改革創(chuàng)新 打造國際化營商環(huán)境

顧學(xué)明

黨的十八屆三中全會提出，實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。2015年10月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》（以下簡稱《意見》），由此開啟了我國以負(fù)面清單列表方式對各類市場主體實(shí)行統(tǒng)一的準(zhǔn)入制度。這一歷史性的制度改革和創(chuàng)新，對發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，完善我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

一項(xiàng)制度、兩張清單

“一項(xiàng)制度”，即市場準(zhǔn)入制度；“兩張清單”，指外商投資負(fù)面清單和市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。外商投資負(fù)面清單，是針對外資與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，以清單方式列明限制和禁止進(jìn)入的領(lǐng)域。除此之外，都可以做，即法無禁止皆可為。目前，世界上至少有70多個(gè)國家采用了此種管理模式。上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立前，我國是以正面清單方式規(guī)范市場準(zhǔn)入，主要依據(jù)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》列出鼓勵(lì)、限制、禁止外商進(jìn)入的行業(yè)，所有外商投資活動只能在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。比較而言，負(fù)面清單管理模式大大縮減了外資進(jìn)入的審批程序，使開放領(lǐng)域更加簡潔清晰，提高了市場透明度和可預(yù)見性，對增強(qiáng)外商投資信心、吸引外商投資將起到積極作用。

市場準(zhǔn)入負(fù)面清單適用于境內(nèi)外的所有投資者，是對各類市場主體準(zhǔn)入的一致性管理措施和統(tǒng)一要求。采取這種管理模式，有利于形成各類市場主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與競爭的市場環(huán)境，有利于形成統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系。在負(fù)面清單管理模式下，對外資企業(yè)而言，必須符合兩個(gè)清單的要求，既要遵循外商投資負(fù)面清單，也要遵循市場準(zhǔn)入負(fù)面清單。

此次《意見》將負(fù)面清單管理模式創(chuàng)造性地運(yùn)用于國內(nèi)，形成了順應(yīng)世情、符合國情、具有中國特色的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是我國堅(jiān)持改革開放基本國策的又一重大實(shí)踐，這也進(jìn)一步詮釋了我們的制度自信。

“一項(xiàng)制度、兩張清單”體現(xiàn)了新時(shí)期中央政府管理經(jīng)濟(jì)的新理念。改革開放以來，我國各級政府和各級主管部門對經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理主要采取正面清單方式，其核心在于“管”。由于正面清單冗長復(fù)雜，往往使政府管理部門的自由裁量權(quán)過大，不僅導(dǎo)致管理效率低下，也易于產(chǎn)生尋租腐敗現(xiàn)象。而負(fù)面清單制度則從國家層面確立了政府從“管理”轉(zhuǎn)向“服務(wù)”，寓監(jiān)管于服務(wù)之中，在制度上規(guī)范了中央、地方各級政府和部門的管理權(quán)限，把權(quán)力關(guān)進(jìn)了制度的籠子。這與黨的十八屆五中全會提出的運(yùn)用法治思維和法治方式推動發(fā)展的理念一脈相承，強(qiáng)調(diào)依法設(shè)定權(quán)力、行使權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力，依法調(diào)控和治理經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)政府活動全面納入法治軌道。

政府職能與市場機(jī)制的相互協(xié)調(diào)

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，“看不見的手”在經(jīng)濟(jì)活動中扮演著重要角色，而現(xiàn)實(shí)中，“看不見的手”有時(shí)會失靈，政府必須對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行干預(yù)，如在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間采取反周期措施等。實(shí)踐證明，由于國情不同、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，市場和政府所發(fā)揮的作用也不盡相同，但就市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求及基本規(guī)律而言，市場無疑在資源配置中發(fā)揮決定性作用。

實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，將使“看不見的手”在資源配置中的功能和作用得到充分發(fā)揮。黨的十八屆三中全會第一次明確提出，要使市場在資源配置中起決定性作用。這是黨中央準(zhǔn)確把握市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律、深刻認(rèn)識市場功能作用所作的科學(xué)決策。

