環(huán)境影響評價中公眾參與績效考核指標(biāo)體系構(gòu)建與實(shí)證研究*

余光輝　胡江玲　朱佳文　李文慧　袁開國

(湖南科技大學(xué)建筑與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院　湖南湘潭 411201)

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環(huán)境影響評價中公眾參與績效考核指標(biāo)體系構(gòu)建與實(shí)證研究*

余光輝胡江玲朱佳文李文慧袁開國

(湖南科技大學(xué)建筑與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院湖南湘潭 411201)

摘要本文構(gòu)建了公眾參與績效考核指標(biāo)體系，通過專家咨詢法確定各指標(biāo)權(quán)重，然后以湘潭垃圾焚燒發(fā)電廠環(huán)境影響評價中公眾參與為例，運(yùn)用模糊綜合評判法進(jìn)行實(shí)證研究。研究結(jié)論對提高環(huán)境影響評價中公眾參與力度，考核公眾參與的績效水平提供科學(xué)依據(jù)。

關(guān)鍵詞環(huán)境影響評價公眾參與指標(biāo)體系績效考核實(shí)證

Public Participation and the Performance Examine Index System Construction in Environmental Impact Assessment and Its Empirical Study

YU GuanghuiHU JianglingZHU JiawenLI WenhuiYuan Kaiguo

(Theschoolofarchitecture&urbanplanning,HunanuniversityofscienceandtechnologyXiangtan，Hunan411201)

AbstractThe research has constructed the performance examine index system of public participation, in which the index weight is figured out by Delphi method and also one case of public participation of environmental impact assessment in Xiangtan Waste Incineration Power Plant is selected and the empirical study is conducted by fuzzy synthetic discrimination. The conclusion provides a scientific basis for improving public participation in environmental impact assessment and implementing the performance examine.

Key Wordsenvironmental impact assessmentpublic participationindex systemperformance examineempirical study

0引言

環(huán)境影響評價(環(huán)評)制度是我國環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本法律制度，也是我國環(huán)境管理體系中不可或缺的組成部分。環(huán)評中公眾參與環(huán)節(jié)既是公眾民主性的重要保障，又是提高環(huán)評質(zhì)量的前提條件。環(huán)評過程中科學(xué)合理的公眾參與可以降低開發(fā)行動在施工和運(yùn)營期間對周圍環(huán)境的不良影響，使得開發(fā)行動獲得公眾認(rèn)可與支持，減少社會沖突與矛盾[1-2]。近年來，不完善的公眾參與引發(fā)了一系列大規(guī)模的影響嚴(yán)重的環(huán)境群體性事件，如2012年廈門PX事件、2013年京沈高鐵事件、2014年杭州垃圾焚燒廠選址事件等[3]。當(dāng)前眾多研究表明我國環(huán)評中的公眾參與存在許多問題，如劉超等[4-7]研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國環(huán)評中公眾參與法律不健全、缺乏對開發(fā)行動信息的公開、公眾參與的時間短、調(diào)查不夠深入和缺乏監(jiān)督機(jī)制等問題；王曦等[8-10]建議從公眾參與主體、參與方式、反饋機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制等角度來完善我國公眾參與。研究者均意識到必須提高我國環(huán)評中公眾參與的績效和監(jiān)管力度，但是當(dāng)前研究從不同角度來描述公眾參與存在問題較多，典型案例研究較少，缺乏一個體系來全面衡量與考核公眾參與的績效，評價公眾參與的措施可操作性不強(qiáng)。

本文構(gòu)建了環(huán)評公眾參與績效考核的指標(biāo)體系，并確定了各指標(biāo)體系的權(quán)重，最后采用模糊綜合評判法分析了湘潭垃圾焚燒發(fā)電廠的環(huán)評公眾參與績效。研究結(jié)論為進(jìn)一步規(guī)范我國環(huán)評中公眾參與制度以及為公眾參與的考核提供科學(xué)依據(jù)。

