行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度研究

陳詠梅

行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度研究

陳詠梅*

權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督是兩種不同的控權(quán)機制，兩者既有聯(lián)系又區(qū)別，且各有局限。制約與監(jiān)督之差異及局限性要求建構(gòu)兩者并舉的行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度，并保證制度的有效性。以一定的組織機構(gòu)為載體，以運行及評價制度為構(gòu)成，建構(gòu)行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度應當從組織載體與制度依托的雙重角度予以實現(xiàn)。

行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度建構(gòu)

我國傳統(tǒng)的控權(quán)制度重監(jiān)督而輕制約，且主要指向行政權(quán)力運行，缺乏對行政權(quán)力配置的必要關(guān)注。作為規(guī)范行政權(quán)力源頭性的制度設計，行政權(quán)力配置缺乏有效控權(quán)制度的約束，既不利于行政權(quán)力配置的合理性，也影響行政權(quán)力運行的規(guī)范性。實踐中，行政權(quán)力配置的合理性遠未實現(xiàn)，行政權(quán)力的規(guī)范運行缺乏理性的前提，法治政府建設遭遇嚴重的制度困境。深刻認識制約與監(jiān)督的制度功能，充分發(fā)揮兩者的制度價值，建構(gòu)制約與監(jiān)督并舉的行政權(quán)力配置控權(quán)制度體系，從權(quán)力配置的源頭上實現(xiàn)對行政權(quán)力的規(guī)范和控制，在全面推進依法行政、加快建設法治政府的背景下已經(jīng)刻不容緩。

一、傳統(tǒng)理論下的控權(quán)制度及其局限

制約與監(jiān)督為控權(quán)制度的基本構(gòu)成，學界對其進行區(qū)別性的研究始于20世紀80年代。遺憾的是，更為深入的研究未能及時跟進，影響了控權(quán)制度在實踐中的安排及運行的實際效果，依據(jù)傳統(tǒng)理論建構(gòu)的控權(quán)制度面臨深刻的現(xiàn)實危機。

（一）傳統(tǒng)的控權(quán)理論及其局限

從我國權(quán)力制約與監(jiān)督的理論發(fā)展來看，經(jīng)歷了從只講權(quán)力監(jiān)督不講權(quán)力制約——到權(quán)力監(jiān)督制約——到權(quán)力制約監(jiān)督的發(fā)展歷程。①袁東生：《我國權(quán)力制約與監(jiān)督制度研究》，山東大學2011年政治學博士學位論文。權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督曾被認為是“一個問題的兩個方面，權(quán)力制約也是權(quán)力監(jiān)督的一種表現(xiàn)形式”，②陳朝宗：《權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督的制度創(chuàng)新研究》，載《福建行政學院學報》2008年第5期。對行政權(quán)力的控制在相當一段時間內(nèi)主要強調(diào)的是對其的監(jiān)督，相關(guān)的制度建構(gòu)也主要圍繞對行政權(quán)力的監(jiān)督展開。

經(jīng)濟社會的發(fā)展及行政權(quán)的擴張使得“行政權(quán)必須受到監(jiān)督和制約，這是現(xiàn)代法治精神的內(nèi)在要求”③楊建順：《論完善行政監(jiān)督制約機制》，載《人大法學評論》2000年第2期。逐漸成為共識，區(qū)分監(jiān)督與制約不同的制度價值開始進入研究的視野，開啟了對兩種制度功能和價值的比較分析。有學者從前提、作用形態(tài)、運行方式及時效四個方面總結(jié)了權(quán)力監(jiān)督與權(quán)力制約的區(qū)別；④陸德山：《認識權(quán)力》，中國經(jīng)濟出版社2000年版，第430頁以下。有學者進一步強調(diào)了權(quán)力制約的法律責任，指出：“監(jiān)督是要使公共權(quán)力的運行處于透明狀態(tài)，使其依法受到公共權(quán)力的授權(quán)者——社會公眾及其代理機構(gòu)的監(jiān)察督促，以使公共權(quán)力被濫用和異化的危險降減到最低限度；制約則是通過各種法律保障的強制力量和強制方式使公共權(quán)力只能在法定的軌道和范圍并依據(jù)法定的方式運行而不能逾越，否則其違規(guī)者就會受到揭露、責任追究以致法律追究?！雹蔹S健榮：《公共管理學》，社會科學文獻出版2008年版，第472頁。