實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，將倒逼政府職能加快轉(zhuǎn)變。一直以來，政府既是政策制定者、市場監(jiān)管者，又通過國有企業(yè)直接參與到生產(chǎn)、流通、分配和資源配置等微觀環(huán)節(jié)，導(dǎo)致管的過多過細(xì)?！兑庖姟返某雠_，將使規(guī)制市場主體準(zhǔn)入的負(fù)面清單與政府權(quán)力清單、責(zé)任清單一起，成為政府管理經(jīng)濟(jì)的行為規(guī)范，倒逼政府加快轉(zhuǎn)變職能。在法無禁止皆可為、法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為的基本理念指導(dǎo)下，政府管理經(jīng)濟(jì)的職能和邊界有了清晰的界定，政府審批事項(xiàng)和范圍大幅收縮，進(jìn)而推動政府加快轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新管理方式，提高管理效率，從源頭上理順政府與市場、社會、企業(yè)的關(guān)系，推動政府行為法治化、經(jīng)濟(jì)行為市場化進(jìn)程。

對外開放與對內(nèi)開放的有效銜接

2008年金融危機(jī)后，國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生深刻變化，經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化在曲折中不斷深入發(fā)展。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，改革步入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，改革開放又一次面臨新的瓶頸突破點(diǎn)，迫切需要通過進(jìn)一步擴(kuò)大對內(nèi)對外開放，促改革，促創(chuàng)新，促發(fā)展。黨中央國務(wù)院審時(shí)度勢，準(zhǔn)確研判形勢，在總結(jié)外商投資負(fù)面清單試點(diǎn)取得積極成果的基礎(chǔ)上，將負(fù)面清單管理制度延展到境內(nèi)，適時(shí)出臺了實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見，從而加大加快了對內(nèi)開放的步伐和速度，由過去比較注重對外開放轉(zhuǎn)向?qū)?nèi)開放與對外開放并重，形成了內(nèi)外開放協(xié)同發(fā)展的開放型經(jīng)濟(jì)新格局。

實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，將有助于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制。開放型經(jīng)濟(jì)水平的高低取決于市場的開放水平。因此，黨的十八屆三中全會提出構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，四中全會再次強(qiáng)調(diào)要適應(yīng)對外開放不斷深化，完善涉外法律法規(guī)體系，促進(jìn)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制。2015年5月，中共中央國務(wù)院頒布《關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》，要求進(jìn)一步破除體制機(jī)制障礙，使對內(nèi)對外開放相互促進(jìn)，建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。2015年10月《意見》出臺，在破除體制機(jī)制障礙、構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制方面又邁出了突破性的一步。兩部《意見》加快了我國構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的進(jìn)程。在對外開放方面，境內(nèi)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)推出的外商投資負(fù)面清單，為我國簽訂更高層次的多雙邊投資協(xié)定和升級自由貿(mào)易協(xié)定開辟了新路徑。在對內(nèi)開放方面，《意見》的出臺彌補(bǔ)了對內(nèi)開放制度建設(shè)的不足，加快了與國際規(guī)則接軌的步伐。這為構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，打造開放型經(jīng)濟(jì)新格局，實(shí)現(xiàn)五中全會提出的發(fā)展更高層次的開放型經(jīng)濟(jì)，提供了有力的制度支撐。

國民待遇與公平待遇的平等共享

通過實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，將擴(kuò)大國民待遇享受主體的范圍，打破地域分割、行業(yè)壟斷和部門壟斷，讓民營企業(yè)在市場準(zhǔn)入方面與國有企業(yè)及外資企業(yè)站在同一起跑線，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)與民營企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)一視同仁、公平競爭，形成統(tǒng)一開放、統(tǒng)一國民待遇的現(xiàn)代市場體系。