1公眾參與績效考核指標(biāo)體系

1.1指標(biāo)體系構(gòu)建原則

1.1.1科學(xué)性

結(jié)合我國社會體制及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)狀，充分考慮我國環(huán)評中公眾參與的實(shí)際情況，避免在構(gòu)建指標(biāo)體系時各類評價指標(biāo)量化賦值時出現(xiàn)偏差。同時指標(biāo)的建立注重全面性、相對獨(dú)立性和相關(guān)性，避免相互重疊和重復(fù)考核，盡量確保指標(biāo)體系反映實(shí)際情況。

1.1.2可操作性

建立環(huán)評公眾參與績效考核指標(biāo)體系的最終目的是能夠投入到實(shí)際的運(yùn)用中去，這要求評價系統(tǒng)的可操作性包括以下幾層意義：能夠全面快捷獲得有效信息；能夠有助于決策者對開發(fā)行動的決策；信息獲取所需人力、物力和財(cái)力可行；具備簡單清晰的判別性。

1.2績效考核指標(biāo)體系

環(huán)評中公眾參與績效考核指標(biāo)體系由三級指標(biāo)構(gòu)成，具體如表1所示。一級指標(biāo)為考核的最終指標(biāo)。二級指標(biāo)由四部分組成：公眾指標(biāo)、建設(shè)單位指標(biāo)、環(huán)評單位指標(biāo)和審批部門指標(biāo)構(gòu)成，二級指標(biāo)是對每一個一級指標(biāo)內(nèi)部因素的分解。三級指標(biāo)是整個績效評價指標(biāo)體系的最基礎(chǔ)指標(biāo)，三級指標(biāo)的設(shè)立進(jìn)一步明確影響公眾參與績效的因素，能具體指導(dǎo)如何提高公眾參與最終績效。通過專家咨詢和統(tǒng)計(jì)分析，對三級指標(biāo)量化、賦值并計(jì)算得到最終結(jié)果。

1.2.1公眾指標(biāo)

公眾是環(huán)評中公眾參與的主體，應(yīng)包括除了建設(shè)單位和環(huán)評單位、行業(yè)主管部門以外的對開發(fā)行動感興趣的個人或社會團(tuán)體[8]。與公眾有直接關(guān)系的影響因素主要有：公眾的典型性與代表性、公眾參與度、公眾學(xué)歷、環(huán)保意識和環(huán)保主動性。

公眾的典型性與廣泛性是指參與公眾參與活動的公眾身份。不同職業(yè)、性別、年齡、受教育程度以及離項(xiàng)目距離等的公眾對于同一開發(fā)行動的態(tài)度會有差別。在公眾調(diào)查中，公眾代表身份不能主觀劃定，應(yīng)該包括“受益方”、“受損方”和“第三方”；建設(shè)單位應(yīng)該盡量擴(kuò)大調(diào)查人群的范圍，不應(yīng)該僅僅選擇“受益方”。公眾參與度是指公眾在開發(fā)行動被決策過程中的參與深度與廣度。這要求建設(shè)單位、環(huán)評單位和當(dāng)?shù)卣炔扇「鞣N有效手段充分調(diào)動公眾的熱情與積極性。公眾對于生活周圍的環(huán)境有保護(hù)的權(quán)利和義務(wù)，公眾在參與環(huán)評編制階段，除了通過各種渠道發(fā)表自己的意見，還應(yīng)積極向相關(guān)部門反映現(xiàn)存環(huán)境問題、開發(fā)行動可能產(chǎn)生的環(huán)評單位沒有發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問題、對開發(fā)行動在建設(shè)過程中和建設(shè)完成后的監(jiān)督等來提升公眾參與度。公眾環(huán)保意識是指公眾自身在參與環(huán)評公眾參與調(diào)查時表現(xiàn)出來的環(huán)保知識以及保護(hù)環(huán)境的主觀意識。環(huán)保主動性是公眾主動通過電視、網(wǎng)絡(luò)和報(bào)紙等各類渠道獲取環(huán)境信息，抵觸或反抗破壞環(huán)境行為的一種本能，也是對周圍建設(shè)工程實(shí)施可能給自己帶來環(huán)境的問題，是否能以主人翁姿態(tài)主動監(jiān)督和維護(hù)自己權(quán)益的表現(xiàn)[11]。

