他主體，實踐領(lǐng)域各有側(cè)重，學(xué)術(shù)界也尚未形成共識?；趯υu估制度科學(xué)設(shè)計的考慮，我國的立法后評估制度應(yīng)該建立包括立法主體、執(zhí)法主體、第三方評估機構(gòu)（比如中介組織、科研院所、專家組等）、社會公眾等廣泛參與的、多元的360度評估主體體系。

實踐中，上海市的立法后評估就邀請了上海市房地局和上海市規(guī)劃局兩類執(zhí)法部門的參與，山東青島的立法質(zhì)評估也要求各執(zhí)法部門提交自查報告，這不僅為立法后評估的順利進行提供了技術(shù)支持，也為立法后評估的效率提供了必要的保障。當然，執(zhí)法主體有可能受部門利益的影響，損害評估的客觀和公正，這也是它的弊端所在。

上海市在對《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》的立法后評估工作由市人大法制委、市人大常委會法工委具體組織，市人大城建環(huán)保委、教科文衛(wèi)委，市人大常委會人事代表工委，市政府法制辦、市規(guī)劃局、市房地局、市統(tǒng)計局、市文管委和黃浦區(qū)、盧灣區(qū)、徐匯區(qū)、長寧區(qū)、靜安區(qū)、虹口區(qū)、楊浦區(qū)、青浦區(qū)人大常委會共同參加，并邀請市人大代表和專家參與。

2.2立法后評估的對象

從提高立法質(zhì)量的角度看，所有實施一段時間后的立法都應(yīng)當成為立法后評估的對象，但考慮到立法資源的有限和我國立法后評估剛剛興起的現(xiàn)狀，目前立法后評估的對象應(yīng)當界定為實施一段時問后的重大立法。同時，一部立法中所涵蓋的內(nèi)容也可能比較多，評估時應(yīng)抓住重點，對立法中設(shè)置的行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費、機構(gòu)編制、職能分工、經(jīng)費保障等制度進行重點評估。

《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》實施以來，對于進一步加強本市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑的保護工作，起到了很好的作用。但是，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，也出現(xiàn)了新情況和新問題。有兩位市人大代表在市人代會上分別領(lǐng)銜提出了關(guān)于修改完善《保護條例》的議案；一些部門和市民也通過各種方式反映法規(guī)在實施過程中遇到的問題，提出修改完善的意見和建議。

3立法后評估的程序

規(guī)范嚴謹?shù)脑u估程序是提高評估質(zhì)量的重要保障。但由于程序性的規(guī)定更需要在實踐中不斷摸索，這里以上海市立法后評估的程序為模型，抽象出我國立法后評估制度的一般程序，并力求在規(guī)范性和科學(xué)性的意義上做出比較原則和概括的表述。

3.1評估方案確定階段

確定評估方案是評估程序的第一個階段。評估方案是評估工作的前提和基礎(chǔ)，如果沒有明確的評估方案，評估活動就會因為缺乏明確的目標指引而難以順暢進行。上海市立法后評估的順利開展，與其制定了較為周密的評估方案不無關(guān)系。評估方案的內(nèi)容十分豐富，如圖所示，主要包括：立法主體組織執(zhí)法主體、第三方評估機構(gòu)等評估主體，確定評估對象，確定評估標準，選擇評估方法，對信息收集作計劃上、組織上的準備，確定具體的評估程序等。

3.2評估實施階段

評估方案確定后，評估主體就應(yīng)將評估方案的具體內(nèi)容落實到實踐中。按照評估方案確定的程序，評估主體運用一定的評估方法，通過自查報告、座談會、問卷調(diào)查、征求意見、專題調(diào)研等途徑，收集評估信息和資料，并據(jù)此分析立法的實施狀況和質(zhì)量優(yōu)劣，做出相應(yīng)的評估記錄。在這一階段，信息的采集是關(guān)鍵的一環(huán)。評估結(jié)論的科學(xué)和客觀在很大程度上取決于評估信息的數(shù)量和質(zhì)量，沒有完整、準確、及時的評估信息，再好的評估技術(shù)也不可能產(chǎn)生科學(xué)有效的評估結(jié)果。因此，我們要重視收集信息和資料這一環(huán)節(jié)，對收集到的信息去粗取精、去偽存真，將工作做到實處，保證評估的順利實施。

3.3評價階段

得出評估結(jié)論，完成評估報告是評估活動最后的步驟，也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。評估主體必須秉持客觀的評估態(tài)度，科學(xué)地評估。要根據(jù)事實并在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上做出評估結(jié)論，切忌主觀臆斷，或者在信息掌握不全面、研究不深入的情況下就匆忙下結(jié)論。評估報告的完成標志著整個評信活動的結(jié)束。

需要說明的幾個問題是：第一，在實踐中，上海市的評估程序分為確定工作方案和動員部署階段、評估階段、專題調(diào)研階段、評價階段四部分，由于評估階段和專題調(diào)研階段同屬于評估的實施階段，因此有了筆者三個階段的概括；第二，三個階段是緊密銜接、有機聯(lián)系的，評估主體在評話過程中應(yīng)注意評估階段的緊湊，保證評估程序的流暢；第三，對那些運行十分正常，社會效果顯然良好的或者屬于上位法變更等情形下的立法的評估，不必拘泥予上述普通程序的限制，可以采取簡易程序進行。