淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)

淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)

■陳登明

(福建省交通運輸廳，福州 350001)

長期以來，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)普遍相對滯后，存在著單位重視不夠、制度建設(shè)不健全、發(fā)展水平不平衡等問題，制約和影響了行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率。本文結(jié)合對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的分析與了解，簡要地進行探討如何構(gòu)建完善的內(nèi)部控制制度，為行政事業(yè)單位開展各項經(jīng)濟活動提供有力的保障。

行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 建設(shè)

0 引言

內(nèi)部控制是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，是單位為了保證信息質(zhì)量真實可靠，保護經(jīng)營管理資產(chǎn)安全，提高經(jīng)營管理效率，促進法律、法規(guī)能夠得到有效遵循而由單位管理層及員工共同監(jiān)督實施的一個權(quán)責(zé)清晰、制衡有力、動態(tài)改進的管理過程。所謂行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。

2016年6月24日，財政部印發(fā)了《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》(財會〔2016〕11號)，決定于2016年下半年開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作。該通知是繼2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》、2015年《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》之后的第三個行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要文件。通過開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作，一方面，明確單位內(nèi)部控制的基本要求和重點內(nèi)容，使各單位在內(nèi)部控制建設(shè)過程中能夠做到有的放矢、心中有數(shù)，圍繞重點工作開展內(nèi)部控制體系建設(shè)；另一方面，旨在發(fā)現(xiàn)單位現(xiàn)有內(nèi)部控制基礎(chǔ)的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地建立健全內(nèi)部控制體系，通過“以評促建”的方式，推動各單位于2016年底前如期完成內(nèi)部控制建立與實施工作。

1 內(nèi)部控制制度建設(shè)的意義

(1)完善單位治理的保證

內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部治理的重要組成部分，其根本目標是提高公共服務(wù)的效率和效果。通過建立經(jīng)濟活動風(fēng)險定期評估機制，對單位經(jīng)濟活動存在的風(fēng)險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估，實現(xiàn)制度的優(yōu)化，最終在行政事業(yè)單位基礎(chǔ)業(yè)務(wù)流程管理上實現(xiàn)優(yōu)化，讓更高層級的管理者歸位，而不是越位和缺位。

過去，行政事業(yè)單位在內(nèi)部管理實踐中，往往將單位的“人、財、物”匯集到一把手中，有意無意形成絕對的領(lǐng)導(dǎo)，規(guī)章制度容易成為擺設(shè)，一個領(lǐng)導(dǎo)一個想法，讓人感覺制度總是在變，造成制度不執(zhí)行，以現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)指令為準。內(nèi)部控制可以將制度的建設(shè)與優(yōu)化評價變?yōu)槌B(tài)，逐步實現(xiàn)制度穩(wěn)定性，并不斷優(yōu)化其執(zhí)行，實現(xiàn)制度建設(shè)系統(tǒng)化、規(guī)范化、流程化，促進行政事業(yè)單位的管理從目標管理走向流程管理。

(2)有效防控廉政風(fēng)險

人們常說，道德使之不愿、法律使之不敢、制度使之不愿。從實踐生活中來看，單純的靠人們的“德性”和法律來約束人們的自利性，是遠遠不夠的，道德具有被動性，并且人人都有道德風(fēng)險問題。法律具有滯后性，一旦出現(xiàn)后果，為時已晚。而制度建設(shè)具有預(yù)防性，它可以有效的避免舞弊機會的發(fā)生。通過內(nèi)部控制建設(shè)，實現(xiàn)對單位制度的梳理和優(yōu)化完善，融入行政事業(yè)單位的管理之中，更加科學(xué)、合理地管理單位資產(chǎn)，使行政事業(yè)單位的收入與支出都能夠更加規(guī)范化、透明化，最大限度地把預(yù)防腐敗的要求融入到權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制各個環(huán)節(jié)，從源頭和機制上防范廉政風(fēng)險。

(3)保證會計信息質(zhì)量

一些行政事業(yè)單位沒有健全的、有效的內(nèi)部控制制度，造成某些重要會計資料在傳遞的過程中因相互脫節(jié)而發(fā)生問題，致使會計信息失真，會計信息的質(zhì)量得不到保證。通過制訂和執(zhí)行相應(yīng)業(yè)務(wù)處理程序、科學(xué)的職責(zé)分工，使會計信息資料在相互牽制條件下產(chǎn)生，從而及時、有效地預(yù)防錯誤和弊端的發(fā)生，保證會計資料的真實性、可靠性。