表1　公眾參與績效評價指標(biāo)及權(quán)重值

1.2.2建設(shè)單位指標(biāo)

建設(shè)單位指標(biāo)是公眾參與順利、有效進(jìn)行的根本保證。該指標(biāo)的影響因素主要為：項(xiàng)目宣傳力度、調(diào)查范圍和公眾調(diào)查形式多樣性。

項(xiàng)目宣傳力度主要是指建設(shè)單位在環(huán)評過程中所做的宣傳，主要指在法定工作日期間對開發(fā)行動的信息進(jìn)行公告。公告的途徑越多、信息越全面等表明宣傳力度越大。公眾參與的目的是為了保障公眾，在開發(fā)行動中減少對他們的影響，因此公眾參與調(diào)查范圍應(yīng)該與開發(fā)行動的影響范圍基本一致，特別在調(diào)查區(qū)域與調(diào)查人群上均應(yīng)該遵守該原則。公眾調(diào)查形式多樣性是指環(huán)評中的公眾參與應(yīng)該采取各種調(diào)查方法充分調(diào)查民意。征求公眾意見與公眾參與調(diào)查形式有多種，如走訪調(diào)查、座談會、論證會和聽證會等。

1.2.3環(huán)評單位指標(biāo)

環(huán)評單位是環(huán)評的主體，對開發(fā)行動中的環(huán)境保護(hù)措施有指引性作用，也是影響公眾能否真正表達(dá)意見與建議的關(guān)鍵主體。該指標(biāo)的主要影響因素為：信息公開時機(jī)、信息公開程度、調(diào)查內(nèi)容合理性和公眾意見保存完整性。

環(huán)評單位掌握著開發(fā)行動的核心資料，具備影響環(huán)境信息公開相關(guān)事項(xiàng)的先決條件。信息公開時機(jī)是指環(huán)評單位在承接環(huán)評工作后對信息公開的時間節(jié)點(diǎn)，因?yàn)樾畔⒐_越早，公眾參與環(huán)評文件編制的時間就越長，就能更好地發(fā)現(xiàn)開發(fā)行動選址周圍的環(huán)境問題，減輕開發(fā)行動對周圍環(huán)境的影響。信息公開程度是指環(huán)評相關(guān)信息公開是否全面，是否存在故意隱瞞，開發(fā)行動可能帶來的環(huán)境污染是否交代清楚。研究表明我國當(dāng)前環(huán)評中存在信息公開程度不夠的現(xiàn)象，如建設(shè)單位因擔(dān)心開發(fā)行動可能引起的環(huán)境問題遭公眾反對，在公眾參與調(diào)查問卷設(shè)計(jì)中，沒有采用通俗易懂的語言表達(dá)或者偷換某些概念，致使大眾不能理解調(diào)查表內(nèi)容[12]。調(diào)查內(nèi)容合理性是指環(huán)評單位與建設(shè)單位在實(shí)施公眾參與調(diào)查時，調(diào)查的內(nèi)容是否能真實(shí)反映開發(fā)行動帶來的環(huán)境問題以及公眾對開發(fā)行動建設(shè)的真實(shí)態(tài)度與意見。公眾意見保存完整性是指環(huán)評單位對公眾意見與建議原始資料存檔的情況，包括對各類調(diào)查表、會議記錄、音像、影像資料等保存的完整性。該指標(biāo)既能保證公眾意見與建議的完整性(避免收集公眾意見與建議出現(xiàn)疏漏)，又能作為審批部門和上級主管部門監(jiān)督的重要依據(jù)。

1.2.4審批部門指標(biāo)

審批部門是公眾能否真正參與環(huán)評的重要影響部門，是環(huán)評中公眾意見與建議能否最終發(fā)揮應(yīng)有作用的最終保障。影響該指標(biāo)的因素主要有：反饋機(jī)制、審核能力、協(xié)調(diào)能力、廉政建設(shè)和監(jiān)督能力。

