司法責(zé)任制改革中檢察委員會運(yùn)行機(jī)制完善

楊承志　樊京京　范思力

內(nèi)容摘要：本輪以加強(qiáng)司法責(zé)任制為重心的改革背景下，應(yīng)認(rèn)識到檢察委員會制度符合檢察權(quán)配置和運(yùn)行規(guī)律，其在保障檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使方面具有重要作用，并以《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》為指導(dǎo)，不斷從組織制度、議題標(biāo)準(zhǔn)以及工作規(guī)則等方面完善檢察委員會運(yùn)行機(jī)制。

關(guān)鍵詞：司法責(zé)任制 檢察委員會 運(yùn)行機(jī)制

檢察委員會（以下簡稱檢委會）制度作為中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分，在我國整個(gè)司法制度中，沒有哪一項(xiàng)具體的制度能夠像檢委會制度那樣處于“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的關(guān)鍵地位。[1]本輪司法改革是深層次的體制性機(jī)制性改革，其重點(diǎn)在于加強(qiáng)和完善司法責(zé)任制。完善司法責(zé)任制是一項(xiàng)綜合性改革，必然涉及檢委會運(yùn)行機(jī)制，改革背景下如何完善檢委會運(yùn)行機(jī)制是檢察機(jī)關(guān)迫切需要研究的問題。

一、司法責(zé)任制改革背景下檢委會制度的價(jià)值

長期以來，盡管檢委會在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)揮著重要作用，但由于其行政色彩明顯、司法屬性不足等問題，對其合理性也存在質(zhì)疑。特別是在本輪以司法責(zé)任制為核心的改革背景下，甚至有著名學(xué)者提出“現(xiàn)在是時(shí)候考慮取消審委會、檢委會制度了”。[2]那么，改革背景下如何認(rèn)識檢委會制度存在的價(jià)值，是我們首先需要回答的問題。

（一）檢委會制度符合檢察權(quán)配置和運(yùn)行規(guī)律

相對于審判權(quán)來說，檢察權(quán)并不是單純的司法權(quán)，而是集司法、行政、監(jiān)督屬性為一身的復(fù)合性權(quán)力。檢察權(quán)具有復(fù)合性決定了不能用單一思維和模式來考量和涵蓋所有檢察組織形態(tài)和辦案模式，單純以司法屬性不足而否定檢委會制度的觀點(diǎn)是不正確的。事實(shí)上，從組織構(gòu)成、議事規(guī)則等方面看，檢委會是一種兼有司法屬性和行政屬性的組織形態(tài)，并且，隨著近年來檢委會制度不斷規(guī)范和完善，其司法屬性正在不斷增強(qiáng)。多年來實(shí)踐證明，檢委會制度有效保障了檢察權(quán)的依法行使，是中國特色社會主義法治體系有效運(yùn)行的重要保障。因此，檢委會制度與檢察權(quán)配置和運(yùn)行規(guī)律具有高度契合性，并具有鮮明的實(shí)踐生命力。

（二）檢察官辦案責(zé)任需要檢委會監(jiān)督制約

改革的最終目標(biāo)是司法公正的實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)檢察官辦案責(zé)任必然要求辦案獨(dú)立性的增強(qiáng)，與此同時(shí)，如果相應(yīng)的監(jiān)督制約沒有及時(shí)跟進(jìn)，則并不能保障司法公正的實(shí)現(xiàn)。特別是在當(dāng)前我國檢察官專業(yè)素質(zhì)和道德操守仍未達(dá)到整體性高標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)條件下，完善檢委會運(yùn)行機(jī)制以適當(dāng)監(jiān)督制約檢察官的獨(dú)立性，既堅(jiān)持檢察一體原則又保障檢察官相對獨(dú)立地對案件作出決定，才最有利于司法公正的實(shí)現(xiàn)。此外，考察歷史沿革可知，檢委會經(jīng)歷了從無到有、從檢察長領(lǐng)導(dǎo)檢委會到檢察長主持檢委會的制度變遷，“設(shè)立檢察委員會制度，就是為了與檢察長分享檢察權(quán)，并試圖通過集體決策對檢察長的個(gè)人決策進(jìn)行有效制衡”。[3]檢委會制度涉及對檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督和制約，包括對檢察官、檢委會委員以及檢察長在案件辦理、決定中權(quán)力行使的監(jiān)督和制約等問題，堅(jiān)持和完善檢委會制度對于確保檢察權(quán)依法獨(dú)立公正行使具有十分重要的意義。