2 當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

(1)內(nèi)部控制意識淡薄

長期以來，行政事業(yè)單位不必對資金的使用效益負責(zé)，個別單位領(lǐng)導(dǎo)對會計工作要求停留在核算和財產(chǎn)物資的維持上，財務(wù)管理主要防止會計核算差錯和財產(chǎn)失竊等行為的發(fā)生，缺乏對內(nèi)部控制知識一些基本的了解，輕視了對內(nèi)控制度的重要性及其現(xiàn)實意義。部分領(lǐng)導(dǎo)層只注重強調(diào)內(nèi)控制度的制定，忽略了對制度執(zhí)行的力度，將建立的內(nèi)部控制手冊、文件和規(guī)章制度，成為應(yīng)付有關(guān)部門的審計和檢查之物。更別說，在制定內(nèi)控制度后及時根據(jù)單位內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、外部經(jīng)濟環(huán)境的發(fā)展變化帶來的風(fēng)險變化來調(diào)整，導(dǎo)致內(nèi)控制度嚴重脫離了實際情況，形同虛設(shè)，難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

同時單位內(nèi)部少數(shù)干部認識不到位，存在怕煩思想，認為按規(guī)范的業(yè)務(wù)流程操作，程序復(fù)雜繁瑣，在一定程度上降低了工作效率，因此參與的積極性不高，尚未形成良好的內(nèi)部控制氛圍。

(2)內(nèi)控制度設(shè)計不完善，流程不合理

受到現(xiàn)有體制的制約，部分行政事業(yè)內(nèi)部尚未專門設(shè)置財務(wù)管理或是職能部門，缺乏一套比較統(tǒng)一的財務(wù)管理體系，主要表現(xiàn)在以下方面：一是崗位設(shè)置問題較多,不合理兼崗現(xiàn)象較為普遍，而不相容職務(wù)分離是內(nèi)部牽制制度的精髓。但在實際工作中,基于編制有限、人手緊張等原因,許多行政事業(yè)單位存在不合理不合法的兼崗現(xiàn)象,不相容職務(wù)未能合法合理分離，如單位出納兼任記賬,出納兼任檔案保管,記賬兼任復(fù)核等等。二是授權(quán)審批的金額界限不明,授權(quán)審批制度有待改進。授權(quán)審批是內(nèi)部控制的重要方法,而一些單位都是長期實行 “一支筆”審批制度,這雖與行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)簡單、規(guī)模不大的特征相適應(yīng),但卻影響了財務(wù)控制的實際效果,并使單位內(nèi)部的財務(wù)監(jiān)督檢查流于形式。三是流程控制體系不完善，有些經(jīng)濟事項沒有明確的審批控制業(yè)務(wù)流程，或流程控制過于簡單,僅僅局限在事后審批上,缺乏事前控制的程序,或流程控制的先后順序不盡合理，如行政事業(yè)單位的費用報銷流程多采取“先審批后審核”的程序,執(zhí)行起來影響財務(wù)人員審核把關(guān)的效果。

(3)內(nèi)部控制人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)有待提高

再有效的制度也需要有人執(zhí)行，內(nèi)部控制制度的有效運行，對財務(wù)管理人員提出了更高的要求。目前，大部分行政事業(yè)單位已進入核算中心集中核算，各單位設(shè)置會計崗位管理單位的財務(wù)，并負責(zé)單位資金的結(jié)報工作。但在日常工作中，部分會計人員缺乏必要的專業(yè)素質(zhì)，認為集中核算后，由核算中心把關(guān)，過份依賴核算中心的審核而沒有起到應(yīng)盡的職責(zé)，還有些單位的會計人員由辦公室人員兼任，相當(dāng)部分缺少必要的財務(wù)知識和專業(yè)技能，對違反財經(jīng)法規(guī)的行為沒有辨別和拒絕能力，還不能適應(yīng)內(nèi)部控制的要求，造成單位的內(nèi)控制度執(zhí)行不力，內(nèi)控效果較差。缺乏對單位內(nèi)部控制的深層次問題思考的專業(yè)人才。

3 加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效措施

(1)領(lǐng)導(dǎo)重視是加強單位內(nèi)部控制的前提

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)只有充分認識到內(nèi)部控制的重要性，才能引起其思想上的高度重視，才能認真地去組織人員立制度、抓落實。為提高內(nèi)部控制效益，在行政事業(yè)單位內(nèi)部可以推行法人經(jīng)濟責(zé)任制，將責(zé)任風(fēng)險直接與決策層人事任免、經(jīng)濟效益掛鉤。按領(lǐng)導(dǎo)分工相應(yīng)予以授權(quán)，規(guī)定職責(zé)，從而實現(xiàn)各盡其職、相互協(xié)調(diào)、相互制約的控制目的。