反饋機(jī)制是指公眾在發(fā)現(xiàn)某開發(fā)行動可能引起重大環(huán)境問題時，相關(guān)意見能否及時被發(fā)現(xiàn)，從而使審批部門相關(guān)技術(shù)人員對提出問題進(jìn)行分析，然后把問題提交給建設(shè)單位或者環(huán)評單位處理，最后把問題的處理結(jié)果由建設(shè)單位或者審核部門通過適當(dāng)?shù)姆绞礁嬷?。審核能力是指審批部門對環(huán)評單位與建設(shè)單位在實(shí)施公眾參與過程中的程序合理性和意見真實(shí)性等進(jìn)行審核的能力。審批部門應(yīng)該對公眾意見統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行隨機(jī)抽樣調(diào)查與審查，以確保公眾參與統(tǒng)計(jì)結(jié)果的客觀真實(shí)。協(xié)調(diào)能力是指對公眾反饋的意見與建議，審批部門是否通過與建設(shè)單位和公眾的溝通協(xié)商，督促建設(shè)單位對問題的解釋與解決，消除公眾與建設(shè)部門的誤解，形成公眾—建設(shè)單位—環(huán)評單位—審批部門的良好互動關(guān)系。監(jiān)督能力是指審批部門是否在整個環(huán)評中起到了監(jiān)控與督促的作用，從而保證公眾利益不受損害?？梢姡瑢徟块T指標(biāo)是消除民間積怨與社會矛盾的關(guān)鍵指標(biāo)。審批部門在整個環(huán)評過程中，對開發(fā)行動環(huán)評是否通過，開發(fā)行動是否能開工建設(shè)起著最終的決定作用，所以審批部門自身的廉政建設(shè)尤為重要。廉政建設(shè)指標(biāo)是指審批部門能否公正、公開、透明的審批項(xiàng)目，工作人員是否具備良好的職業(yè)道德和社會責(zé)任感。

1.3指標(biāo)權(quán)重確定

績效考核指標(biāo)權(quán)重是衡量各個指標(biāo)對環(huán)評中公共參與最終績效的影響程度，因此精準(zhǔn)的權(quán)重對評價指標(biāo)體系有著至關(guān)重要的作用。本文通過對指標(biāo)相對重要性的調(diào)查與咨詢，共調(diào)查了50位相關(guān)行業(yè)的專家，然后分析各專家對每個指標(biāo)權(quán)重的賦值，再用算術(shù)平均值法求得最后的權(quán)重，如表1所示。

2實(shí)證研究

2.1考核項(xiàng)目介紹

本研究公眾參與績效考核以湘潭市垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評為例。垃圾焚燒發(fā)電是近年來我國高速發(fā)展的一種處理城市固廢的有效手段，為破解“垃圾圍城”起了重大作用，取得了較好的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效益，但是該類項(xiàng)目也引發(fā)了很多社會沖突與矛盾，爆發(fā)了多件社會群體性事件，其主要原因是公眾認(rèn)為環(huán)評中公眾利益訴求沒有得到順暢表達(dá)、對項(xiàng)目的選址不滿等。

湘潭垃圾焚燒廠擬建于長株潭兩型社會示范區(qū)“湘潭九華示范工業(yè)園”的湖南靜脈產(chǎn)業(yè)園內(nèi)，該區(qū)域是長株潭一體化發(fā)展的重要區(qū)域。項(xiàng)目選址北離湘潭市中心約12 km，與長沙岳麓區(qū)坪塘鎮(zhèn)接壤，項(xiàng)目5 km范圍內(nèi)有高校、住宅小區(qū)、賓館等較多環(huán)境關(guān)心點(diǎn)。項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模為日焚燒2 000 t的生活垃圾；日處理200 t的餐廚垃圾。在垃圾焚燒時會產(chǎn)生CO，NOx，SO2，二口惡英和重金屬等有毒有害物質(zhì)，將對周圍居民帶來一定影響，因此該類項(xiàng)目建設(shè)的公眾意見非常重要。該項(xiàng)目的環(huán)評于2012年完成，當(dāng)?shù)卣?014年4月通過城鄉(xiāng)規(guī)劃局公示《湘潭固體廢物綜合處置中心修建性詳細(xì)規(guī)劃》，公示后引發(fā)一系列群體性事件，2014年8月舉行選址論證會，再次引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用窬奂?、堵路抗議等。