轉(zhuǎn)型時期高發(fā)的腐敗現(xiàn)象引起了研究的關(guān)注，強調(diào)對行政權(quán)力的制約和平衡成為一種新的研究視角，有學者提出“制約是權(quán)力主體之間權(quán)力的相互鉗制，以防止任何一方濫用權(quán)力，具有權(quán)力運行的雙向性。唯有在強化監(jiān)督的同時合理設計權(quán)力主體之間的制約結(jié)構(gòu)，才能更加有效地推進反腐敗工作的發(fā)展，從而提高預防和懲治腐敗的治理水平。”⑥陳國權(quán)：《社會主義權(quán)力制約監(jiān)督的制度設計》，載《中國社會科學報》2012年1月20日。制約的功能和價值開始受到關(guān)注，但相關(guān)研究“仍停留在前研究范式階段，關(guān)于權(quán)力制約和權(quán)力監(jiān)督的研究范式還遠未形成?！雹哧悋鴻?quán)、周魯耀：《制約與監(jiān)督：兩種不同的權(quán)力邏輯》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2013年第6期。

總體而言，盡管對制約與監(jiān)督的區(qū)別性研究已經(jīng)開始，也取得了一定的研究成果，但相關(guān)研究還是關(guān)注權(quán)力監(jiān)督較多，對權(quán)力制約的關(guān)注較少，對兩概念含義的理解也存在較大差異，很多情況下對兩個概念不加區(qū)分，并且經(jīng)常與我國傳統(tǒng)的監(jiān)察制度和西方的權(quán)力制衡制度發(fā)生概念上的混同，⑧參見前引⑦，陳國權(quán)、周魯耀文。理論上的研究還待深入。

（二）傳統(tǒng)控權(quán)制度的局限性

理論研究的局限性影響了控權(quán)制度的具體建構(gòu)，從已有的控權(quán)制度及其實際運行來看，控權(quán)效果并不理想：一是現(xiàn)有的制度設計重監(jiān)督而輕制約，業(yè)已建構(gòu)的控權(quán)制度，無論是人大、政府、法院等的權(quán)力監(jiān)督，還是新聞媒體、社會團體、公民個人等的權(quán)利監(jiān)督，均主要是從外部監(jiān)督的角度進行的制度設計，制約方面的制度設計非常缺乏，控權(quán)效果亟待提升；二是現(xiàn)有的制度安排主要指向行政權(quán)力的運行，忽略了對行政權(quán)力配置這一源頭性制度安排的關(guān)注，行政權(quán)力配置被視為行政系統(tǒng)內(nèi)部的事宜，為“行政機關(guān)內(nèi)部的分配”，⑨石佑啟、陳詠梅：《論法治社會下行政權(quán)力的配置與運》，載《江海學刊》2014年第2期。缺乏必要的法治約束，行政權(quán)力配置面臨政府權(quán)力與社會公權(quán)力、政府權(quán)力內(nèi)部縱橫向配置等諸多問題，配置的合理性遠未實現(xiàn)。如果不從權(quán)力配置的源頭上對行政權(quán)力進行規(guī)范和控制，推進行政權(quán)力的合理配置，行政權(quán)力運行的規(guī)范性也難以實現(xiàn)，傳統(tǒng)控權(quán)制度重運行而輕配置、重監(jiān)督而輕制約的缺陷亟需修正。