二、以貴州檢察改革試點(diǎn)院為例考察檢委會運(yùn)行情況

貴州是中央確定的第一批改革試點(diǎn)省份之一，從2015年初開始在貴陽市花溪區(qū)、遵義市匯川區(qū)、黔東南州榕江縣以及黔南州貴定縣四個(gè)院試點(diǎn)推進(jìn)檢察改革。得益于這一實(shí)踐優(yōu)勢，著重以試點(diǎn)院分析檢委會運(yùn)行的主要情況及問題。

（一）試點(diǎn)院檢委會工作運(yùn)行主要情況

1.試點(diǎn)院檢委會委員構(gòu)成情況。至2015年7月，四個(gè)試點(diǎn)院共計(jì)檢委會委員41人，均被暫定為員額內(nèi)檢察官。從委員擔(dān)任職務(wù)方面來看，41名委員中有檢察長4人、副檢察長13人、專職委員6人（專職委員兼任其它職務(wù)的則不再計(jì)入其它職務(wù)委員數(shù)）、反貪局長4人、反瀆局長4人、紀(jì)檢組長3人、政工科長2人、偵監(jiān)科長、公訴科長、辦公室主任、研究室主任以及案件管理辦公室主任各1人。6名專職委員中兼任公訴科長1名、兼任偵監(jiān)科長2名、兼任辦案組負(fù)責(zé)人1名、專職負(fù)責(zé)檢委會工作2名。

2.試點(diǎn)院檢委會議事議案情況。2015年1至7月份，四個(gè)試點(diǎn)院共召開會議28次，審議議題84個(gè)，其中，審議案件68件、審議事項(xiàng)16件，事項(xiàng)議題大多與改革有關(guān)，內(nèi)容涉及改革方案、辦案團(tuán)隊(duì)、權(quán)力清單、檢務(wù)公開等方面。

3.試點(diǎn)院檢委會議題上會審批程序。各試點(diǎn)院提交檢委會討論案件的程序存在差異，大體可分為兩種情況：一是如花溪區(qū)檢察院的程序，辦案組討論并經(jīng)主任檢察官（辦案組負(fù)責(zé)人）同意后提交內(nèi)部監(jiān)督組會議研究，內(nèi)部監(jiān)督組會商后再報(bào)專委和檢委辦審查，最后報(bào)檢察長決定；二是如榕江縣檢察院的程序，承辦檢察官提出申請，經(jīng)主任檢察官審核后，送檢委辦審核把關(guān)并提出相關(guān)建議后，報(bào)檢察長決定。

（二）試點(diǎn)院檢委會工作的主要問題

一是檢委會委員中仍存在明顯的行政傾向化。如前面提到的四個(gè)試點(diǎn)院41名委員中，有6名為政工科長、紀(jì)檢組長或辦公室主任，約占總數(shù)的15%。二是檢委會專職委員兼職問題仍比較突出。四個(gè)試點(diǎn)院6名檢委會專職委員，僅有2人專職從事檢委會工作；其它專職委員被編入檢察官辦案組后，由于大部分時(shí)間用于案件辦理且與檢委會工作關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，專委作用沒有得到很好發(fā)揮。三是議題上會審批程序的改變導(dǎo)致執(zhí)法規(guī)范化問題。如前面提到的改革過程中各試點(diǎn)院結(jié)合自身情況制定了不同的議題上會審批程序。按照目前統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的流程，檢委會上會審批有固定的程序，試點(diǎn)院程序的變化造成在系統(tǒng)上流轉(zhuǎn)文書出現(xiàn)困難，從而導(dǎo)致執(zhí)法規(guī)范化的問題。

三、司法責(zé)任制改革背景下檢委會運(yùn)行機(jī)制完善

2015年9月28日，最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），以該意見為指導(dǎo)從組織機(jī)制、議題標(biāo)準(zhǔn)以及工作規(guī)則等方面完善檢委會運(yùn)行機(jī)制。