民營企業(yè)作為我國市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，具有產(chǎn)權(quán)明晰、機(jī)制靈活、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的特點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)市場配置資源的重要力量，但在要素市場和產(chǎn)品市場方面面臨著許多障礙，最為突出的是市場準(zhǔn)入的不公平待遇。市場準(zhǔn)入負(fù)面清單簡潔明了，規(guī)定各類市場主體皆可依法平等進(jìn)入清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域，這不僅擴(kuò)大了民營企業(yè)參與市場活動的范圍，減少和降低了民營企業(yè)的準(zhǔn)入門檻，也讓民營企業(yè)與國有企業(yè)、外資企業(yè)能夠在相同的規(guī)則下競爭，為充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用增添了新的活力，提供了更大發(fā)展空間。

全面落地與穩(wěn)步推進(jìn)的協(xié)同統(tǒng)一

實(shí)行市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，不但涉及的領(lǐng)域、行業(yè)、企業(yè)非常廣泛，而且涉及與現(xiàn)行法律、法規(guī)、行政審批及核準(zhǔn)等制度規(guī)定的銜接，是一項(xiàng)極其復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，對此應(yīng)有充分的思想準(zhǔn)備和工作安排。

第一，從依法治國角度看，立法是基礎(chǔ)是保障，必須先行?！兑庖姟芬螅瑢τ诜?、行政法規(guī)和國務(wù)院決定未作規(guī)定但確需納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單的新設(shè)事項(xiàng)，應(yīng)在科學(xué)評估的基礎(chǔ)上，依照法定程序提請制定或修訂法律、行政法規(guī)或國務(wù)院決定。也就是說，負(fù)面清單必須經(jīng)過評估后才能納入立法程序并予以實(shí)施，這需要一定的時(shí)間，不可急于求成。

第二，從維護(hù)國家主權(quán)利益看，負(fù)面清單的制定必須確保國家安全和國家利益。這就需要以保障關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重大基礎(chǔ)設(shè)施和重大建設(shè)項(xiàng)目以及其他重大經(jīng)濟(jì)利益安全為原則，對可以采取禁止進(jìn)入或限制的“四大領(lǐng)域”進(jìn)行認(rèn)真仔細(xì)梳理，而不是照搬現(xiàn)行禁止、限制市場主體投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，既不能把非市場準(zhǔn)入事項(xiàng)和準(zhǔn)入后監(jiān)管措施混同于市場準(zhǔn)入管理措施，也不能把不適于實(shí)行負(fù)面清單管理的事項(xiàng)納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，在此基礎(chǔ)上，最終確定中國首版市場準(zhǔn)入負(fù)面清單，其任務(wù)艱巨、責(zé)任重大。

第三，從時(shí)間和空間布局看，實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。一是分步走。首先選擇上海、天津、廣東、福建四個(gè)省市，從2015年12月1日至2017年12月31日進(jìn)行試點(diǎn)，探索形成全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單及相應(yīng)的體制機(jī)制。在此期間，未納入試點(diǎn)的地區(qū)，仍然實(shí)行現(xiàn)行管理模式。從2018年起，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、逐步完善的基礎(chǔ)上，全面實(shí)行全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。二是納入清單的內(nèi)容是有選擇性的。在制定市場準(zhǔn)入負(fù)面清單時(shí)，除了遵循五項(xiàng)原則和可以采取禁止進(jìn)入或限制的“四大領(lǐng)域”要求外，《意見》還指出，“對于新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式等，要加強(qiáng)制度供給，寓監(jiān)管于服務(wù)，不急于納入市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理”。這表明，我國制定負(fù)面清單是審慎的、積極的，對新事物是包容的，體現(xiàn)了堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展的基本理念。三是負(fù)面清單并非固化不變，而是一個(gè)動態(tài)調(diào)整、不斷完善過程，這也是世界各國普遍采取的做法。因此，我國實(shí)行的第一個(gè)市場準(zhǔn)入負(fù)面清單也將會根據(jù)國內(nèi)外形勢的變化和我國開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，適時(shí)進(jìn)行調(diào)整和完善，但總體趨勢是清單將會越來越短。