二、發(fā)展視域下對行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度的再認識

厘清權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督的制度差異，充分認識兩者的制度局限，形成制約與監(jiān)督并舉的行政權(quán)力配置控權(quán)制度，于行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運行而言，具有重要的理論價值和規(guī)范意義。

（一）權(quán)力制約與權(quán)力監(jiān)督的制度差異

制約和監(jiān)督以各自的方式發(fā)揮著對行政權(quán)力的控權(quán)作用，其制度差異決定了兩者既不能相互包容，也不能互相替代，應當通過必要的制度設計充分發(fā)揮各自的制度功能，形成制約與監(jiān)督并舉的制度體系。

1.兩種控權(quán)制度的主體不同

就行政權(quán)力制約而言，制約主體往往擁有可以與行政權(quán)力相抗衡的權(quán)力，其制約權(quán)源于國家公權(quán)力在不同權(quán)力主體之間的分配，通過公權(quán)力之間的內(nèi)部牽制促進行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運行。就行政權(quán)力監(jiān)督而言，其監(jiān)督主體并不限于特定的權(quán)力主體，不僅其他公權(quán)力主體能夠?qū)π姓?quán)力進行監(jiān)督，作為權(quán)力本源的權(quán)利主體也可以親自對行政權(quán)力進行監(jiān)督。

2.兩種控權(quán)制度運行的方式與形態(tài)不同

對行政權(quán)力的制約著重于各公權(quán)力主體之間的相互牽制與彼此約束，主要通過公權(quán)力之間內(nèi)部的制度設計對行政權(quán)力進行規(guī)范，以對可能發(fā)生的違法或不當行政行為進行提前預防為制度目的。在權(quán)力制約缺乏規(guī)范制度建構(gòu)的當下，制約制度的預防功能尤其應當受到關(guān)注和重視。對行政權(quán)力的監(jiān)督則側(cè)重從外部對行政權(quán)力進行監(jiān)察和督促，各監(jiān)督主體并不能直接干預行政權(quán)力的行使，只有在行政行為違法或不當，或一定的不利后果發(fā)生后，對行政權(quán)力的監(jiān)督程序才會啟動，以實現(xiàn)對違法或不當?shù)男姓袨榈募m正和追究。

（二）制約與監(jiān)督的制度局限

制約與監(jiān)督各有其制度的局限性。（1）行政權(quán)力制約。其制度設計著重公權(quán)力之間的相互牽制，顯然，這種牽制極有可能降低行政權(quán)力的效率，而效率恰恰是對行政權(quán)力的重要要求；而且，權(quán)力制約強調(diào)的是對行政權(quán)力主體責任的追究，其制度設計的著力點并不在于具體的行為人，而行為人的違規(guī)或違法行為往往是行政權(quán)力未能規(guī)范行使的重要原因，行為人與被追責主體的分離將降低制約制度的制度效力。（2）行政權(quán)力監(jiān)督。在權(quán)力監(jiān)督的制度設計下，為了實現(xiàn)對行政權(quán)力的監(jiān)督，往往需要設置一定的監(jiān)督組織并賦予該組織一定的監(jiān)督權(quán)，如此，一則容易導致監(jiān)督組織的不斷膨脹與監(jiān)督權(quán)的不斷擴張，二則容易造成監(jiān)督效力的消減。事實上，監(jiān)督主體的廣泛性與監(jiān)督效力的差強人意之間的矛盾正是目前我國對行政的權(quán)力監(jiān)督中存在的主要問題之一。日趨擴張和膨脹的行政權(quán)力要求克服制約與監(jiān)督各自的制度局限，形成更為有效的控權(quán)制度。