（一）司法責(zé)任改革背景下檢委會組織機(jī)制完善

1.檢委會委員選任及考評機(jī)制的完善。根據(jù)《若干意見》第12條“檢察委員會由檢察長、副檢察長、專職委員和部分資深檢察官組成”的規(guī)定，應(yīng)以比一般檢察官更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)和程序選任檢委會委員，突出專業(yè)素質(zhì)在委員選任及考評中的決定性因素：一是完善委員的選任標(biāo)準(zhǔn)和程序。建議及時(shí)修改《人民檢察院檢察委員會組織條例》第2條中關(guān)于檢委會構(gòu)成的規(guī)定，以法規(guī)形式固定改革成果。二是完善委員履職考評機(jī)制。完善檢委會記錄及相關(guān)材料的制作及存檔備查機(jī)制，注意從參會次數(shù)、發(fā)言質(zhì)量、學(xué)習(xí)情況、外部評價(jià)等方面進(jìn)行考評，將委員履職情況納入檢察官業(yè)務(wù)績效評價(jià)體系，評價(jià)結(jié)果作為委員晉職晉級的重要依據(jù)。

2.檢委會專職委員職能定位的完善。檢委會專職委員的職能應(yīng)依托于檢委會的職能，重在彌補(bǔ)檢委會作為一個(gè)集體組織的司法屬性不足問題，并應(yīng)盡量避免與副檢察長或其它業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)存在職能上的重復(fù)。具體來說，可考慮著重在以下方面完善其職能：一是專職委員作為檢察官專門辦理檢委會有關(guān)案件，如檢察官將案件提交檢委會討論，但檢委會不同意檢察官的意見。在這種情況下，可考慮進(jìn)行職務(wù)移轉(zhuǎn)，由專職委員采用獨(dú)任或組成辦案團(tuán)隊(duì)的方式繼續(xù)辦理案件。二是基于檢察長的授權(quán)對案件是否可以提交檢委會審議進(jìn)行審查。三是對檢委會決定案件后續(xù)辦理情況進(jìn)行監(jiān)督，并定期組織案件質(zhì)量評查。

（二）司法責(zé)任制改革背景下檢委會議題標(biāo)準(zhǔn)完善

檢委會內(nèi)容包括議案和議事兩個(gè)方面，案件提交檢委會則意味著辦案組織形式和責(zé)任承擔(dān)方式的重大改變，故以下著重對案件議題標(biāo)準(zhǔn)作一討論。

1.議題范圍標(biāo)準(zhǔn)的完善。完善檢委會審議案件范圍，關(guān)鍵在于合理地界定檢察官與檢委會的權(quán)限邊界：一是考慮各類檢察權(quán)運(yùn)行的特點(diǎn)。對于審查逮捕、審查起訴類型的案件，由于具有較強(qiáng)的司法屬性，可將其中較多的審批權(quán)限下放到承辦檢察官，檢委會保留較少的重大、疑難、復(fù)雜事項(xiàng)的審批權(quán)限。對于職務(wù)犯罪偵查以及訴訟監(jiān)督工作，由于兼具司法權(quán)和行政權(quán)的特點(diǎn)，加之工作的復(fù)雜性，檢委會可保留相對較多的審批權(quán)限。二是考慮權(quán)力是否為終局性權(quán)力。對于非終局性權(quán)力，如起訴權(quán)的行使會受到法院審判權(quán)的制約可以授予檢察官獨(dú)立行使，而不起訴屬于終結(jié)性事項(xiàng)，考慮到社會關(guān)注度高，宜由檢察長或檢委會作出決定。[4]三是考慮權(quán)力的強(qiáng)制性。檢察機(jī)關(guān)的偵查取證行為可以分為強(qiáng)制性偵查與非強(qiáng)制性偵查兩種基本類型。為保障公民的基本憲法權(quán)利，對強(qiáng)制偵查實(shí)行司法審查和令狀主義，是刑事訴訟法正當(dāng)程序的要求。應(yīng)當(dāng)區(qū)別偵查取證行為的性質(zhì)，強(qiáng)制偵查應(yīng)當(dāng)上檢委會或檢察長決定；非強(qiáng)制性偵查則由檢察官徑行實(shí)施。[5]四是考慮不同級別檢察院的職權(quán)配置。由于不同級別檢察院的權(quán)力配置、辦案量和案件類型差別較大，對于不同級別的檢察院，檢察官與檢委會權(quán)限劃分也應(yīng)有所差別。鑒于目前是以省級院為重心推進(jìn)改革，建議由省級院統(tǒng)一制定省、市、縣三級院檢察官權(quán)力清單。