2.2公眾參與績效考核

關(guān)于公眾參與績效研究，很難用精確的數(shù)學(xué)方法來進(jìn)行定量的分析，本文采取模糊綜合評判法評價。在環(huán)評中公眾參與績效中將評判結(jié)果等級標(biāo)準(zhǔn)分為“高”、“較高”、“一般”、“較低”、“低”5個等級，評語集合如式(1)。

v={v1，v2，v3，v4，v5}={高，較高，一般，較低，低}

(1)

通過調(diào)查相關(guān)專家，對評判結(jié)果進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，得出每個指標(biāo)各個等級的支持?jǐn)?shù)所占專家數(shù)量，得各子集Ui(i=1，2， 3，4)中的要素評價決策矩陣。

由表1可知，各級權(quán)重值分別為：

a=[a1，a2，a3，a4]=[0.30，0.22，0.17，0.31]；

a1=[a11，a12，a13，a14，a15]

=[0.16，0.24，0.12，0.27，0.21]；

a2=[a21，a22，a23]=[0.42，0.31,0.27]；

a3=[a31，a32，a33，a34]=[0.16，0.32，0.31，0.21]；

a4=[a41，a42，a43，a44，a45]

=[0.18，0.17，0.31，0.20，0.14]。

績效考核指標(biāo)U中各子集的綜合評判矩陣為：

因此，湘潭市垃圾焚燒發(fā)電廠環(huán)評公眾參與績效模糊綜合評判結(jié)果為：

B=a·R=[0，0.17，0.28，0.55，0]

對“高”、“較高”、“一般”、“較低”、“低”5個等級分別賦值為2，1，0，-1，-2，運(yùn)用矩陣相乘得出最終結(jié)果為-0.38。結(jié)果表明，湘潭市垃圾焚燒發(fā)電廠環(huán)評公眾參與績效處于一般與較低之間。

3結(jié)語

當(dāng)前關(guān)于環(huán)評中公眾參與存在問題及解決對策的研究較多，但是要全面衡量公眾參與績效有較大難度。本文通過建立績效考核指標(biāo)體系，運(yùn)用模糊綜合評判法來確定績效，嘗試評判單個環(huán)評中公眾的績效。但環(huán)評中公眾參與涉及面比較廣泛，不僅涉及自然環(huán)境污染問題，還涉及到公眾、建設(shè)部門、審批部門及一些其他社會機(jī)構(gòu)，因此在指標(biāo)的設(shè)置上容易出現(xiàn)疏漏和不完整。指標(biāo)權(quán)重的確定通過專家咨詢并結(jié)合大量的典型案例更具科學(xué)性。三級指標(biāo)的具體量化因不同地域的公眾群體與當(dāng)?shù)卣叩鹊牟町惪赡苡兴煌?。在具體的績效考核中，需要針對開發(fā)行動選址、類型、投資、影響范圍等做適當(dāng)?shù)脑鰷p。

我國當(dāng)前處于一個社會沖突與矛盾爆發(fā)高發(fā)期，而規(guī)范高效的公眾參與是消除沖突與矛盾的良好工具，行政管理部門應(yīng)當(dāng)借助該工具來實(shí)施科學(xué)高效的管理，消除社會沖突與矛盾。

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安全工程

(收稿日期：2015-02-15)

作者簡介余光輝，男，1976年生，博士，副教授，研究方向?yàn)榄h(huán)境管理、環(huán)境影響評價與規(guī)劃。

*基金項(xiàng)目：國家社科重大招標(biāo)項(xiàng)目(11&ZD043)，國家社科基金“基于公眾參與的環(huán)境污染型項(xiàng)目誘發(fā)群體性發(fā)生的風(fēng)險阻斷研究”(15BSH038)，教育部人文社科青年基金(14YJCZH193)，湖南省哲學(xué)社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(12ZDB18)。