（三）對行政權(quán)力配置的控制：制約與監(jiān)督的均衡性要求

制約與監(jiān)督的制度差異與制度局限決定了對行政權(quán)力配置的規(guī)范與控制需要兩種制度共同發(fā)揮作用。“行政權(quán)力的合理配置與政府職能的轉(zhuǎn)變以及行政組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化一起構(gòu)成了行政體制改革的三駕馬車”，⑩石佑啟、陳詠梅：《行政體制改革及其法治化研究——以科學發(fā)展觀為指引》，廣東教育出版社2013年版，第160頁。行政權(quán)力合理配置的重要性彰顯了對行政權(quán)力配置進行嚴格控制的迫切性，制約與監(jiān)督并舉的控權(quán)制度應當予以建構(gòu)。對行政權(quán)力配置的制約要求特定權(quán)力主體通過一定的制度和程序，在行政權(quán)力配置過程中對劃分和調(diào)配行政權(quán)力等的行為進行限制、約束；對行政權(quán)力配置的監(jiān)督要求一定的權(quán)力及權(quán)利主體通過對行政權(quán)力配置的檢查、督促、調(diào)節(jié)和糾正等外部活動，防止行政權(quán)力配置偏離應有的目標和要求。于行政權(quán)力配置而言，對其的制約和監(jiān)督均具有不可替代性，制約的局限性需要監(jiān)督的彌補，監(jiān)督效力的充分發(fā)揮亦需要完善的制約制度的保障，唯有建構(gòu)起完備的“制約——監(jiān)督”均衡的控權(quán)制度才能保證該控權(quán)制度的有效性，為行政權(quán)力的合理配置提供足夠的制度支持與制度保障。

三、行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的制度價值與有效性的前提

行政權(quán)力腐敗導致的嚴重社會危害及行政權(quán)力日趨擴張膨脹的現(xiàn)實加劇了合理配置行政權(quán)力的要求，迫切需要建構(gòu)有效的行政權(quán)力配置控權(quán)制度保證行政權(quán)力配置的合理性。

（一）行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的制度價值

1.有助于防止行政權(quán)力的擴張

“行政權(quán)力的不斷擴張實際上是影響世界各國政府運作的普遍現(xiàn)象”，這一現(xiàn)象“通常被稱為‘行政國家的興起’?！雹賉美]戴維·H·羅森布羅姆等：《公共行政學》，張成福等譯，中國人民出版社2002年版，第49頁以下。如何有效控制行政權(quán)力成為各國共同面對的難題。建構(gòu)制約與監(jiān)督并舉的行政權(quán)力配置控權(quán)制度體系能夠最大限度的發(fā)揮控權(quán)制度的效能，有效地促進行政權(quán)力與公民權(quán)利、行政權(quán)力與其他國家權(quán)力的平衡，防止行政權(quán)力對公民權(quán)利的侵犯和擠壓，實現(xiàn)行政權(quán)力的合理配置，這對于行政權(quán)長期處于優(yōu)越地位的我國尤為重要。

2.有助于預防和遏制權(quán)力腐敗

由于行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國家強制力保證行使等特點，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的一種國家權(quán)力，又是最動態(tài)、最容易違法或濫用的一項國家權(quán)力，②袁曙宏：《必須強化對行政權(quán)力的監(jiān)督與制約》，載《法制日報》2002年10月31日。其腐敗較其他權(quán)力腐敗而言更具破壞性和蔓延性，更容易引起公眾的不滿，引發(fā)社會的動蕩。充分發(fā)揮制約與監(jiān)督不同的控權(quán)功能，從權(quán)力配置的源頭上對行政權(quán)力進行嚴格的控制和規(guī)范，有助于克服行政權(quán)力配置中存在的權(quán)力配置高度同質(zhì)化等弊端，將行政權(quán)力規(guī)范于其應然的范疇，為其套上法治的欄籠。

