中國住房公積金制度與德國住房儲蓄制度的比較研究：一個交易費用的視角

(武漢大學經濟與管理學院 湖北 武漢 430072)

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中國住房公積金制度與德國住房儲蓄制度的比較研究：一個交易費用的視角

裴兵

(武漢大學經濟與管理學院湖北武漢430072)

不同的經濟體在不同的經濟改革理論的背景下，根據(jù)不同的內外部環(huán)境選擇了不同的政策性住房金融制度。從新加坡引入的我國的住房公積金制度與德國的住房儲蓄制度，是兩種典型的模式。本文從交易費用的視角分別對兩種制度的法律保障、存貸機制和治理模式三方面進行了比較研究。最后討論了我國住房公積金制度改革的方向。

住房金融；住房公積金；住房儲蓄；交易費用

一、引言

住房保障是社會保障的重要組成部分。如何解決中低收入居民的住房問題是各國公共政策制定領域爭論的焦點，而其中的政策性住房金融制度的選擇又是問題的核心。從世界范圍看，新加坡的中央公積金制度、德國的住房儲蓄制度和美國的住房抵押貸款制度是公認的三種成功的模式，它們分別代表契約儲蓄融資制度、強制儲蓄融資制度和抵押貸款融資制度三種類型。本文重點對其中的住房公積金制度和住房儲蓄制度進行比較研究。

二、交易費用視角下的兩種政策性住房金融制度

交易費用(transaction cost)和產權、合約一起是新制度經濟學的核心概念。承認正的交易費用的存在是新制度經濟學理論區(qū)別于新古典經濟學理論的重大前提。Arrow(1969)認為“交易費用是制度運行的費用”。因此，從交易費用的角度比較政策性住房金融制度具有重大意義要真正理解中國的住房公積金制度和德國的住房儲蓄制度的不同效益及其改革方向，需要利用交易費用的視角深入對比兩種制度的結構。下文我們從法律保障、存貸機制和治理結構三個方面，對兩種政策性住房金融制度的結構進行比較研究。

1.法律保障。威廉姆森創(chuàng)立的“交易費用經濟學”(TCE)認為資產專用性、交易頻率和不確定性三大因素決定了交易費用的大小。法律作為一種正式的約束機制，有效地節(jié)省了交易費用。諾斯(1991)認為人們設立法律制度的目的在于創(chuàng)造交易秩序和減少交易中的不確定性,從而降低交易費用。另外，有效的法律制度還提高了交易雙方利用交易資產的專用性實施機會主義行為的成本，從而也降低了交易費用。但不完善的法律制度則提高交易費用，帶來效率的損失。有關中國的住房公積金制度的第一個法規(guī)是1994年發(fā)布的《國務院關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，其中提到建立住房公積金制度的初衷是“有利于轉變住房分配體制,有利于住房資金的積累、周轉和政策性抵押貸款制度的建立,有利于提高職工購、建住房能力,促進住房建設”。1999年發(fā)布《住房公積金管理條例》并于2002年修改，住房公積金的籌集用途從支持建設住房向住房消費轉變，并重申了上述制度目標。

首先，上述法規(guī)的頒布機構是國務院，作為一個行政單位，所頒布的法規(guī)由于不是法律，很大程度上降低了其權威性，減少了機會主義行為的實施成本，從而使得交易費用上升。其次，1994年和1999年的法規(guī)都明文規(guī)定住房公積金的籌集是為了提高職工解決自住房的能力以及提高城鎮(zhèn)居民的住房水平，但居民和職工的定義模糊。居民和職工之間的收入水平存在差距，因此，住房公積金的保障對象并不清楚。在備受保障不公的指責后，2009年初國務院發(fā)出的《關于促進房地產市場健康發(fā)展的若干意見》(國辦發(fā)131號文)提出“選擇部分有條件的地區(qū)試點將本地區(qū)閑置的住房公積金部分用于經濟適用房等建設”，雖然一定程度上彌補了中低收入者，但由于繳存住房公積金的居民并不都符合經濟適用房的獲取條件，這毫無疑問侵犯了私有財產權。上述對私有財產權的侵犯可能導致居民繳存住房公積金的積極性下降，使得住房公積金制度不可持續(xù)。相反，德國對于住房政策則有一系列明確的法律規(guī)定，如《住房建設法》、《住房補助金法》、《住房租賃法》和《私有住房補助金法》等四大法律基礎。完整確定的住房法律體系給予居民和儲蓄銀行雙方擁有穩(wěn)定的預期，有效的增加了機會主義行為的成本，降低了交易費用。

2.存貸機制。存貸機制是政策性住房金融制度運轉的核心機制，它直接決定了住房資金的來源和去向。作為一種互助機制，中國的住房公積金制度和德國的住房儲蓄制度的每個參與者都為自助而互助，并且享受固定的不受資本市場影響的存貸款利率，這一點并無不同。然而，從參與的性質和資金來源看有很大的不同。住房公積金制度實行強制儲蓄的規(guī)定，每一個符合條件的企業(yè)和職工都應該按照參考的繳存比例上繳部分住房公積金，并全部計入職工賬戶。而住房儲蓄制度施行的是完全自愿的原則。每個居民都有權利決定是否在住房儲蓄銀行的賬戶進行住房儲蓄以及儲蓄額。從交易費用的角度看，強制儲蓄由于節(jié)省了居民選擇住房儲蓄銀行以及儲蓄金額等所需信息的獲得成本，一定程度上節(jié)省了交易費用。但強制性的繳存規(guī)定擾亂了職工的消費決策以及企業(yè)的投資經營決策，降低了消費和生產效率。3、治理模式。中國的住房公積金的治理或者管理機制是“公積金管理委員會決策，管理中心管理，財政監(jiān)督”，屬于等級制或官僚制的治理模式，雖然節(jié)省了市場型交易費用，卻大大增加了政治型交易費用。相反，德國的住房儲蓄制度由《住房儲蓄銀行法》監(jiān)督，并且實行公司制的治理模式即住房儲蓄銀行制度，屬于混合模式中的企業(yè)制，這種治理模式一方面沒有政治型交易費用，另一方面節(jié)省了市場型交易費用，只有部分管理型交易費用。這種現(xiàn)代企業(yè)制度有著良好的治理結構，資本化的運營方式有利于節(jié)省交易費用。

三、結論

住房作為保障居民生活的公共品，過度的商品化會加大收入不平等。政策性住房金融制度因此應該定位為住房保障性質的制度。作為兩種典型的政策性住房金融制度，中國的住房公積金制度和德國的住房儲蓄制度產生了不同的經濟社會效益。從交易費用的角度分析兩種制度的結構，在住房保障、存貸機制和治理模式三方面，德國的住房儲蓄制度都表現(xiàn)出更低的交易費用，因此制度運行更有效率。而從公平的角度看，住房公積金制度由于覆蓋范圍的不合理很大程度上加劇了收入不平等。因此，住房公積金制度急需改革。改革的核心在于政府作為推動制度變遷更有效率的主體，應該在住房公積金制度的運行中發(fā)揮更大的作用：加大法律保障，加大公積金制度的覆蓋范圍和對低收入者的補貼力度，建立統(tǒng)一的專門的住房金融機構，降低制度運行的成本，使得住房公積金制度實現(xiàn)效率和公平更好的統(tǒng)一。

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裴兵(1990-)，女，漢族，湖北省襄陽市人，碩士研究生在讀，武漢大學經濟與管理學院，研究方向：政治經濟學。