2.議題形式標(biāo)準(zhǔn)的完善。《若干意見》第37條中“屬于檢察委員會決定的事項(xiàng)，檢察官對事實(shí)和證據(jù)負(fù)責(zé)，檢察委員會對決定事項(xiàng)負(fù)責(zé)”的規(guī)定，應(yīng)進(jìn)一步完善檢委會議題的材料構(gòu)成、報(bào)告格式等形式標(biāo)準(zhǔn)，以使規(guī)定落到實(shí)處：一是結(jié)合改革要求及時(shí)修訂完善《人民檢察院檢察委員會議題標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定各類案件提交檢委會審議的形式要求。二是結(jié)合改革要求及時(shí)調(diào)整統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)檢委會業(yè)務(wù)模塊，用技術(shù)手段強(qiáng)化提交檢委會相關(guān)文書材料質(zhì)量，使不符合形式標(biāo)準(zhǔn)的文書材料不能通過系統(tǒng)流轉(zhuǎn)。三是建立駁回提交規(guī)則。在審議案件過程中，如果多數(shù)委員認(rèn)為案件存在“事實(shí)不清、證據(jù)不足”的問題，可以駁回提交檢委會，責(zé)令檢察官補(bǔ)充事實(shí)和證據(jù)后再提交。

（三）司法責(zé)任制改革背景下檢委會工作規(guī)則完善

1.上會議題審批程序的完善。《若干意見》第4條規(guī)定：“實(shí)行獨(dú)任檢察官或檢察官辦案組的辦案組織形式”；第13條規(guī)定：“檢察官可以就承辦的案件提出提請檢察委員會討論的請求，依程序報(bào)檢察長決定”。結(jié)合上述規(guī)定，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下兩個(gè)方面完善上會議題審批程序：一是結(jié)合辦案組織形式明確提交請求權(quán)主體。具體來說，如果案件是由獨(dú)任制檢察官辦理的，則承辦檢察官有權(quán)申請將案件提交檢委會討論；如果案件是由檢察官辦案組辦理的，則該辦案組的主任檢察官有權(quán)將案件提交檢委會討論。二是明確提交決定權(quán)的主體。司法責(zé)任制改革背景下，檢察長仍是具有提交決定權(quán)的唯一主體，但檢察長可以委托他人（副檢察長或者專職委員）行使提交決定權(quán)。

2.檢委會決定執(zhí)行模式的完善。司法責(zé)任制改革的關(guān)鍵在于找到檢察官相對獨(dú)立與檢察一體化之間的最佳平衡點(diǎn)，就目前檢察機(jī)關(guān)行政化過重而司法性不足的情況而言，則是適當(dāng)強(qiáng)化檢察官的獨(dú)立性，尊重檢察官的職業(yè)品格。建議改革過去檢委會決定強(qiáng)令檢察官執(zhí)行的單一模式，根據(jù)案件類型差異構(gòu)建檢委會決定強(qiáng)令檢察官執(zhí)行、說服檢察官執(zhí)行以及尊重檢察官意志進(jìn)行職務(wù)移轉(zhuǎn)后由其它檢察官繼續(xù)辦理并執(zhí)行等三種執(zhí)行模式。至于職務(wù)移轉(zhuǎn)的適用范圍、決定主體、接受主體、移轉(zhuǎn)程序等問題，可作進(jìn)一步研究。

注釋：

[1]賀恒楊：《檢察委員會制度改革的回顧與思考》，載楊振江主編：《檢察委員會理論與實(shí)務(wù)研究》，中國檢察出版社2012年版，第245頁。

[2]參見周茂梅：《法學(xué)泰斗江平：審委會檢委會弊大于利，是時(shí)候取消了》，載《成都商報(bào)》2014年8月27日。

[3]趙剛：《論檢察委員會的民主集中制》，載楊振江主編：《檢察委員會理論與實(shí)務(wù)研究》，中國檢察出版社2012年版，第43頁。

[4]鄒開紅：《檢察官執(zhí)法辦案責(zé)任體系構(gòu)建分析》，載《人民檢察》2015年第9期。

[5]龍宗智：《檢察官辦案責(zé)任制相關(guān)問題研究》，載《中國法學(xué)》2015年第1期。