3.有助于推進行政法治

對行政權(quán)力的控制是現(xiàn)代法治的核心。行政權(quán)力配置直接決定行政權(quán)力由誰行使以及在何種范圍內(nèi)行使，對其的控制與約束因此具有了首要性的制度意義，其制度功能的有效性影響著行政權(quán)力配置的合理性。行政權(quán)力配置所面臨的權(quán)力壟斷、權(quán)力缺位等現(xiàn)狀要求建構(gòu)制約與監(jiān)督并舉的控權(quán)制度，以有效的制度安排從源頭上實現(xiàn)對行政權(quán)力這種“最為桀驁不馴”權(quán)力的約束，推進行政法治的發(fā)展。

（二）行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度有效性的前提

行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度的有效性取決于制約與監(jiān)督主體是否獨立，制約與監(jiān)督行為是否規(guī)范，以及制約與監(jiān)督是否具有強制性。

首先，主體的獨立性。控權(quán)主體能否有效作用于其所制約和監(jiān)督的對象，在于能否獨立行使制約監(jiān)督權(quán)而不受其他組織和個人的干涉。應當賦予控權(quán)主體獨立于其所制約監(jiān)督的行政權(quán)力的獨立地位，保證制約監(jiān)督的有效性，防止其蛻變本應為其制約監(jiān)督的行政權(quán)力的附庸甚至為惡的工具。

其次，行為的合法性與規(guī)范性。所謂合法性，是指對行政權(quán)力配置的制約與監(jiān)督必須遵從法律的規(guī)定，并不得與之相抵觸；所謂規(guī)范性是指對行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督應當遵守法定的程序與條件，不得突破法定的程序要求。合法性與規(guī)范性的要求有助于保證對行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督嚴格置于法治的約束之下，消除個人或利益集團的影響與滲透。

第三，手段的強制性。只有以一定的強制力為后盾，才能保證被制約監(jiān)督的對象排除其主觀的愿望主動接受對其的制約與監(jiān)督，手段的強制性是行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度有效性的保障。

四、建構(gòu)行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度的幾點構(gòu)想

建構(gòu)行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度應當以一定的組織機構(gòu)為載體，以行政權(quán)力配置制約監(jiān)督運行制度及評價制度為構(gòu)成，充分發(fā)揮權(quán)力與權(quán)利的雙重效力，從組織載體與制度依托的雙重角度實現(xiàn)對行政權(quán)力配置的規(guī)范與控制。

（一）行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的組織載體

系統(tǒng)完整、科學有效的組織機構(gòu)體系是行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度發(fā)生效力的組織保障。

1.制約監(jiān)督組織機構(gòu)之要求

根據(jù)制約監(jiān)督機構(gòu)的性質(zhì)、目標和要求，并借鑒我國控權(quán)制度的已有實踐，建構(gòu)行政權(quán)力配置制約監(jiān)督組織機構(gòu)應當滿足如下的條件：首先，獨立性之保證。獨立性的日益加強是制約監(jiān)督機構(gòu)發(fā)展的總體趨勢，應當從制約監(jiān)督機構(gòu)的設置、人員的任命、經(jīng)費的撥付以及活動的開展等各方面保證其獨立性，使其免受干擾和牽制。其次，協(xié)作性之要求。各制約監(jiān)督機構(gòu)之間既要分工負責、各司其職，又要相互協(xié)作、默契配合，形成制約監(jiān)督的合力，以有效避免制約監(jiān)督的空白和疏漏。唯有如此，已有控權(quán)制度面臨的實踐困境才能切實得以解決，對行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督才能得以有效實現(xiàn)。第三，外部制約監(jiān)督為主導，內(nèi)部制約監(jiān)督為輔助，內(nèi)外制約監(jiān)督相結(jié)合之基本原則。依據(jù)“任何人不得為自己案件的法官”之法則，由獨立于行政組織之外的其他組織對行政權(quán)力配置予以制約監(jiān)督更能保證控權(quán)效能的最大化，對行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督應當以外部的制約監(jiān)督為主導；同時，行政組織內(nèi)部的制約監(jiān)督在專業(yè)性、能動性及效率性等方面具有外部制約監(jiān)督難以具備的優(yōu)勢，尤其在行政權(quán)力配置這一對專業(yè)性要求極強的領(lǐng)域，不能也不應排斥行政組織自身的約束。在行政權(quán)力配置制約監(jiān)督組織機構(gòu)的設置上，應當遵循行政組織體系以外的外部制約監(jiān)督為主導，內(nèi)部制約監(jiān)督為構(gòu)成，內(nèi)外制約監(jiān)督相結(jié)合的基本原則。