(2)完善制度是加強內(nèi)部控制的重要保障

建立和完善單位內(nèi)部資金使用制度是推進內(nèi)部會計控制制度建設(shè)，維護財經(jīng)紀律，抓好增收節(jié)支，強化財政管理職能的重要措施。對于行政機關(guān)與事業(yè)單位內(nèi)部會計控制制度，我國各地做法不一。財政部門可以針對當(dāng)?shù)鼐唧w情況，在國家已經(jīng)出臺的加強對內(nèi)部會計控制的相關(guān)條款的基礎(chǔ)上，以行政單位會計管理制度為載體，統(tǒng)一模式，制定相對規(guī)范的行政單位內(nèi)部財務(wù)會計管理控制制度，使各行政單位在內(nèi)控方式、技術(shù)、手段等方面有章可循，使得各行政事業(yè)單位內(nèi)部會計機構(gòu)和崗位設(shè)置合理、職責(zé)權(quán)限劃分明確，從而進一步減少資產(chǎn)損失風(fēng)險，切實規(guī)范行政單位的會計行為，提高財政資金的使用效益。

(3)加強預(yù)算管理是實現(xiàn)內(nèi)部控制的關(guān)鍵

預(yù)算管理是行政事業(yè)單位管理的核心，貫穿整個單位的業(yè)務(wù)活動。加強預(yù)算管理主要體現(xiàn)在編制與執(zhí)行環(huán)節(jié)。編制時要“準”，即部門編制預(yù)算要在實施綜合財政預(yù)算的基礎(chǔ)上，努力做到零基預(yù)算和細化預(yù)算，特別是在編制支出預(yù)算時，應(yīng)從單位當(dāng)年實際需要出發(fā)，結(jié)合當(dāng)年財力狀況，核定具體支出額度，明確各項支出的方向和用途。執(zhí)行時要“剛”，即在執(zhí)行環(huán)節(jié)應(yīng)進一步強化預(yù)算的剛性約束，防止隨意調(diào)整追加預(yù)算以及超預(yù)算、擴大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生。

(4)實施動態(tài)監(jiān)控是加強內(nèi)部控制的有力手段

內(nèi)部控制是動態(tài)的、持續(xù)的，其有效執(zhí)行，僅靠各部門和相關(guān)人員的自主執(zhí)行遠遠不夠，必須建立兩級監(jiān)控體系對實行全面動態(tài)地實時監(jiān)控。第一級是財政部門負責(zé)對行政事業(yè)單位監(jiān)督，第二級是行政事業(yè)單位內(nèi)部紀檢審計部門負責(zé)對內(nèi)部各機構(gòu)進行監(jiān)督。通過定期開展內(nèi)部審計來審查內(nèi)部控制制度是否健全，執(zhí)行是否有效，評價相關(guān)部門和人員執(zhí)行內(nèi)部控制制度的情況，其目的督促其充分、有效地執(zhí)行內(nèi)部控制制度。

(5)提高財務(wù)人員素質(zhì)是加強內(nèi)部控制的根本

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的成敗根本因素在于單位成員素質(zhì)的高低程度，尤其是財會人員。他們既是內(nèi)部控制制度的執(zhí)行者，又是監(jiān)督者，所以不僅要求他們具備較強的政策法律意識和較高的專業(yè)技術(shù)水平，而且還需要有一定的職業(yè)道德水準。教育培訓(xùn)是提高財務(wù)人員素質(zhì)的有效手段，通過培訓(xùn)使行政事業(yè)單位的會計人員政策法律意識不斷增強，知識不斷更新，技能不斷提高，會計職業(yè)道德不斷提升。有“能”才有“力”，只有財務(wù)人員素質(zhì)提高了，他們在執(zhí)行內(nèi)部控制的實際工作中，執(zhí)行力和監(jiān)督力才能不斷增強。

總而言之，各個行政事業(yè)單位應(yīng)該針對自身存在的問題，加強單位的內(nèi)部控制建設(shè)，強化內(nèi)部控制意識，建立切實有效的考評制度，從人才培養(yǎng)，內(nèi)外部監(jiān)督等方面不斷完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制機制，促進行政事業(yè)單位的進步與發(fā)展，更好地履行國家賦予的職能。

[1]財政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行).

[2]財政部.關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見.

[3]楊淑靜.從《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》看行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策[J].會計師，2014(16).

[4]張慶龍.解讀財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價》(1).