2.制約監(jiān)督組織機構(gòu)之構(gòu)成

設立行政權(quán)力配置制約監(jiān)督機構(gòu)既要符合法治要求，在憲法與法律的框架下進行，同時也要注意機構(gòu)設置的科學性和合理性，形成組織嚴密、職能銜接、權(quán)威高效的制約監(jiān)督機構(gòu)體系。

（1）全國人大及地方各級人大的制約與監(jiān)督

全國人大及地方各級人大對行政權(quán)力配置的制約權(quán)與監(jiān)督權(quán)源自憲法及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，行政權(quán)力配置最基本的問題，如行政權(quán)力與公民權(quán)利、行政權(quán)力與其他國家權(quán)力的界分，以及行政權(quán)力由誰行使、如何行使等應當由全國人大及地方各級人大承擔制約監(jiān)督職能，以從源頭上保證行政權(quán)力配置的合法性與合理性。

首先，全國人大的制約與監(jiān)督。全國人大是我國最高權(quán)力機關(guān)，對于行政權(quán)力與公民權(quán)利的界限，行政權(quán)力與其他國家權(quán)力的界限等的制約監(jiān)督權(quán)應當歸屬全國人大?？梢栽O立專門性的憲法監(jiān)督委員會，承擔違憲審查責任，將對行政權(quán)力配置的制約和監(jiān)督歸屬其職責范疇，以專門性的制約監(jiān)督保證行政權(quán)力配置總體上的合理性。

其次，地方各級人大的制約與監(jiān)督。地方人大是地方權(quán)力機關(guān)，地方政府由人大產(chǎn)生，對人大負責，受人大監(jiān)督，地方各級人民政府享有什么樣的權(quán)力，其權(quán)力范疇以及如何配置等，地方人大享有制約權(quán)和監(jiān)督權(quán)?？稍O立專門的監(jiān)督委員會，對地方政府的權(quán)力范疇、地方政府權(quán)力與其他國家權(quán)力、地方政府權(quán)力與公民權(quán)利的邊界，以及地方政府與其他行政權(quán)力主體的權(quán)力界限、權(quán)力范疇等在行政權(quán)力配置的過程中進行制約，并對行政權(quán)力配置的結(jié)果及其調(diào)整進行監(jiān)督，推進地方政府權(quán)力的合理配置。

（2）國務院及地方各級人民政府的制約與監(jiān)督

在憲法的規(guī)定之下，《國務院組織法》及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等憲法性法律進一步對行政權(quán)力在國務院、地方各級人民政府及其職能部門之間的配置進行了規(guī)定。依據(jù)上述法律的規(guī)定，對于行政權(quán)力在行政系統(tǒng)內(nèi)部的配置，國務院及地方各級人民政府有權(quán)進行制約和監(jiān)督。行政機關(guān)實行層級制，上下級之間為領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，這一體制為行政權(quán)力配置的制約和監(jiān)督提供了制度上的便利。國務院作為中央人民政府，最高行政機關(guān)，可對行政權(quán)力在行政組織體系內(nèi)部的配置進行制約，并對配置的結(jié)果進行監(jiān)督；上級人民政府可對下級人民政府，同級人民政府可對其職能部門的權(quán)力配置進行制約，并對權(quán)力配置的結(jié)果進行監(jiān)督。具體可由各級人民政府的法制機構(gòu)承擔制約和監(jiān)督的職能。如此，既能保證制約監(jiān)督的明確性和責任性，也可以防止政府機構(gòu)的膨脹和擴張。

（3）人民法院的監(jiān)督

盡管區(qū)別于人大及行政機關(guān)自身的制約與監(jiān)督，人民法院對行政權(quán)力配置的監(jiān)督只能以個案審查的方式進行，且呈被動消極的狀態(tài)，須以相對人的起訴為必要的啟動條件，但人民法院的監(jiān)督具有其獨特的法治價值，對于促進行政權(quán)力配置的合理性具有不可替代的重要作用。

（二）行政權(quán)力配置制約監(jiān)督運行制度之建構(gòu)

要保證對行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的有效性，必須充分發(fā)揮權(quán)力與權(quán)利的雙重效力，形成相互銜接、互相配合的制約監(jiān)督運行制度體系。

1.以人大為中心的權(quán)力體系的制約與監(jiān)督

對行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督首先有賴于權(quán)力的制約與監(jiān)督。對此，洛克如是說：“在一切情況和條件下，對于濫用職權(quán)的強力的真正糾正辦法，就是用強力對付強力?！雹賉英]洛克：《政府論(下篇)》，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務印書館1964年版，第142頁。孟德斯鳩亦指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗；”“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。”②[法]孟德斯鳩：《論法的精（上冊）》，張雁深譯，商務印書館1961年版，第154頁。建構(gòu)以人大為核心的制約監(jiān)督制度體系是對行政權(quán)力配置進行規(guī)范和控制的必要方式，也是行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度體系的核心構(gòu)成。區(qū)別于以往以監(jiān)督為主要目的之傳統(tǒng)控權(quán)制度，行政權(quán)力配置制約監(jiān)督制度不僅具有對權(quán)力配置結(jié)果的監(jiān)督功能，而且應當關(guān)注行政權(quán)力在劃分、分配、調(diào)整過程中人大、政府等公權(quán)力機關(guān)基于其不同的權(quán)能而享有的不同控權(quán)功能，尤其應當著重程序機制的建構(gòu)，對制約、監(jiān)督程序的啟動、過程、結(jié)果等進行明確規(guī)定，從預防與修正的雙重的角度促進行政權(quán)力的合理配置。同時，對行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督應當體現(xiàn)行政權(quán)力配置特殊的制度屬性和目標要求，避免因流于共性而失去了應有的制度效力。作為規(guī)范和控制行政權(quán)力首要的制度安排，行政權(quán)力配置制約監(jiān)督運行制度強調(diào)的是對行政權(quán)力的劃分、分配和調(diào)整，通過前述制約監(jiān)督主體依據(jù)法定的制約監(jiān)督權(quán)限，按照法定的制約監(jiān)督程序形成控權(quán)的合力，實現(xiàn)行政權(quán)力與公民權(quán)利、行政權(quán)力與其他國家權(quán)力的平衡，推進行政權(quán)力在行政機關(guān)與非政府公共組織之間的合理分配。

2.權(quán)利監(jiān)督

如托克維爾所言，一個由各種獨立、自主的社團組成的多元的社會，可以對權(quán)力構(gòu)成一種社會的制約，③[法]托克維爾：《論美國的民主（上卷）》，董果良譯，商務印書館1988年版，第67頁。對行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督，不僅依靠以權(quán)力之間的制約、監(jiān)督為特點的權(quán)力制約監(jiān)督制度體系，還應當包含權(quán)力以外的、作為權(quán)力本源的權(quán)利監(jiān)督制度體系。權(quán)利監(jiān)督作為一種對行政權(quán)力的外部監(jiān)督機制已應用于實踐，主要見于對行政權(quán)力運行的監(jiān)督。建構(gòu)行政權(quán)力配置權(quán)利監(jiān)督制度應當克服已有的制度缺陷，從立法完善、程序規(guī)范、制度保障等進一步完善政府信息公開制度、公眾參與制度、行政問責制度等相關(guān)制度，實現(xiàn)其對行政權(quán)力配置的監(jiān)督效能。

（三）行政權(quán)力配置制約監(jiān)督評價制度之建構(gòu)

科學的評價制度能夠為對行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督提供可供衡量和評判的客觀標準。構(gòu)成行政權(quán)力配置制約監(jiān)督評價制度的基本要素主要包括評價目標、評價的主體與客體、評價的方法以及評價的結(jié)果等內(nèi)容。

1.評價目標

對行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的評價，應當包含行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的執(zhí)行情況及其效果，有效性和可控性為必須的考量。所謂有效性，是指行政權(quán)力配置制約監(jiān)督主體是否通過一定的制度、程序和手段，實現(xiàn)了對行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的目標和要求；所謂可控性，是指行政權(quán)力的配置是否得到了規(guī)制，也即行政權(quán)力是否實現(xiàn)了依法配置，配置的結(jié)果是否合理。有效性受立法規(guī)范、制度設計等因素的影響，可控性以行政權(quán)力的依法合理配置為要求。

2.評價主體與客體

所謂評價主體，是指行政權(quán)力配置制約監(jiān)督各方以外的、承擔評價責任的特定主體。評價主體應當由獨立于制約監(jiān)督各方以外的機構(gòu)擔任，以保證評價結(jié)果的客觀性。評價客體為行政權(quán)力配置制約監(jiān)督組織機構(gòu)的制約監(jiān)督行為，該行為由制約監(jiān)督主體針對特定的制約監(jiān)督對象展開。

3.評價方法

評價方法的選擇直接影評價的結(jié)果，要求科學、客觀、合理的評價指標體系與內(nèi)容框架。首先，評價的指標體系。應當由若干參數(shù)組合構(gòu)成完整的指標體系，結(jié)合行政權(quán)力配置制約監(jiān)督評價的特點，可以考慮采用綜合性的評價模式，通過對行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的綜合評價把握行政權(quán)力配置制約監(jiān)督評價體系實施的現(xiàn)狀及未來發(fā)展的方向，探討行政權(quán)力配置權(quán)力制約監(jiān)督評價體系有效性的內(nèi)在規(guī)律，指導行政權(quán)力配置制約監(jiān)督評價實踐。其次，評價體系的內(nèi)容框架。以評價體系的具體指標為基礎(chǔ)對行政權(quán)力制約監(jiān)督評估體系進行科學設計，確定各評價指標的權(quán)重，形成制約監(jiān)督評價體系的整體框架。

4.評價結(jié)果

根據(jù)評價指標體系以及各指標的權(quán)重對行政權(quán)力配置制約監(jiān)督的實際效能進行科學判斷，形成客觀的評價結(jié)果，此為行政權(quán)力制約監(jiān)督評價制度最為核心的部分。通過對評價結(jié)果的合理使用，有助于規(guī)范對行政權(quán)力配置的制約監(jiān)督，發(fā)揮制約監(jiān)督的整體效能。

克服傳統(tǒng)控權(quán)制度之不足，區(qū)分制約與監(jiān)督兩種控權(quán)制度的不同功能，關(guān)注對行政權(quán)力配置的規(guī)范與控制，建構(gòu)制約與監(jiān)督并舉的行政權(quán)力配置控權(quán)制度體系，形成行政權(quán)力配置、運行、監(jiān)督的環(huán)形鏈條，對于保證行政權(quán)力配置的合理配置，實現(xiàn)行政權(quán)力的規(guī)范運行，推進法治政府的建設具有重要的制度價值，制約與監(jiān)督并舉的行政權(quán)力配置控權(quán)制度體系應當予以建構(gòu)。

（責任編輯：盧護鋒）

*廣東金融學院副教授，法學博士。本文為廣東金融學院創(chuàng)新強校工程項目《社會治理創(chuàng)新視域下行政權(quán)力的合理配置與規(guī)范運行研究》的研究成果。